Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

 

Современное российское законодательство не дает конкретного определения субъекта РФ и его конституционно-правового статуса. Тем не менее формулировку данных понятий можно вывести из смысла конституционных норм. Субъектом РФ является государственно-территориальное образование, входящее в состав единого федеративного государства – Российской Федерации – и обладающее конституционно гарантированными правами по осуществлению государственной власти на соответствующей территории.

Под конституционным статусом субъектов РФ понимаются «основы правового положения субъекта РФ, урегулированные конституционным законодательством РФ и ее субъектов, включающие в себя принципы конституционно-правового статуса, основные признаки государственности, права, гарантии реализации этих прав, обязанности и ответственность субъектов РФ»[49].

Конституция РФ исходит из асимметричности статуса субъектов Федерации. Если ч. 1 ст. 5 Конституции РФ устанавливает фактическое равноправие всех субъектов, то ч. 2 той же статьи определяет статус республик как государств. Но если за отправную точку взять основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1 Конституции РФ, то получается, что ни один из субъектов независимо от любых признаков его статуса, не имеет приоритета в отношениях с Федерацией.

Согласно Конституции РФ субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Как считает М.В. Столяров, выделенные наименования субъектов – «это лишь варианты различных названий субъектов, имеющих единую конституционно-правовую форму – субъекта Российской Федерации»[50].

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации характеризуется следующими основными для всех видов субъектов Российской Федерации моментами:

1) в соответствии со ст. 5 Конституции РФ республика имеет свою конституцию и свое законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и свое законодательство. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации закрепляют основы конституционного строя, основы правового статуса личности, государственное устройство, избирательную систему, систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок изменения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;

2) каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию в пределах границ субъекта Российской Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Государственная власть субъекта Российской Федерации распространяется только на его территорию;

3) субъект Российской Федерации имеет свою систему органов государственной власти. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно ст. 77 РФ, устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такой федеральный закон еще не принят, и поэтому субъекты Российской Федерации в настоящее время должны руководствоваться основами конституционного строя Российской Федерации, которые закрепляют такие общие принципы организации органов государственной власти, как разделение властей, отделение местного самоуправления от государственной власти, светский характер органов государственной власти;

4) каждый субъект Российской Федерации праве иметь свою символику флаг, герб, гимн, а также столицу (центр) субъекта Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации, согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (такой закон еще не принят).

В настоящее время субъекты Российской Федерации различаются по наименованию (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также по особенностям конституционно-правового статуса. По данному критерию выделяются три группы субъектов:

1) республики (Республика Адыгея (Адыгея) (Майкоп), Республика Алтай (Горно-Алтайск), Республика Башкортостан (Уфа), Республика Бурятия (Улан-Удэ), Республика Дагестан (Махачкала), Республика Ингушетия (Магас), Кабардино-Балкарская Республика (Нальчик), Республика Калмыкия (Элиста), Карачаево-Черкесская Республика (Черкесск), Республика Карелия (Петрозаводск), Республика Коми (Сыктывкар), Республика Марий Эл (Йошкар-Ола), Республика Мордовия (Саранск), Республика Саха (Якутия) (Якутск), Республика Северная Осетия — Алания (Владикавказ), Республика Татарстан (Татарстан) (Казань), Республика Тыва (Кызыл), Удмуртская Республика (Ижевск), Республика Хакасия (Абакан), Чеченская Республика (Грозный), Чувашская Республика – Чувашия (Чебоксары)).

Конституция РФ называет республики государствами. Республики вправе иметь свои конституции, свое гражданство, а также свои государственные языки. Республики образованы по национальному признаку и имеют название в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики. Численность лиц титульной национальности превышает половину населения в четырех республиках (Республика Северная Осетия – Алания, Республика Тыва, Чеченская Республика, Чувашская Республика), составляет относительное большинство в трех республиках (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Республика Татарстан), в остальных республиках численность лиц титульной национальности составляет меньшинство по сравнению с лицами иной национальности[51].

2) края, области, города федерального значения (Алтайский край (Барнаул), Камчатский край (Петропавловск-Камчатский), Хабаровский край (Хабаровск), Краснодарский край (Краснодар), Красноярский край (Красноярск), Пермский край (Пермь), Приморский край (Владивосток), Ставропольский край (Ставрополь), Забайкальский край (Чита). Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Челябинская область, Иркутская область, Ивановская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Сахалинская область, Самарская область, Саратовская область, Смоленская область, Свердловская область, Тамбовская область, Томская область, Тверская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ярославская область. Города федерального значения: Москва, Санкт-Петербург).

Данные субъекты Российской Федерации вправе иметь свои уставы, устанавливающие наряду с Конституцией РФ их правовой статус.

Определенные особенности имеет статус Москвы, которая в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции РФ является столицей Российской Федерации. Статус Москвы определяется Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации»[52]. Статус столицы выражается в размещении на территории г. Москвы федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, а также дипломатических и консульских представительств иностранных государств. Органы государственной власти Москвы предоставляют в этих целях земельные участки, здания, помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги. Они также обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты г. Москвы, связанные с осуществлением функций столицы Российской Федерации, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета и платежей за предоставляемые федеральным органам, представительствам субъектов Федерации и иностранных государств услуге;

3) автономная область, автономные округа (Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Автономные образования образованы, как и республики, по национальному принципу и имеют в наименовании субъекта Российской Федерации наименование титульной национальности. В отличие от республик автономные образования не имеют своих конституций (только уставы), своего гражданства, государственного языка. В соответствии с ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Существенной особенностью автономных образований (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа) является вхождение их в состав края или области. В настоящее время в составе Тюменской области находятся Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, в составе Иркутской области – Усть-Ордынский Бурятский округ, Архангельской области – Ненецкий округ, Читинской области – Агинский Бурятский округ.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 1997 г. разъяснил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором округ, являясь равноправным субъектом федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области. Такое вхождение также означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.

С созданием в 2000 г. Указом Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» федеральных округов во главе с полномочными представителями началась новая волна по модернизации федеративного устройства России[53]. За прошедшие годы одной из основных первоначальных задач полномочных представителей являлась корректировка регионального законодательства в соответствии с федеральным законодательством, которая сегодня фактически выполнена. Однако с приведением в соответствие с федеральным регионального законодательства полномочные представители большее время стали уделять вопросам социально-экономического развития, принимать непосредственное участие в формировании высших органов государственной власти субъектов РФ. Немаловажную роль они играют в настоящее время в процессе объединения субъектов Российской Федерации.

В соответствии с федеральным конституционным законодательством возможны два варианта объединения, которые влекут за собой:

1) слияние, когда прекращают свое существование объединившиеся субъекты РФ и образуется новый субъект РФ (например, образование Пермского края в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа);

2) присоединение, когда сохраняется один субъект РФ, а остальные объединяющиеся субъекты РФ входят в его состав, прекращая свое существование (например, объединение Красноярского края с Таймырским (Долгако-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами). При этом следует иметь в виду, что в данном случае сохранившийся субъект, исходя из смысла федерального конституционного закона, следует считать новым субъектом РФ, образованным в результате объединения[54].

Инициатива образования в Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъекту Российской Федерации (органам государственной власти субъекта). Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе РФ нового субъекта Президенту Российской Федерации.

Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации и были созданы по аналогии с военными округами и экономическим районами, но не совпадали с их количеством и составом. В настоящее время Российская Федерация поделена на девять федеральных округов: Центральный федеральный округ, Южный федеральный округ, Северо-западный федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ.

Анализируя реализацию идеи укрупнения субъектов РФ, А. Малчинов указывает на следующие ключевые проблемы:

– отсутствие целостного видения федеративного устройства Российской Федерации;

– законодательно не установлены пределы укрупнения;

– процесс территориального укрупнения регионов не устраняет существующие между ними разрывы в уровне жизни, а идея самодостаточности регионов объективно толкает их к сепаратизму;

– объединение регионов, уменьшая число административно-территориальных центров, сокращает число городов с наиболее быстрыми темпами развития;

– усложняется процесс бюджетного обеспечения территорий: прежде дотируемые напрямую из центра «слабые» регионы станут получать дотации из бюджетов областей и краев, в состав которых они входят. В силу этого они станут дополнительной проблемой для «регионов-доноров»;

– возникает проблема финансового обеспечения самого процесса укрупнения субъектов;

– при укрупнении регионов неизбежно возникает проблема межнациональных противоречий[55].

Проводимая центральной властью политика по укрупнению регионов отражается и на сфере и объеме их полномочий. Помимо решения вопроса унификации федерального и регионального законодательств через полпредов, другой значимый шаг федеральных органов по усилению вертикали власти был осуществлен через реформирование Совета Федерации. Инициированный Президентом РФ новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации» от 5 августа 2000 г. был принят с целью разрешения противоречия Центра и регионов в пользу принципа разделения властей и профессионализма членов Совета Федерации. В результате роль участия руководителей субъектов Федерации в принятии федеральных законов уменьшилось[56]. В качестве нового института, смягчающего потерю влияния субъектов РФ, был создан Государственный Совет, носящий консультативный по своей природе характер, объединил лишь глав исполнительной власти 89 субъектов РФ и создал так называемый режим президентского патронажа, усиливающего роль личной власти главы Российского государства.

Следующим направлением развития федеративных отношений, связанное с продолжением легитимации и централизации государственной власти, выразилось в институте публично-правовой ответственности за нарушение Конституции РФ и федеральных законов, а также в активизации федеральной властью правовой политики перераспределения прав между Федерацией и ее субъектами в пользу первой.

В качестве крайней формы ответственности предусмотрены институты досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации – досрочного отрешения от должности, в соответствии с процедурой, предусмотренной федеральным законом.

В 2001 г. по инициативе Президента РФ была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, направленность деятельности которой связана с пересмотром сложившейся в федеральном законодательстве системы разграничения прав между Федерацией и ее субъектами с усилением целого круга прав в пользу федерального центра.

Среди законодательных инициатив по вопросам федеративного устройства особенно принципиальное значение имел Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» от 4 июля 2003 г.[57] Данный закон включил в компетенцию субъектов РФ не все сферы общественных отношений, определенный ст. 72 Конституции РФ в качестве предметов совместного ведения. Перечень не охватывал такие предметы совместного ведения, как: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов других видов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам; защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств; обеспечение правопорядка и общественной безопасности.

По справедливому замечанию А.Н. Кокотова, в таких условиях сфера совместного ведения за рамками определенного по усмотрению Федерации перечня полномочий субъектов РФ, превратилась по сути в придаток исключительных федеральных полномочий[58].

Отдельные предметы совместного ведения были перераспределены Федерацией в свою пользу, что повлекло упразднение компетенции органов государственной власти субъектов РФ по данным предметам ведения. Установление сферы ведения субъектов РФ по усмотрению федерального законодателя влечет за собой регулирование посредством федеральных законов дополнительных предметов совместного ведения, выявляемых в ходе конституционной практики[59].

Таким образом, перечисленные тенденции развития конституционного законодательства по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов свидетельствуют о формировании сверхцентрализованного федерального правового регулирования данной сферы общественных отношений.

Кроме того, для российского конституционного законодательства, развивающегося после 2000 г. характерна тенденция свертывания провозглашенной в ст. 73 Конституции РФ остаточной сферы ведения субъектов РФ. Это связано, во-первых, с отсутствием четкой формулировки и перечня сфер «остаточного ведения»; во-вторых, с тенденцией обращения некоторых вопросов остаточного ведения в пользу Федерации. В результате большинству субъектов РФ пришлось сократить перечень вопросов собственного ведения.

Новейший этап развития конституционного законодательства ознаменовался искоренением договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (внутрифедеративных вертикальных договоров).

Признавая неизбежность централизации правового регулирования, нельзя не отметить в то же время, что этот централизм не должен переходить в унитаризм. Иначе говоря, укрепление централизованной модели федерализма не должно доходить до той грани, когда уничтожается собственно федерализм и образуется унитарное государство.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

В процессе работы над поставленной проблематикой мы пришли к следующим выводам.

Правовое государство – это государство, в котором правовыми средствами реально обеспечены права и свободы человека и гражданина и вся публично-политическая деятельность государства осуществляется в строгом соответствии с правом и законом. Ценностный смысл идеи правового государства состоит в создании такой системы государственно-правовых отношений, которая обеспечила бы примат права во всех сферах общественных отношений.

Становление российской демократическо-правовой государственности – вовсе не триумфальный марш, этот процесс идет длительно и сопряжен с громадными усилиями, необходимыми для преодоления массы трудностей самого разного свойства и масштаба. Подавляющее большинство исследователей современной России приходят к выводу, что констатировать о том, что Россия является государством правовым еще рано.

Конституционные принципы российского федерализма включают в себя следующие характеристики: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

Создание, начиная с 2000 г., федеральных округов неизбежно повлекло за собой унитаризацию Российского федеративного государства.

Рассмотренные в нашей работе особенности развития конституционного законодательства РФ, начавшиеся с 2000 г., являются отражением общественно-политических процессов, происходящих в стране. Большинство таких процессов свидетельствуют об усилении централизации власти в России. Вследствие этого конституционное законодательство испытывает на себе существенное воздействие политики, влекущее за собой его единообразие и централизацию. В частности, ощутимо изменилось соотношение федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сторону наращивания в данной сфере федерального присутствия. В итоге требующий достижения незримый оптимальный баланс полномочий Федерации и ее субъектов оказался нарушенным в ущерб субъектам РФ.

В целом в современной России конституционное законодательство развивается директивно: законодательная политика формируется во многом на федеральном уровне, а конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ вынуждено воспринимать «идущее» сверху реформирование. И без того незначительная самостоятельность конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ по отношению к федеральному конституционному законодательству утрачивается все в большей степени. В то же время было бы несправедливо оценивать современный этап развития современного конституционного законодательства в негативных тонах. Оно выгодно отличается от конституционного законодательства 1993-1999 гг. упорядочением и необходимым единством содержания.

Анализ указанных нами в работе существующих и прогнозируемых проблем, связанных с укрупнением регионов, показывает, что сегодня необходимо принятие комплексной концепции модернизации федеративной системы Российской Федерации, в которой должны быть закреплены основные цели и задачи укрупнения регионов, его приоритеты, этапы и пределы с учетом концептуальной проработки всего комплекса проблем модернизации.

Само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах РФ не будет создано развитого гражданского общества.

 http: //www..ru/

⇐ Предыдущая12345678Следующая ⇒

Поделиться: