Глава 3. Задачи науки конституционного права в разработке конституционных основ местного самоуправления в федеративном государстве

Одним из самых важных и сложных вопросов организации местного самоуправления является вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой. Решение этого вопроса определяет меру самостоятельности органов местного самоуправления, пределы их компетенции.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся наиболее крупные вопросы, и в частности принятие и изменение Федеральных законов, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствие законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами обязанностей государства в области местного самоуправления. Только федеральная власть осуществляет регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами.

По существу, полномочия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именно они принимают законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением.

Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность и отношения между бюджетами данного субъекта Российской Федерации и местными бюджетами, а также обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Органы субъектов Российской Федерации обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования. Они вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

В ведение муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К числу вопросов местного значения относятся распоряжение своей собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здравоохранения, охрана общественного порядка, планировка и застройка территории, жилищное и социально-культурное строительство, контроль за использованием земель, энергоснабжение, теплоснабжение и водоснабжение, дорожное строительство, благоустройство территории, транспорт и связь, учреждения культуры, сохранение памятников истории, физическая культура и спорт, противопожарная служба и другое.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, они не вправе снижать государственные социальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высоком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Но нужно отметить, что в России местное самоуправление, в настоящее время, только начинает формироваться как один из институтов публичной власти.

Хотя в стране осуществлен ряд мер, направленных на развитие местного самоуправления, этот процесс идет с большим трудом, ошибками и противоречиями. Не в последнюю очередь это связано с отсутствием теоретических положений, обеспечивающих их практическое действие в жизни.

Наука российского права стоит перед необходимостью создания целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, которая бы ускорила темпы нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Основы местного самоуправления, получившие закрепление в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», реализуются во многих субъектах Федерации медленно, неполно и неэффективно.

Действительно, правотворчество субъектов Федерации в сфере местного самоуправления отличается значительным разнообразием и противоречивостью даже в исходных положениях, урегулированных федеральным законодательством. Еще большими недостатками характеризуется нормотворческая практика органов местного самоуправления в различных регионах страны.

Таким образом, перед наукой и практикой стоят следующие задачи: разработать теоретические положения, которые бы ускорили темпы нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; устранить противоречивость в законодательстве, регулирующем вопросы местного самоуправления; создать наиболее оптимальные формы организации и деятельности местного самоуправления, путей его взаимодействия с государством; четко разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления; а так же, обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

Поиск моделей взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен соответствовать отечественной специфике муниципальных отношений и способствовать наиболее успешному решению вопросов становления в России рыночных экономических отношений, подлинно демократического, социального и правового государства, улучшению материального благосостояния граждан.

В ходе разграничения компетенции между разными уровнями власти необходимо так же учитывать федеративный характер современной российской государственности, накладывающий определенный отпечаток на эти процессы.

Их взаимодействие должно базироваться на принципе, согласно которому каждая из сторон федеративных отношений не вправе вмешиваться в предметы ведения другой стороны, произвольно брать на себя их выполнение, либо наделять себя ее функциями. Вместе с тем данные уровни публичной власти не должны быть полностью независимыми, изолированными друг от друга. Выполняя государственные функции, они должны не дублировать друг друга, а взаимодействовать в соответствии с принципом субсидиарности, согласно которому вышестоящие органы власти должны решать только те задачи, которые не способны эффективно решать нижестоящие.

Нарушение принципа субсидиарности, а также невыполнение какой-либо из сторон своих функций должно влечь за собой репрессивные меры в адрес провинившейся стороны.

Обеспечение реальной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями, поскольку передача муниципальным образованиям ряда полномочий осуществляется без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает определение понятию - «вопросы местного значения», и приводит перечень вопросов местного значения, которые находятся в собственном ведении органов местного самоуправления, устанавливая, что приведенный перечень не является исчерпывающим, что к вопросам местного значения может быть отнесен любой вопрос, касающийся интересов населения муниципального образования и не отнесенный законодательством к ведению Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, и не исключенный федеральным законодательством из ведения местного самоуправления.

Из установленных норм указанного Федерального закона следует, что конкретный состав предметов собственного ведения органов местного самоуправления не может регламентироваться, ограничиваться или устанавливаться законами или иными актами субъекта Федерации.

Одновременно из норм данного закона следует, что передача органам местного самоуправления от органов государственной власти установленных государственных полномочий должна происходить только на основании соответствующего Закона.

Учитывая, что органы местного самоуправления являются самостоятельными юридическими лицами, отдельные отношения муниципального образования с субъектом Федерации могут регулироваться помимо законов субъекта РФ соответствующими договорами.

Федеральный закон содержит положения, определяющие порядок возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий. Так, часть 4 статьи 6 Федерального закона устанавливает, что «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации...».

То есть, отдельные полномочия Российской Федерации могут исполняться органами местного самоуправления только на основе соответствующего федерального закона. Здесь же даются определенные гарантии ресурсной обеспеченности исполнения передаваемых полномочий, выражающиеся в передаче необходимых материальных и финансовых средств. Так как в конечном итоге ответственность за исполнение государственных полномочий несут органы государственной власти.

Федеральным законом определено: «Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

В связи с тем, что статья 72 Конституции Российской Федерации относит организацию местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепление конкретных полномочий муниципальных образований в решении вопросов местного значения должно производиться субъектами Федерации.

Однако в жизни, как правило, этого не происходит.

Иногда вопросы местного значения, отнесенные федеральным законодательством к предметам ведения местного самоуправления уже становятся вопросами совместного ведения органов государственной власти области и муниципальных образований. Так можно дойти и до полного пренебрежения интересов местного сообщества. Поэтому, задача укрепления социального и экономического единства субъекта Федерации требует поиска механизмов, прежде всего политических и законодательных, преодоления этих противоречий.

Анализируя законодательство субъектов Федерации, касающегося местного самоуправления, можно констатировать, что, как правило, в огромном региональном законодательном массиве законы, позволяющие определить конкретные полномочия муниципальных образований, занимают ничтожную часть.

Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Действительно, каким же образом можно в полной мере решать вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если до сих пор не решен вопрос об установлении собственных полномочий местного самоуправления и государственных полномочий, в частности в решении вопросов местного значения?

Думается, что прежде чем решать вопросы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления следует уточнить содержание собственных полномочий местного самоуправления для каждого его уровня.

К сожалению, этот один из ключевых институтов муниципального права, по существу остался неразработанным до сих пор. Все это делает актуальной задачу разработки в ближайшее время института полномочий органов местного самоуправления.

В целом, необходимо отметить, что одной из важнейших задач наук конституционного права является активное содействие в устранении причин, сдерживающих становление и развитие местного самоуправления. Среди приоритетных задач в области местного самоуправления, требующих глубокого анализа и выработки системы, научных и методических рекомендаций, важное место принадлежит исследованиям правовых основ и принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления.

Таким образом, согласно конституционной модели Российской государственности местное самоуправление является неотъемлемым институтом народовластия, поскольку предполагает, с одной стороны, возможность населения участвовать в формировании органов власти и эффективно влиять на принятие ими решений, с другой - максимально приближает властвующие субъекты к населению.

 

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 года устанавливает, что принципы местного самоуправления должны быть закреплены в законодательстве или даже конституции каждой страны, что и было реализовано в главе 8 и в статье 12 Конституции Российской Федерации, а так же в федеральных законах, регулирующих вопросы о местном самоуправлении, которые закрепили следующие принципы: подзаконности, так как его деятельность регламентируется законами; выборности, так как наличие выборных органов обязательно; самостоятельности, так как обладает собственной компетенцией; обеспеченности, так как необходимо наличие ресурсного обеспечения для реализации полномочий.

Но Российское законодательство закрепило далеко не все принципы, предусмотренные Европейской Хартией местного самоуправления, а только те, которые явились обязательными, для ратификации данного документа.

Конституция Российской Федерации, выделяя отдельную главу, рассматривает только наиболее важные положения, с точки зрения законодателя (принципы, некоторые права граждан в области местного самоуправления).

Во-первых, Конституция Российской Федерации говорит о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивают решение вопросов местного значения.

Во-вторых, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Так же, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В-третьих, местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту.

Остальные же вопросы о местном самоуправлении обозначены в специальных федеральных законах.

В настоящее время становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождается рядом проблем, которые препятствуют эффективному функционированию органам местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов, удаленность от населения, а так же недостаточность усвоения населением негосударственного характера этих органов, отсутствия у него навыков общественной самодеятельности и так далее.

Таким образом, перед наукой и практикой стоят следующие задачи: разработать теоретические положения, которые бы ускорили темпы нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; устранить противоречивость в законодательстве, регулирующем вопросы местного самоуправления; создать наиболее оптимальные формы организации и деятельности местного самоуправления, путей его взаимодействия с государством; четко разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления; а так же, обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

Для решения этих и других проблем следует совершенствовать законодательство, которое регулирует вопросы местного самоуправления, с учетом исторических и иных местных традиций, а так же истории российского государства в целом. Так как любой исторический отрезок времени в той или иной степени привнес свою лепту в вопрос формирования местного самоуправления в России, и поэтому на сегодняшний день может помочь в устранении недостатков по данному вопросу.

 

⇐ Предыдущая12

Поделиться: