Юридическая природа и сущность приватизации

 

Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 80-х годов и занимал центральное место в системе экономических преобразований в Российской Федерации в течение последнего десятилетия XX века..

Земельные преобразования осуществлялись одновременно с изменением структуры экономических связей в целом. Приватизация земельных ресурсов явилась неотъемлемой частью проводившихся экономических преобразований при переходе от плановой экономики к рыночной.

Одной из основных целей государственной политики с начала 90-х годов XX века в сфере земельных отношений считалось создание и обеспечение условий для эффективного использования земельных ресурсов государства, обеспечить которое предполагалось посредством введения частной собственности на землю и создания рынка земли. В связи с этим центральным звеном земельной реформы стало появление права частной собственности на землю, его закрепление и гарантирование. До настоящего времени процесс приватизации не завершен, и вероятно, будет продолжаться еще длительное время.

Прежде чем рассмотреть обозначенные в наименовании параграфа вопросы юридической природы и сущности приватизации остановимся на понимании приватизации как экономического явления.

Для правового государства, модель которого была принята за образец в Конституции России, приватизация выступала необходимым связующим звеном для перехода от тоталитарного государства к государству демократическому. Для России этот процесс стал непростым. Процесс приватизации при переходе от плановой экономики к рыночной обладал рядом принципиальных особенностей, существенно осложняющих его по сравнению с приватизацией в странах со сложившейся рыночной экономикой. Главным осложняющим обстоятельством явилось то, что история не знала перехода от плана к рынку.

Privatus по-латыни означает «частный». Термин «приватизация» впервые был введен в оборот в 1976г. американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня «Reason Foundation». Терминологические истоки этого понятия восходят к 1969г., когда Питер Ф. Друкер в книге «Век прерывания традиций» употребил слово «реприватизация» для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их прежним владельцам. Позже этот термин появился в словаре Уэбстера издания 1983 г. Понятие «приватизация» расшифровывалось как «преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную».

Со времени первого упоминания термина «приватизация» в научной литературе его смысловые границы подвергались многочисленным коррекциям. В результате которых образовался целый ряд формулировок, содержащих расширительное или, наоборот, ограничительное его толкование в зависимости от целей и задач, которые ставили перед собой авторы. Автор фундаментальной работы, посвященной теоретическим и практическим аспектам приватизации в странах Запада, профессор Нью-Йоркского университета Э. Савас понимает под приватизацией осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами в предпринимательской деятельности.

Это определение уже более конкретизировано, оно содержит три принципиально важных момента: во-первых, приватизация представлена здесь как некий протяженный во времени процесс, а не разовый акт; во-вторых, приватизация рассматривается не просто как распродажа (или передача) государственной собственности в частные руки, а как структурное преобразование экономики; в-третьих, достаточно четко проводится разграничение двух, хотя и тесно взаимосвязанных между собой, процессов - уменьшения масштабов деятельности государства и усиления роли частного сектора.

Еще одно понятие приватизации дает О.В. Шатрова: «Приватизация - это полная или частичная передача права собственности на государственное имущество в частный сектор экономики. Этот процесс больше связывается с продажей действующих предприятий, нежели с продажей земли или зданий. Приватизация не подменяет собой такие действия, как прекращение обязательств, сдача имущества в долгосрочную аренду или частное финансирование инфраструктурных проектов». Таковы сугубо экономические определения приватизации.

В юридической науке в течение последних двух десятилетий вырабатывалось собственное понимание этого явления. Так, И.С. Комарицкий пишет, что «под приватизацией обычно понимается правовой институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающий прекращение права государственной собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности на это же имущество»¹. Такой переход права собственности опосредуется, по мнению этого автора, либо договором купли-продажи, либо договором дарения.

Некоторые рассматривают приватизацию государственного и муниципального имущества как особый вид управленческой деятельности, совокупность взаимосвязанных и целенаправленных действий субъектов приватизации по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в частную собственность².

Необходимо, таким образом, отделять понятия «приватизация» и «приватизационные сделки», или иначе: существует приватизация в широком и узком смысле. Широкая трактовка приватизации выражена в работах российского теоретика приватизации А.Д. Радыгина, который считает, что определение приватизации в широком смысле включает не только приватизацию в собственном смысле, но и процесс модификации управления государственным предприятием без отчуждения имущественных прав на основе подряда, аренды и других договоров³. А.В. Кашанин приватизацию в широком смысле понимает как сокращение сферы влияния государства, передачу неких областей общественных отношений в частные руки⁴. Приватизация в узком понимании есть процесс продажи (передачи) имущества (активов) государственных и муниципальных предприятий в частную собственность (физическим и негосударственным юридическим лицам) полностью или частично⁵. Иными словами «приватизация» в узком смысле - это конкретные действия, направленные на передачу определенного имущества из государственной собственности в частные руки⁶.

Сходное определение предлагает О.Ю. Скворцов: приватизация как процесс есть совокупность мероприятии административно-правового и гражданско-правового характера, в результате которых право собственности на приватизируемое имущество переходит от государства к юридическому или физическому лицу.

Приватизацию можно рассматривать по-разному: как санкционированный государством переход права собственности на имущество от государства к частным лицам, как форму отчуждения государственной собственности, как способ приобретения права частной собственности. По словам А.В. Кашанина, термин «отношение приватизации» является научной абстракцией, поскольку не существует единого однородного такого отношения. В процессе приватизации возникает пучок правовых связей между различными субъектами, которые имеют различную правовую природу.

Гражданские права, в том числе право собственности, могут возникать из договоров и иных сделок, из актов полномочных органов, из судебных решений, установивших эти права. Под приватизацией можно, как говорилось выше, понимать двустороннюю сделку. Это справедливо в отношении, как возмездных способов приобретения частной собственности, так и безвозмездных, поскольку и в том, и в другом случае необходима воля двух сторон. Государство формирует и выражает свою волю путем принятия нормативно-правового акта, устанавливающего право безвозмездного приобретения имущества в собственность; лицо, наделенное правом бесплатной приватизации, оформляет свое намерение в соответствующем заявлении. Однако рассматривать приватизацию исключительно как вид гражданско-правовой сделки не допустимо. Приватизация не предполагает полноту свободы договора. Объекты этих правоотношений заранее предопределены, а субъекты - подчиняются не столько гражданскому законодательству, сколько требованиям специальных нормативно-правовых актов.

Приватизация - это сложное совокупное понятие всех способов отчуждения имущества из государственной или муниципальной собственности в частную. При этом, по мнению Е.А.Суханова, приватизируются находящееся в публичной собственности недвижимое имущество и акции. Движимое имущество переходит из публичной собственности в частную в результате обычных сделок купли-продажи или иных гражданско-правовых сделок. Не является приватизацией приобретение товаров, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Однако формой приватизации государственного имущества является продажа такими унитарными предприятиями недвижимого имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения.

Отличие между двумя вышеуказанными случаями состоит в цели отчуждении имущества. Для приватизационных сделок присущ признак «экстраординарности мотива отчуждения». Такими мотивами могут быть цели (задачи) экономических преобразований (перестройка отношений собственности), нецелесообразность дальнейшего сохранения права государственной (муниципальной) собственности (излишнее и ненужное имущество), невозможность дальнейшего сохранения права государственной (муниципальной) собственности (недостаток средств для содержания, отсутствие условий для надлежащего использования и т.п.) и др.

В статье 1 Закона «О приватизации государственных предприятий в РСФСР» 1991г. было дано следующее понятие приватизации: «Приватизация государственных и муниципальных предприятий - приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий».

Данное определение приватизации отличается от всех последующих, поскольку в нем подчеркивалось именно приобретение государственного или муниципального имущества гражданами и юридическими лицами в собственность, а не отчуждение данного имущества публичным собственником, как это определялось в дальнейшем.

Гражданским кодексом РФ понятие «приватизации» не раскрывается. Статьей 217 устанавливается, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Отсутствие в ГК РФ специальных норм о приватизации объясняется от части тем, что приватизация рассматривалась в качестве временной, переходной меры «по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота». Кроме того, определено, что при приватизации положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Согласно Федеральному закону «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», под приватизацией понималось возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Такое понимание приватизации носило общий характер. Этим определением была обозначена конечная цель приватизации, а не способы и условия ее достижения.

В принятом в 2001 году Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - ФЗ о приватизации) определение «приватизации», содержащееся в 1 статье, практически не изменилось.

Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время сложилось единообразие в определении понятия «приватизация государственного имущества» в законодательных актах Российской Федерации.

В земельном законодательстве понятие «приватизации» стало использоваться намного позже, чем появился сам процесс. Причиной тому, по-видимому, было то, что термин «приватизация» имел слишком яркую политическую окраску, и открытое его применение в отношении земли как «всенародного достояния» могло явиться поводом для множества политических спекуляций. Вероятно, поэтому лишь в 2001 году закон о приватизации стал регулировать отношения приватизации земельных участков.

Приватизация земли многими рассматривалась как «обязательная составная часть процесса приватизации вещественных элементов производительных сил при переходе от плановой экономики к рыночной». Так, Н.А. Сыродоев отмечает, что переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости.

Законы о приватизации государственного и муниципального имущества принимались в России за 20 лет трижды. Однако из трех законов два первых выводят за пределы своего регулирования вопросы приватизации земельных участков, оставляя, таким образом, правовое регулирование вопросов приватизации земли в ведении Президента РФ, поскольку восполнение пробелов законодательства отнесено и к его полномочиям. До 2001 года для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, носившие подзаконный характер.

По мнению Н.А. Сыродоева, «законодательство о приватизации земли, как и любого государственного и муниципального имущества, имеет свою специфику, и по существу оно выходит за рамки гражданско-правового регулирования».

Приватизация земельных участков - это особый объект правового регулирования, которое осуществляется нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. Однако зачастую сложно однозначно установить принадлежность того или иного нормативного акта к какой-либо одной отрасли законодательства. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, порядок проведения торгов, обязательность государственной регистрации сделок с землей.

Гражданское законодательство отнесено Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации, в то время как владение, пользование и распоряжение землей включено в совместное ведение Федерации и субъектов РФ. Согласно Гражданскому кодексу РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном федеральным законом (статья 217 ГК РФ). При этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Таким образом, нормы ГК РФ, как подчеркнуто в Постановлении Конституционного суда РФ № 12-П, применяются субсидиарно, то есть, по крайней мере, с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора купли-продажи, в том числе с условиями, предусмотренными Законом о приватизации, в сфере указанных отношений действуют и нормы гражданского права.

Приватизация является специальным, особым способом прекращения и приобретения права собственности, поэтому законы и иные нормативные акты о приватизации действуют в изъятие их общих норм ГК о возникновении и прекращении права собственности. И лишь постольку, поскольку законами и иными нормативными актами о приватизации не урегулированы конкретные отношения, применяются соответствующие нормы ГК РФ. Конституционный Суд РФ еще раз обратил внимание на соотношение публично-правового и частноправового регулирования процесса приватизации.

Согласно Федеральному закону о приватизации субъектами РФ принимаются законы и иные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы приватизации государственного имущества субъектов РФ (статья 6 п. 2 и статья 4 Федерального закона о приватизации).

Стало быть, правовое регулирование приватизации земли осуществляется федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. При регулировании приватизации земель населенных пунктов всегда присутствует еще один уровень нормативных актов: акты органов местного самоуправления.

Правовое регулирование приватизации земли осуществлялось нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. При этом в рамках земельного и приватизационного законодательства следует выделять акты, регулирующие процесс приватизации сельскохозяйственных предприятий. До 2001 г. для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, имевшие подзаконный характер.

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: