Правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации

 

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются одним из видов земельных отношений, выступающих предметом земельного права. Под земельными отношениями, исходя из п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации, понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения представляют собой комплекс имущественных и управленческих общественных отношений. Отсюда особенность предмета земельного права: с одной стороны, земельные имущественные отношения регулируются нормами гражданского и земельного законодательства; с другой - когда земля выступает объектом управления со стороны государства, применяется административный метод регулирования.

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются комплексом имущественных и управленческих отношений, в связи с чем под предметом правового регулирования предоставления прав на земельные участки можно понимать объективно обособленную группу земельных имущественных и управленческих отношений, возникающих на основе земельно-правовых норм.

Существует ряд объяснений тому, что земельным законодательством для приобретения прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены особые правила.

Во-первых, при переходе прав на земли к частным лицам неизбежно сокращается площадь земель, находящихся в публичной собственности. Во-вторых, в России не завершена земельная реформа, происходит становление новых и отказ от не отвечающих современным реалиям правовых институтов, поэтому большое число земельных участков переходят из государственной или муниципальной собственности в особом порядке.

Важно учитывать, что отношения по предоставлению прав на земельные участки представляют собой достаточно сложный комплекс связей, действий и их последствий. Так как эти отношения фактически регулируются нормами земельного, административного, гражданского законодательства, важно определить - в каком случае какие нормы подлежат применению.

Следует согласиться с А.Л. Корнеевым, который отмечает, что нет необходимости включать в структуру земельного права нормы, регулирующие отношения, которые основаны на частном интересе. Нет смысла в рамках земельного права создавать теорию сделок, которая сформировалась и апробирована в гражданском праве, следует использовать разработки цивилистов в области вещных и обязательственных прав, в том числе прав на землю.

Федеральным законом от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» были внесены изменения в законодательство, регулирующее земельные отношения. Федеральное законодательство приведено в соответствие с понятийным аппаратом ЗК РФ, внесены существенные изменения в гражданское законодательство: приведены в соответствие с ЗК РФ нормы о порядке распоряжения земельными участками, находящимися у граждан на праве пожизненного (наследуемого) владения, о круге лиц, имеющих право обладать земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, и т.д.

До принятия вышеуказанного Федерального закона в юридической литературе не раз обращалось внимание на устраненные этим Законом противоречия между земельным и гражданским законодательством, что не могло не отразиться на дискуссии о соотношении норм земельного и гражданского права. Тем не менее законодатель подтвердил, что при решении земельных вопросов следует обращаться к земельному законодательству и лишь при наличии пробелов в нем можно привлекать нормы Гражданского кодекса в силу однородности земельных имущественных отношений и гражданских отношений.

Порядок предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должен регулироваться нормами земельного права, и лишь в некоторых случаях применяться могут нормы гражданского права. Нормы о предоставлении прав на земельные участки носят публичный характер и опосредуют административный (внерыночный) оборот земельных участков.

Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки является последствием применения как административно-правового, так и гражданско-правового метода. Названные методы дополняют друг друга и направлены на установление материальных прав на земельные участки. Сочетание обоих методов можно охарактеризовать как комплексный метод регулирования, объективно обусловленный процессом реформирования земельных отношений, объектом которых выступает земля как природный объект и одновременно как объект недвижимости.

Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки обеспечивается совокупностью норм, которые регулируют материально-правовые отношения, устанавливающие права и обязанности субъектов земельных отношений, и процессуально-правовых норм, регламентирующих деятельность, связанную с выполнением норм материальных.

Материальные нормы о предоставлении прав на земельные участки не могут быть реализованы без процессуальных норм. В этом смысле процессуальные нормы играют «служебную роль», поскольку устанавливают процедуру, которой подчиняется деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в отношениях по предоставлению прав на земельные участки.

Получается, отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выступают как совокупность материальных и процессуальных земельных отношений, включающих в себя отношения по формированию объекта права - земельного участка и отношения по предоставлению права на сформированный земельный участок.

Предоставление земельного участка и предоставление права на земельный участок соотносятся между собой как реальное фактическое отношение и правовое отношение, которые неразрывно связаны друг с другом. Взаимозависимость между этими категориями выражается в том, что предоставление земельного участка не может быть произведено без предоставления права на него и, наоборот, предоставление права на земельный участок без последующего фактического выделения участка не влечет возникновения реального земельного отношения.

По мнению автора, нормы, регулирующие предоставление прав на земельные участки, образуют самостоятельный институт земельного права, который определяет основания, условия и порядок предоставления земельных участков и имеет целью обеспечение государственной функции распределения и перераспределения земель.

Вместе с тем заслуживает поддержки позиция, согласно которой правовое регулирование порядка предоставления прав на земельные участки нуждается в унификации. Причем унифицировать необходимо по большей части именно процессуальные нормы, так как причины, по которым земля предоставляется, а также целевое назначение земель незначительно влияет на объем юридического состава предоставления прав на землю.

Процедура предоставления прав на земельные участки не должна включать в себя процедуру по формированию объекта права - земельного участка ввиду различия в методах правового регулирования этих процедур, их целях и принципах. Исключение норм о формировании земельных участков из института предоставления прав на земельные участки позволит унифицировать нормы, регулирующие порядок предоставления прав на земельные участки.

Результатом унификации должна стать совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих все возможные случаи предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В настоящее время отсутствует общий порядок предоставления прав на земельные участки. Предоставление земель производится различно для разных ситуаций. В качестве примера можно отметить, что даже в самом ЗК РФ, в частности в ст. 31, 32, 34, порядок предоставления прав на земельные участки существенно различается. Процессуальные нормы о предоставлении земель для ведения садоводства и огородничества можно найти в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Порядок предоставления земельных участков из состава земель лесного фонда регулируется как ЗК РФ, так и Лесным кодексом РФ.

Следует также отметить, что согласно абз. 2, 3 п. 4 ст. 14 Федерального закона № 66-ФЗ земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, предоставляются садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность. Общее собрание членов огороднического некоммерческого объединения вправе принять решение о закреплении за таким объединением как за юридическим лицом всех предоставленных ему земельных участков.

В силу п. 1 ст. 28 Федерального закона N 66-ФЗ предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 72 (ч. 1) Конституции РФ установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. " в" ), разграничение государственной собственности (п. " г" ), природопользование (п. " д" ), земельное законодательство (п. " к" ).

Земельное законодательство также можно рассматривать как федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В ряде случаев ЗК РФ прямо устанавливает, что данный вопрос, касающийся земельных отношений, регулируется исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Основным федеральным законодательным актом, регулирующим земельные отношения, является Земельный кодекс РФ, который провозглашает основные принципы земельного законодательства; определяет объекты, содержание и круг участников земельных отношений, их права и обязанности; полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области земельных отношений; определяет цели и содержание охраны земель; основания возникновения, изменения, прекращения и ограничения вещных и обязательственных прав на землю; раскрывает содержание основных функций управления в сфере использования и охраны земель; определяет основу правового режима всех категорий земель РФ и т.д.

Земельный кодекс РФ регулирует отношения в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Нормы, непосредственно относящиеся к предоставлению прав на земельные участки, содержатся в главе V ЗК РФ «Возникновение прав на землю». Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления в пределах предоставленной им компетенции в соответствии со ст. 9 - 11 ЗК РФ и иными нормативными актами.

Необходимо особо выделить массив законодательных актов, которые содержат переходные положения и регламентируют отношения по предоставлению прав на земельные участки в порядке упрощенного оформления или переоформления. Основным актом в этой сфере выступает Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», установивший, что права на землю, не предусмотренные ЗК РФ, подлежат переоформлению со дня введения в действие ЗК РФ, определившего особенности оформления в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, а также граждан, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами.

Основным нормативно-правовым актом, определяющим в настоящее время приватизацию дачных земельных участков, является Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества».

Федеральный закон от 30.06.2006г. № 93-ФЗ комплексно регулирует государственную регистрацию прав на объекты недвижимости и затрагивает интересы граждан, имеющих земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного и гаражного строительства, а также не приватизированные квартиры, то есть практически каждого сельского и городского жителя страны.

Процедура оформления возникновения, изменения, перехода и прекращения прав на землю прописана в Земельном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997г. № 122-ФЗ, «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007. № 221-ФЗ и «О землеустройстве» от 18.06.2001г. № 78-ФЗ.

К моменту, когда эти Федеральные законы стали применяться в общей связке, во владении граждан находилось около 43 миллионов земельных участков. Динамика наличия у граждан земельных участков представлена в таблице 1.1.

 

Таблица 1.1¹ Динамика наличия у граждан земельных участков (на 1 января 2006 года)

№п/п	Целевое назначениеземельного участка	1991 год	2000 год	2005 год
1	Личное подсобное хозяйство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га	17561, 4 3654, 0	16025, 8 5946, 6	15885, 5 7000, 6
2	Садоводство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га	12238, 3 930, 2	15025, 1 1265, 5	14566, 6 1255, 8
3	Огородничество: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га	9583, 3 668, 8	6314, 0 526, 7	4096, 1 397, 4
4	Индивидуальное жилищное строительство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га	426, 1 56, 2	6148, 0 624, 6	6983, 2 748, 2
5	Дачное строительство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га	96, 8 10, 4	81, 1 11, 8	100, 7 16, 4
6	Гаражное строительство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га	960, 0 3, 8	1215, 5 4, 9	1830, 0 7, 2
7	Всего участков: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га	40865, 9 5323, 4	44809, 5 8380, 1	43462, 1 9425, 6

 

Надо иметь в виду, что 40, 9 миллиона земельных участков было предоставлено гражданам до начала проведения земельной реформы по правилам Земельного кодекса РСФСР от 01.07.1970г. В то время в законодательстве еще не было положения о частной собственности на землю.

До настоящего времени эти земельные участки, за редким исключением, не поставлены на государственный кадастровый учет согласно требованиям Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», по ним не произведены кадастровые работы согласно требованиям Федерального закона от 24.07.2007г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и, соответственно, не проведена государственная регистрация прав, как того требует Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», поскольку названные федеральные законы были приняты позднее образования указанных земельных участков.

Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность в соответствии с правилами, установленными настоящим абзацем, до 1 января 2015 года по ценам, предусмотренным соответственно пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Федерального закона.

При этом следует отметить, что с 1 января 2013 года Кодекс об административных правонарушениях РФ дополнен статьей 7.34, устанавливающей ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность. Следовательно, срок не может считаться пресекательным для целей переоформления соответствующего вещного права.

Следует отметить, что судебная практика указывает на то, что обращение с заявлением о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности после 1 июля 2012 года не может влечь каких-либо негативных правовых последствий для заявителя, кроме как привлечения к административной ответственности по статье 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с 1 января 2013 года.

Федеральный закон от 25.10.2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (пункт 9 статья 3) признал, что государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП).

Выходит, что законодатель декларативно признал действительным все ранее выданные документы, удостоверяющие права на землю.

В настоящее время права на землю удостоверяются свидетельством о государственной регистрации прав, выдаваемым в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Этот документ фактически является единственным документом, на основании которого разрешается осуществлять сделки с земельным участком, в том числе продавать, дарить, обменивать, сдавать в аренду и залог, передавать по наследству, устанавливать сервитут, добровольно отказываться от земельного участка и т.д.

Дело в том, что согласно пункту 2 статьи 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация возникшего до введения в действие этого Федерального закона права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие этого Федерального закона перехода данного права или совершения после введения в действие настоящего Федерального закона сделки с объектом недвижимого имущества.

Стало быть, чтобы продать, подарить, сдать в аренду и т.д. земельный участок, не зарегистрированный в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, необходимо сначала заменить старые документы о правах на земельный участок на новые документы путем регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ранее возникших прав на землю. Это же требование повторено в третьем абзаце пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»

В отношении земельных участков, предоставленных гражданам до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, то есть до 30 октября 2001 г., для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»установлен упрощенный порядок государственной регистрации прав.

Так, в соответствии со ст. 25.2 Закона о регистрации для государственной регистрации права собственности на вышеуказанные земельные участки, предоставленные на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на такие земельные участки, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, необходимо представить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, документы, указанные в п. 2 названной статьи. Обязательным приложением к представляемому в соответствии с указанной статьей документу является кадастровый паспорт соответствующего земельного участка.

Для государственной регистрации права собственности на земельный участок проводить кадастровые работы в отношении таких земельных участков с целью уточнения его характеристик не обязательно.

При этом государственная регистрация права собственности гражданина на указанные земельные участки осуществляется также в случае, если:

сведения о площади земельного участка, содержащиеся в представленном для государственной регистрации документе, не соответствуют данным кадастрового паспорта такого земельного участка;

кадастровый паспорт такого земельного участка не содержит сведений о таком земельном участке в полном объеме, в том числе отсутствуют сведения о местоположении границ такого земельного участка, либо данные сведения нуждаются в уточнении.

Таким образом, нормативно-правовые акты, регулирующие порядок приватизации, выражают взаимодействие материальных и процессуальных норм. Правовое регулирование предоставления прав на землю занимает важное место в системе государственно-правового воздействия на общественные отношения. Эффективность правового регулирования выражается в соотношении между результатами правового регулирования и стоящей перед ним целью - установление субъективного материального права на землю.

 

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: