Бюджетные регуляторы как инструмент управления государственным сектором

 

Структурную политику по регулированию размеров и состава госсектора необходимо, на наш взгляд, увязывать с бюджетными приоритетами. В процессе перераспределения ресурсов государства при формировании бюджета на следующий год нужно учитывать цели и приоритеты развития и реструктуризации госсектора. В план его развития следует включать как реструктуризацию неэффективных сегментов, так и поддержку со стороны государства определенных видов деятельности. Очевидно, что все эти ресурсные потоки должны быть отражены в соответствующих разделах бюджета. В том случае, если государство берет на себя риск освоения новых сегментов реального сектора, в бюджете необходимо определить размер государственных инвестиций, выделяемых на эти цели. В такой ситуации механизм регулирования госсектора частично должен смыкаться с механизмом формирования и реализации федеральных целевых программ.

Как специфический объект регулирования госсектор не обозначен в бюджетной классификации ни в части доходов, ни в части расходов. В классификации доходов в рубрике “неналоговые доходы” выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, что не дает возможности отделить госсобственность от муниципальной и определить доходы непосредственно от госсектора. По отдельным видам налогов также нет соответствующей разбивки.

Представляется, что такая разбивка в бюджете, позволяющая оценить масштабы участия госсектора в формировании его доходов, целесообразна и ввести ее несложно. Сопоставление данных о доле госсектора в величине доходов бюджета с соответствующими данными Госкомстата РФ о налоговых и неналоговых отчислениях от предприятий госсектора позволило бы оценить степень достоверности и реализуемости бюджетных показателей по госсектору.

Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификаций госбюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) также не содержат распределения ресурсов по формам собственности, и на основе существующих методик невозможно оценить средства, направляемые непосредственно в госсектор. Можно лишь составить частичное представление на основе анализа статей бюджетной классификации.

Так, при рассмотрении функциональной классификации становится очевидным, что ни одна из расходных статей (даже таких, как государственное и местное самоуправление или национальная оборона) не может быть полностью отнесена к госсектору, а методики определения его доли внутри статей функциональной классификации пока не существует.

Экономическая классификация также не дает оснований для отнесения хотя бы отдельных ее статей только к госсектору. Перечень прямых получателей бюджетных средств хотя и состоит из государственных организаций, однако дальнейшее распределение этих ресурсов предполагает участие в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности.

Мы считаем, что для целей выделения доли госсектора в общей величине бюджетных расходов необходимо ввести соответствующие дополнения в бюджетную классификацию, что позволит оценить “планируемые” расходы государства в госсектор на текущий бюджетный год. При сопоставлении бюджетных параметров со статистическими данными можно оценить степень выполнения бюджетных назначений.

Средства, выделяемые из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ, также распределяются в определенных пропорциях между госсектором и предприятиями иных форм собственности. Перечень таких программ приводится в приложении к федеральному бюджету. В его рамках устанавливаются государственный заказчик и требуемый объем финансирования. Чтобы определить участие предприятий госсектора в освоении средств, отпущенных на выполнение федеральных целевых программ, необходимо, на наш взгляд, организовать учет состава соискателей и исполнителей соответствующих работ с выделением государственных исполнителей и указанием размера и доли освоенных ими средств.

Отдельно следует остановиться на анализе 178 статьи Бюджетного кодекса РФ. Она законодательно регламентирует необходимость разработки плана развития государственного и муниципального секторов экономики, подразумевая под госсектором только государственные унитарные предприятия. Это оправдано с точки зрения сущности планирования, поскольку устанавливать плановые задания субъектам рыночной экономики, в которых государство имеет имущественные права, представляется нецелесообразным. По нашему мнению, необходимо продолжить разработки в данном направлении. Их результатом могла бы стать сбалансированная система плановых показателей развития госсектора. Создание такой системы и накопление в соответствии с ней массива информации, отражающей размеры, эффективность и тенденции развития госсектора, должны послужить основой формирования стратегии его бюджетного регулирования.

Выбор из имеющегося перечня методов бюджетного регулирования госсектора определяется на стыке потребностей и возможностей развития. При определении размеров, направлений, конкретных объектов и механизмов бюджетного финансирования госсектора нужно принимать во внимание его возможности в процессе создания и увеличения ВВП. В этой связи представляется необходимым разработать систему государственных приоритетов в распределении ресурсов между государственным и частным (смешанным) секторами экономики и внутри собственно госсектора.

С точки зрения общества в целом максимальный эффект от использования бюджетных средств возможен при финансировании производства так называемых чистых общественных благ (национальная оборона, инфраструктура, СМИ и т.д.) предприятиями госсектора. В отношении финансирования производства “смешанных” общественных благ (здравоохранение, образование, водоснабжение, канализация и т.д.) в рамках госсектора можно, на наш взгляд, поставить вопрос о его постепенном уменьшении. Что касается участия государства в финансировании производства “частных” благ предприятиями госсектора, то, как нам представляется, его целесообразность оправдана только при наличии изъянов рынка, что, однако, далеко не всегда является абсолютным критерием.

Четкое разграничение частных, общественных и смешанных благ является предпосылкой для разработки рациональной бюджетной стратегии регулирования госсектора, позволяет определить границы, формы и методы участия государства в управлении его экономикой.

Ведущую роль в формировании стратегических приоритетов развития госсектора, мониторинге его деятельности и определении оптимальных размеров, на наш взгляд, целесообразно закрепить за Министерством экономического развития и торговли РФ. Оно должно установить цели, стоящие перед предприятиями госсектора в краткосрочной и долгосрочной перспективе, включающие регионально-отраслевой аспект. Необходимо найти оптимальную пропорцию при централизации ресурсов государства и распределении полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Децентрализация бюджетных полномочий по регулированию госсектора необходима в той степени, которая позволяет наиболее эффективно использовать возможности госбюджета.

Например, если производство какого-то социального блага отвечает интересам всего населения, его предоставление должно осуществляться централизованно. Решения, касающиеся финансирования производства тех социальных благ, выгоду от которых получают в основном жители данной территории, нужно принимать децентрализовано, при этом такое финансирование необходимо проводить преимущественно за счет местных ресурсов.

При формировании механизма бюджетного регулирования госсектора особое внимание, по нашему мнению, следует уделить таким вопросам, как определение размеров и стратегии выделения государственных капиталовложений, форм государственной поддержки (субсидии, субвенции, бюджетные ссуды и т.д.), установление размеров ответственности государства за убытки казенных предприятий, механизма распределения трансфертов в территориальном разрезе и т.д.

Относительно новым инструментом распределения финансовых ресурсов государства между субъектами экономики стал бюджет развития, однако он, как и федеральный бюджет в целом, не дает возможности оценить долю госсектора как получателя инвестиционных ресурсов государства, хотя создание механизма такой оценки не вызывает принципиальных трудностей.

В существующем виде бюджет развития нуждается в совершенствовании, как с правовой, так и с макроэкономической точек зрения. Прежде всего, необходимо уточнить перечень его статей и устранить противоречия между Законом о бюджете развития и другими законодательными актами.

Идея создания бюджета развития как части инвестиционного бюджета с особым статусом возникла из-за необходимости иметь такой инструмент государственного регулирования, который, во-первых, обеспечивает достижение не только чисто экономических, но и социальных целей, а, во-вторых, основывается преимущественно на рыночных принципах.

В этой связи можно определить две группы приоритетов, в соответствии с которыми должно осуществляться выделение средств бюджета развития на поддержку госсектора экономики: антикризисные и стимулирующие.

Выделение ресурсов на поддержку антикризисного направления не преследует цели получения прямого экономического эффекта. Их нужно адресовать, во-первых, на финансирование проектов по поддержанию тех производств, которые необходимы для пропорционального развития экономики в целом, но не соответствуют критериям рыночной эффективности; во-вторых, на финансирование проектов по реструктуризации объектов, функционирование которых сдерживает развитие какого-либо конкретного сегмента экономики.

Стимулирующее направление связано в первую очередь с поддержкой перспективных производств и видов деятельности и должно обеспечивать быструю окупаемость и высокую эффективность капиталовложений. Эту эффективность следует рассматривать не только в узко коммерческом плане, но и с позиций государства как управляющего субъекта с учетом возможных социальных последствий реализации проекта. Большое значение в рамках данного направления придается также сохранению и воспроизводству интеллектуального потенциала.

 

 

⇐ Предыдущая123Следующая ⇒

Поделиться: