Регулирования деятельности естественных монополий в России

 

Прежде чем говорить о развитии механизмов государственного регулирования, необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности осуществляемых в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.

Например, производство, как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородная и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями железнодорожного транспорта.

В идеале объективно обусловленные структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако, правильно проведенное реструктурирование не только не ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности.

Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям " обоснованно" завышать цены, а с другой -применять заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранить конкурентов или неоправданно увеличить долю продаж на рынке.

Итак, в отраслях-естественных монополиях необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению описанных выше проблем:

· регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшим решением может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь надо отделить производственные функции от транспортных и распределительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры, передать их в муниципальную собственность или приватизировать;

· регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью и доступностью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;

· потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. При этом следует отметить нецелесообразность и практическую неосуществимость реструктуризации существующих монопольных структур на данном этапе развития социально-экономических отношений в России. Однако, уже в настоящее время должны быть созданы условия для возникновения и развития независимых частных и государственных компаний, которые конкурировали бы с предприятиями-монополистами. Такие компании будут строить свои отношения с потребителями на прямых договорных отношениях, а регулированию будет подвергаться размер платы за пользование сетями монопольных структур. Для этого необходим свободный и преимущественный доступ этих компаний к сетевой структуре соответствующих отраслей. Так, всем производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а междугородным и международным телефонным операторам - открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными;

· в дальнейшей перспективе при условии стабилизации экономики России представляется возможной более глубокая реструктуризация потенциально конкурентных сфер отраслей-естественных монополий с ликвидацией существующих холдинговых компаний и образованием нескольких конкурирующих производителей.

· должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими системе естественных монополий. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учетов интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе принятия решений через определение разрешенного уровня цен (или нормы прибыли на вложенный капитал). Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий.

Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако как после полной приватизации, так и до ее проведения корпоративно акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.

Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия:

· инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала;

· Должно быть прекращено перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны предоставляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг.

· во всех отраслях естественных монополий следует сократить издержки и повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, а также к ликвидации малоиспользуемых и малоэффективных производств.

Ясно, что не все из предложенных выше мероприятий могут быть реализованы в ближайшем будущем. Вместе с тем движение в данном направлении позволит сформировать конкурентную среду там, где это возможно и необходимо, и осуществлять эффективное государственное регулирование только в тех сферах, в которых без него нельзя обойтись. Это принесет бесспорные выгоды всем: потребителям - в виде низких цен; нерегулируемым предприятиям - в форме большей либерализации рынка; регулируемым предприятиям - через установление стабильного режима регулирования, благоприятствующего новым инвестициям и техническому развитию.

С другой стороны, до тех пор, пока соответствующие меры не будут приняты, невозможно организовать эффективное государственное регулирование, что обусловит консервацию неэффективности и высоких издержек, низкую стоимость акций на фондовом рынке, недоинвестирование и конфликтные отношения между предприятиями и органами регулирования.

Функции органов регулирования и методология, которой они будут руководствоваться в процессе регулирования, в значительной степени зависят от масштабов реорганизации отраслей естественных монополий. Там, где будут действовать свободные силы рынка, основной задачей органов регулирования станет разработка " правил игры" с целью развития и поддержания конкуренции. Но при отсутствии необходимого реструктурирования государственное регулирование будет развиваться в направлении все более дорогостоящего и навязчивого контроля за действиями и издержками предприятий, то есть именно того типа регулирования, от которого стремятся уйти другие страны.

 

Ø Примеры естественных монополий в России

 

Сложившиеся в Российской Федерации естественные монополии - Российское акционерное общество “ЕЭС России”, Российское акционерное общество “Газпром”, акционерная компания “Транснефть”, железнодорожный транспорт Российской Федерации, составляют основу производственного комплекса страны, в определенном смысле являясь гарантом экономической стабильности и целостности Российского государства. Эти естественные монополии даже в условиях всеобщего экономического кризиса, остановки и несостоятельности большинства промышленных предприятий доказали свою жизнеспособность и высокий уровень экономической эффективности. Именно они определяют лицо России в мировом экономическом хозяйстве.

Сложность регулирования деятельности акционерных обществ в отраслях естественных монополий - РАО “ЕЭС России”, ОАО “Газпром”, заключается в том, что, с одной стороны, они, как и любой другой хозяйствующий субъект имеют целью своей деятельности получение прибыли. С другой стороны, их монопольное положение на рынке и стратегическая значимость для экономики и интересов безопасности государства требуют проведения такой политики, приоритетами которой являются интересы государства и населения. Эта двойственность требует разработки особого подхода к регулированию деятельности субъектов естественных монополий и предопределяет необходимость подкрепления государственного регулирования значительной долей государства в акционерном капитале этих обществ.

На сегодня доля государства в акционерном капитале РАО “ЕЭС России” - составляет 53%, в РАО “Газпром” - 40%. В то же время пакет акций, находящийся у иностранных акционеров РАО “ЕЭС России” увеличивался до последнего времени достаточно быстрыми темпами и составил на сегодня 30, 8%. Нетрудно догадаться, что стихийное развитие данных процессов могло бы привести к потере государственного контроля в этих обществах и к возрастающему влиянию на их политику иностранных акционеров. Дальнейшее увеличение доли акций иностранных акционеров в РАО “ЕЭС России” и снижение доли государства поставило бы под угрозу самостоятельность РАО “ЕЭС России” и приоритет национальных интересов в политике РАО. Печальный опыт Казахстана, где значительная доля акций энергокомплекса принадлежит иностранцам, подтвердил необходимость проведения политики ограничения доли акций, принадлежащих иностранцам в отраслях естественных монополий, имеющих стратегическое значение, и установление предельной доли акций, находящихся в государственной собственности. Можно продолжить перечисление: приватизация Российского нефтегазового комплекса, его раздробление на ряд самостоятельных компаний способствовало тому, что в условиях падения мировых цен на нефть, они не смогли проводить единую экспортную и ценовую политику. Никакие соображения о необходимости пополнения федерального бюджета за счет продажи части акций из государственного пакета, нельзя назвать экономически целесообразными. Национальные стратегические интересы государства выходят за рамки решения сиюминутных проблем федерального бюджета, но носят долгосрочный характер, базируются на интересах развития национальной промышленности и сельского хозяйства, в каждой единице товарной продукции которых заложена цена энергии, сохранения единства и целостности России.

Государственное регулирование означает приоритетность интересов государства в экономической политике данных обществ, включая вопросы сбыта, ценообразования, расчетных отношений, экспортной политики. Очевидно, что государственные интересы следует понимать шире, чем интересы федерального центра: поскольку деятельность естественных монополий прямо и непосредственно затрагивает состояние экономик всех регионов России, постольку интересы субъектов Российской Федерации должны находить свое отражение в политике субъектов естественных монополий. Наконец, государственное регулирование и контроль деятельности естественных монополий предполагают выражение интересов государства и общества внутри самих естественных монополий. Это предполагает, с одной стороны, установление контроля закона за деятельностью естественных монополий, дабы не допустить действий исполнительной власти, по Конституции управляющей федеральной собственностью, в интересах самой исполнительной власти и ее отдельных представителей. О возможности таких действий свидетельствует опыт проведения приватизации в России.

В который раз Россия сталкивается с проблемой отставания законодательного процесса от процессов и потребностей хозяйственного развития. В условиях отсутствия базового закона, регулирующего деятельность акционерных обществ со значительной долей государства в отраслях естественных монополий, значительной долей государства, для решения необходимых и неотложных, отмеченных выше проблем. Законодательный процесс стал развиваться по пути принятия частичных законов и внесения изменений и дополнений в уже действующие законодательные акты. Наиболее “продвинутым” обществом с точки зрения законодательного обеспечения стало РАО “ЕЭС России”.

С этой целью был разработан и принят федеральный закон “Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации РАО ЕЭС России и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящихся в Федеральной собственности”. Этот закон был принят через преодоление вета Президента, что отражает высокий накал противоречий различных интересов вокруг проблем, решаемых этим законодательным актом.

1. Прежде всего, закон устанавливает, что контрольный пакет РАО “ЕЭС России” и других акционерных обществ электроэнергетики должен находиться у государства, то есть доля акций государства (федеральный пакет) в акционерном капитале РАО “ЕЭС России” и других обществ электроэнергетики должна составлять 51%.

2. Закон разрешает противоречие между федеральным характером контрольного пакета акций РАО “ЕЭС России” и необходимостью учета интересов субъектов Российской Федерации в деятельности данного общества через передачу 33 процентов голосов по акциям РАО, находящимся в федеральной собственности, субъектам Российской Федерации пропорционально потребляемой электроэнергии.

3. Закон вводит ограничения (до 25 %) на объем акций РАО “ЕЭС России”, который может находиться в собственности иностранных институтов, юридических, физических и аффинированных российских юридических лиц.

Нельзя не видеть несовершенство данного закона, которое “тянет” за собой необходимость внесения изменений и дополнений в целую серию законодательных актов и самого закона.

Прежде всего, жесткое закрепление за государством пакета акций в 51 процент вряд ли целесообразно, поскольку при изменении экономической ситуации могут возникнуть условия, в том числе финансовые, для расширения государственного пакета акций. Более того, представляется, что наиболее оптимальным, с точки зрения интересов государства, был бы 75 процентный пакет акций в руках государства, чтобы исключить блокирование решений государства в органах управления РАО. Поэтому целесообразно было бы в законе установить, что не менее 51 % акций РАО ЕЭС России должно находиться в руках государства, тем более что уже сегодня пакет акций государства составляет 53 %, и подталкивание к его сокращению нецелесообразно. В этом и состоит экономический смысл поправки к названному закону, предложенной Советом Федерации.

Далее, принятие половинчатого решения о передаче голосов по акциям из федерального пакета субъектам Российской Федерации предполагает следующий шаг - законодательное закрепление права на консолидацию голосов субъектов федерации и связанный с этим механизм (право) пропорционального представительства в органах управления РАО “ЕЭС России”. Понятно, что такая консолидация голосов может быть осуществлена только на добровольной основе. В связи с этим, Совет Федерации выступил с законодательной инициативой: внести соответствующую поправку в федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества”.

Наконец, ограничение участия иностранных акционеров в акционерном капитале РАО “ЕЭС России” долей ниже, чем ее реальный фактический уровень, как это имело место в принятом законе, вряд ли целесообразно и приведет к тому, что данная норма либо не будет работать, либо ее действие приведет к нарушению прав акционеров. Действительно, добиться уменьшения доли иностранных акционеров можно двумя путями: либо через покупку государством требуемого количества акций по рыночному курсу; либо через проведение процедуры дополнительной эмиссии, по сути означающей “разводнение капитала”. И то и другое нежелательно, поскольку покупка государством акций РАО “ЕЭС” требует дополнительных затрат федерального бюджета; “разводнение же капитала” приведет к изменению пропорций распределения акций у акционеров, что безусловно, нарушает их права. Пытаясь найти выход в сложившейся ситуации, когда необходимо, с одной стороны, иметь ограничения на допустимую долю акций, находящуюся в собственноcти иностранных акционеров, а с, другой стороны, не создавать прецедента нарушения прав акционеров, Комитет по вопросам экономической политики выступил с инициативой ввести в закон поправку, суть которой состоит в ограничении объема акций, находящихся в собственности иностранных акционеров уже имеющейся долей, то есть 30 процентов, не допуская ее дальнейшего роста. Совет Федерации не согласился с предложенной поправкой Комитета по вопросам экономической политики, хотя она представляла собой разумный компромисс. Изменение политической ситуации в России, поставило вопрос о смене экономического курса и вопрос об уровне ограничений на владение акциями иностранных акционеров через какое-то время станет опять актуальным.

Представляется целесообразным принять аналогичные законодательные акты - содержащие нормы, определяющие долю государства в пакете акций, передающие голоса по акциям, находящимся в федеральной собственности субъектам Российской Федерации, вводящие ограничения на долю акций, могущих находиться в собственности иностранных акционеров, в отношении других акционерных обществ в отраслях естественных монополий - таких как ОАО “Газпром”.

На сохранение и защиту естественных монополий направлена законодательная инициатива Комитета по вопросам экономической политики, поддержанная Советом Федерации - “О внесении изменений и дополнений в статью 15 Федерального закона “Об акционерных обществах”, суть которой состоит в том, что реорганизация обществ в отраслях естественных монополий должна совершаться исключительно на основании федерального закона. Поводом для разработки данной поправки послужили нападки на таких как РАО “Газпром” и стремление законодательно защитить его от расчленения на отдельные звенья.

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: