Административное право как отрасль российского права

Административное право как отрасль российского права

Понятие административного права
Предмет и метод административного права

Субъекты административного права

Понятие субъекта административного права
Административно-правовой статус граждан
Органы исполнительной власти как субъекты административного права
Административно-правовой статус государственных служащих
Общественные объединения как субъекты административного права. Административно-правовой статус общественных объединений
Административно-правовой статус предприятий и учреждений

Управленческий процесс в сфере исполнительной власти: административно-правовые формы и методы

Понятие управленческого процесса и административно-правовой формы
Административно-правовые акты
Обращения как административно-правовая форма
Административные процедуры
Административно-правовые методы

Понятие управленческого процесса и административно-правовой формы

Процесс государственного управления имеет своим содержанием деятельность субъектов административного права, которая осуществляется посредством определенных административно-правовых форм, процедур и методов. Административно-правовая форма - это юридическое выражение конкретных действий и решений органов государственной администрации и иных субъектов административного права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Она представляет собой юридически значимые способы реализации субъектами административного права своих полномочий, прав и обязанностей, отражающих особенности их правового статуса.

Для реализации своих властных полномочий в процессе государственного управления органы исполнительной власти используют такие основные административно-правовые формы, как:

издание административно-правовых актов (правовых актов управления);
заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);
совершение иных юридически значимых действий, вызывающих определенные правовые последствия (составление отчетов, регистрация фактов, выдача справки о месте работы, составление административных протоколов и т.д.). Наряду с этими правовыми формами осуществления исполнительной власти выделяются также неправовые формы в виде организационных действий и материально-технических операций (информирование, инструктирование, проведение совещаний, консультаций и т.д.).

В процессе государственного управления основной правовой формой реализации правомочий субъектов административного права, не входящих в систему исполнительной власти, являются различного рода обращения. Обращения являются одним из оснований для возникновения административно-правовых отношений. Обращение - это изложенное в письменной или устной форме заявление, предложение, ходатайство или жалоба.
Обращения могут быть трех основных видов. Во-первых, это обращения граждан и юридических лиц в государственные или муниципальные органы по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ и действующим законодательством. Посредством таких обращений субъекты административного права используют предоставленные им права в обычных, неконфликтных ситуациях. Основной формой таких обращений являются заявления и ходатайства (например, заявление гражданина о регистрации по месту пребывания, о регистрации транспортных средств). Во-вторых, обращения граждан и иных субъектов административного права как форма их участия в управлении делами государства, направленная на улучшение порядка организации и деятельности государственных и муниципальных органов. Эти обращения служат способом обратной связи органов управления с населением и средством непосредственной демократии в управлении. Основной формой этих обращений являются предложения. В-третьих, обращения граждан и юридических лиц как форма защиты их прав и законных интересов. Такие обращения порождаются конфликтными отношениями между гражданами (их организациями) и органами государственного и муниципального управления. Они могут направляться как в вышестоящую инстанцию, так и в правозащитные органы. Основными формами таких обращений являются жалоба и судебный иск.

Административные процедуры

Управленческий процесс осуществляется не только путем использования определенных административно-правовых форм, но и в рамках установленных административных процедур. Под административной процедурой в широком смысле слова понимается определенный правовыми нормами порядок осуществления органом исполнительной власти (должностным лицом) установленных для него полномочий в процессе управленческой деятельности. Административная процедура представляет собой совокупность (систему) юридически значимых действий, операций и формальностей, совершение и соблюдение которых необходимо для принятия или исполнения правового акта нормативного либо индивидуального характера.
Административная процедура заключается в последовательности правовых действий или операций, которые обычно должны быть осуществлены в определенном порядке и в определенный срок. Срок - это установленный правовой нормой промежуток времени, в течение которого какой-либо акт, операция или действие должны быть осуществлены либо, наоборот, в течение которого запрещено что-либо предпринимать. Сроки устанавливаются для охраны и защиты права, для сохранения существующего правового положения либо для разработки правового акта. Цель установления определенных сроков состоит в том, чтобы заставить субъектов права действовать быстрее, ускорить их вступление в правоотношение, либо, напротив, замедлить их активность, предоставив минимальное время для раздумий и консультаций.
Существенный элемент процедуры - последовательность операций, следующих друг за другом стадий и формально установленных действий. В силу этого отдельные процедуры кажутся громоздкими и стесняющими свободу действий. Однако почти все они призваны защищать права и законные интересы лиц, заинтересованных в принятии либо исполнении правового акта. Соответствующая процедура является дополнительной, а иногда и определяющей гарантией законности акта или справедливости разрешения юридической ситуации.
Административные процедуры закрепляются правовыми нормами и выступают как определенные правила совершения управленческих действий. Они регулируют как правотворческую (правоустановительную), так и правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. Соответственно, их можно подразделить на правотворческие и правоприменительные.
Процедуры правотворческой деятельности федеральной государственной администрации регулируются Постановлением Правительства РФ 1997 г., утвердившим " Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Указом Президента РФ определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти⁶.

Правотворческая процедура включает ряд последовательных стадий:

принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного акта. Это решение принимается на основе планов работы, поручений законодательных и вышестоящих органов, предложений органов исполнительной власти и частных лиц;
подготовку текста проекта нормативного акта, его предварительное обсуждение, доработку, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта. Проекты актов разрабатываются структурными подразделениями аппарата органов исполнительной власти с участием юридических служб и с определением сроков подготовки. Проект должен быть согласован с заинтересованными органами и сопровождаться пояснительной запиской (обоснования, прогнозы и т.п.). После необходимых согласований проект проходит стадию визирования руководителями заинтересованных органов. Органы юстиции или юридические службы ведомства проводят юридическую экспертизу проекта. Прошедший экспертизу и завизированный проект вносится в правотворческий орган;
принятие или утверждение проекта;
государственную регистрацию принятого нормативного акта. Она обязательна для актов, затрагивающих права, свободы и обязанности частных лиц, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Отсутствие регистрации актов является основанием для признания их недействительными;
опубликование принятого нормативного акта. Зарегистрированные акты подлежат обязательному опубликованию в течение 10 дней со дня регистрации.

Правоприменительные процедуры подразделяются на регулятивные и правоохранительные или юрисдикционные. Регулятивные процедуры используются для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел позитивного, неконфликтного характера и организационно-исполнительных вопросов, для реализации прав и законных интересов частных лиц в сфере управления. Они формализуют оперативную, организационно-исполнительную деятельность по разрешению повседневных дел, возникающих в процессе государственного управления. В силу этого они являют собой административные процедуры в узком (собственном) значении слова. Под административными процедурами в узком смысле слова понимается установленный нормами права порядок (правила) совершения управленческих действий и разрешения органом исполнительной власти конкретных индивидуальных дел, связанных с обращениями частных лиц в целях реализации их прав и законных интересов.

Административные (регулятивные) процедуры в узком смысле слова характеризуются рядом специфических черт:

обеспечивают применение не санкций, а диспозиций административно-правовых норм;
призваны разрешать индивидуальные административные дела неконфликтного, бесспорного характера;
в рамках этих процедур реализуется основной объем компетенции органов исполнительной власти;
обеспечивают реализацию всех организационно-управленческих функций государственной администрации (процедуры планирования, организации контроля, мотивации, регистрации и т.д.);
регулируют действия, которые не связаны с применением принуждения и осуществлением юрисдикционных функций, направленных на разрешение административно-правовых конфликтов.

Различного рода административные процедуры есть способ существования управленческого процесса, который может быть представлен как система административных процедур правотворческого и регулятивного характера. Административные процедуры обеспечивают конструктивное регулирование позитивных, неконфликтных отношений между органами исполнительной власти и частными лицам.

К основным из них относятся:

процедура рассмотрения обращений граждан, регулируемая на федеральном уровне Указом Президиума Верховного Совета СССР " О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г.;
процедура государственной регистрации (граждан по месту пребывания и месту жительства, юридических лиц, общественных объединений, недвижимости, автотранспорта и т.д.);
правила выдачи лицензий;
процедура получения разрешений (на продажу и приобретение оружия, на въезд в пограничную зону, использование природных ресурсов, проведение демонстраций и т.д.);
порядок оформления и выдачи различного рода удостоверяющих документов, имеющих юридическое значение (паспортов, водительских удостоверений и т.д.);
порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.;
процедура размещения государственных (муниципальных) заказов;
порядок сертификации продукции, работ и услуг;
процедура назначения и выплаты пенсий, пособий;
порядок выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений) и т.д.

Административная процедура призвана служить гарантией защиты прав и свобод граждан от произвола административных органов и средством контроля за их деятельностью. Однако в современных условиях отсутствует единый федеральный закон об административных процедурах, что дает возможность ведомствам самостоятельно изобретать различные формальные процедуры и собственные правила взаимоотношений с частными лицами (подачу справок, подтверждений, формуляров, анкет и т.д.). Все это ведет к излишнему формализму и бюрократизму и в конечном счете к ущемлению прав частных лиц чиновничьим усмотрением. В странах с развитыми демократическими традициями вопрос об административных процедурах решается на законодательном уровне. Законы об административных процедурах обычно регламентируют единые сроки, формы документов, обязанности органов власти по разъяснению гражданам их права на обжалование вынесенного решения, порядка подачи жалобы и т.д.
В административном праве демократических государств выделяется ряд важных принципов, регулирующих порядок деятельности органов исполнительной власти в отношениях с гражданами.

К ним, в частности, относятся:

принцип соразмерности: общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой в интересах общества цели. Предписанные для достижения этой цели меры должны быть минимально обременительными;
принцип расследования: гражданин не обязан доказывать те или иные обстоятельства или факты интересующие орган власти, который должен сам выяснять все необходимые сведения. Гражданин в подаваемых заявлениях обязан лишь утверждать некие факты и орган не может требовать подтверждения их достоверности при помощи не предусмотренных законом документов;
запрет сверхформализма: если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления), это не должно быть поводом для отказа принять от него заявление, если цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения и др.

В настоящее время в нашей стране научной общественностью разработан и обсуждается ряд инициативных законопроектов " Об административных процедурах", которые имеют целью урегулировать основные процедуры взаимоотношений частных лиц и органов исполнительной власти и свести ведомственное правотворчество в этой области к минимуму.
Регулятивные административные процедуры следует отличать от правоохранительных, юрисдикционных процедур, которые непосредственно связаны не с управленческой оперативно-исполнительной деятельностью, а с осуществлением юрисдикционных функций органов исполнительной власти.
Термином " юрисдикция" (от лат. juridictio - судопроизводство, ведение суда) обычно обозначается право производить суд, решать конфликтные вопросы и сфера полномочий юрисдикционного органа. Юрисдикция - это " правоговорение", т.е. провозглашение права органом, имеющим власть судить. Она выражается в прерогативе разрешать правовые конфликты принудительным для сторон образом. Эта прерогатива реализуется в юрисдикционном решении, которое " говорит право", т.е. провозглашает то, что заслуживает каждый, являющийся стороной правового конфликта: восстановление права, если оно было нарушено либо наказание, если нарушена норма права. Юрисдикция как " суждение о праве" состоит в том, чтобы " говорить" сторонам, в чем заключается право в данном случае, высказываться от имени права, оценивать действия субъектов с точки зрения их правомерности или неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителю. Юрисдикция - это основная функция судьи и она неразрывно связана с деятельностью судебной власти. Однако административные органы могут по закону наделяться определенными юрисдикционными функциями для разрешения правовых конфликтов, не представляющих большой социальной опасности. Это позволяет, с одной стороны, разгрузить суды, а с другой - обеспечить более оперативное разрешение правовых конфликтов.
Юрисдикционная (правоохранительная) процедура, или юрисдикционное производство, - это порядок разрешения уполномоченным органом государственной власти административно-правового конфликта в виде административного спора или административного правонарушения. Она связана с " суждением о праве", а потому выступает в качестве элемента, звена административного процесса. Административный процесс - это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разбирательства административно-правового конфликта с участием юрисдикционного органа, опосредующего взаимоотношения сторон. Он представляет собой административно-процессуальную деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при рассмотрении дел об административных правонарушениях или при разрешении административно-правового спора.
Разбирательство дел об административных правонарушениях осуществляется как органами исполнительной власти, так и судьями (районными и мировыми). В соответствии с КоАП юрисдикционной функцией по административным правонарушениям наделено около 450 видов должностных лиц этих органов. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в административном процессе, регулируется общими, обязательными как для органов исполнительной власти, так и для судей административно-процессуальными нормами. Оно может иметь полную и упрощенную формы.
В рамках административного процесса в юрисдикционных органах осуществляется также разрешение административных споров, возникающих в связи с нарушением субъективных прав частных лиц, с незаконным привлечением к какой-либо ответственности или незаконным возложением каких-либо обязанностей. Юрисдикционные процессуально-правовые процедуры, имеющие своей целью разрешение административных споров, непосредственно связаны с функционированием института административной юстиции.

Административная юстиция

Понятие административной юстиции
Понятие административного спора
Содержание и виды административных споров
Рассмотрение административных споров в судах общей юрисдикции
Производство по делам об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан
Производство по делам об оспаривании постановлений государственных органов и должностных лиц о назначении административных наказаний
Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме
Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов
Административная юрисдикция арбитражных судов
Процессуальные особенности разрешения административных споров в арбитражных судах

Содержание и виды административных споров

Содержание административного спора включает три основных элемента: стороны (субъекты), предмет и основания.
Одной из сторон в административном споре всегда выступает носитель государственной публичной власти (орган, должностное лицо). Между ним и частным лицом регулятивные административно-правовые отношения складываются на основе власти и подчинения. Сторонами могут выступать и два государственных органа, например, в спорах по вопросам компетенции.
Предметом административного спора являются субъективные права и обязанности, относительно которых в связи с принятым административным актом возникли разногласия, а также вопрос о законности самого административного акта. Кроме того, в предмет административного спора могут входить вопросы о нарушении административным актом законных интересов.
Основание административного спора - это фактическая сторона правового конфликта, которая обозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорной ситуации.

Факты основания можно условно подразделить на три группы:

1) факты правовой характеристики спорных отношений между субъектами, свидетельствующие о юридическом характере спора;
2) факты легитимации, определяющие стороны как участников конкретного административного спора;
3) факты правопрепятствования, правонарушения, создающие " помехи" реализации прав и законных интересов граждан и нормальному функционированию объективного правопорядка.

В основании спора можно выделить две основные группы нарушений административным органом обязанности издавать правомерные акты.
Во-первых, это правонарушения, связанные с ущемлением прав и законных интересов граждан.

К ним можно отнести:

прямое нарушение административными актами прав и законных интересов граждан, охрана которых гарантируется законом;
сужение (умаление) прав и законных интересов граждан при их конкретизации в нормативных и индивидуальных актах по сравнению с объемом, предоставленным законом;
отказ в предоставлении или ненадлежащее предоставление административных средств правовой охраны субъективного права под предлогом отсутствия правовой регламентации его реализации или защиты и т.д.

Во-вторых, группа правонарушений, которые связаны с нарушением норм, устанавливающих компетенцию административных органов, формы, процедуры и цели административной деятельности.

К этой группе можно отнести правонарушения, выражающиеся:

в несоответствии принятых актов нормам действующего законодательства;
в принятии этих актов неполномочным органом, т.е. вне уровня предоставленной компетенции или за пределами предмета ведения;
нарушение процедуры принятия акта;
несоответствие актов цели закона и т.д.

Административные споры могут быть классифицированы по различным критериям. В основу классификации может быть положен критерий их принадлежности к определенным сферам административной деятельности. В этом случае можно выделить споры налоговые, финансовые, таможенные, пенсионные и т.д.
Административные споры можно подразделить на имущественные (например налоговые) и неимущественные (избирательные споры). В зависимости от сущности, причин возникновения возможна классификация этих споров на споры о праве, связанные с реализацией и применением норм административного права и споры о факте (например, установление юридических фактов, касающихся публично-правового статуса гражданина или организации). Важное значение имеет деление административных споров на споры в связи с сомнением в правомерности односторонних административных актов и споры, возникающие из административных договоров. В зависимости от участников административные споры можно подразделить на споры между частными лицами и административными органами и споры, где сторонами являются государственные и муниципальные органы. Исходя из предмета спора их можно классифицировать на: а) споры о правах - предметом являются нарушенные индивидуальными правовыми актами администрации субъективные права граждан и организаций; б) споры о праве - предметом являются нормативно-правовые акты органов публичной администрации. Эти споры называются также " спорами о норме".

Темы рефератов

Понятие и сущность режима законности в государственном управлении.
Понятие административного надзора.
Понятие и виды актов управления.
Административное производство и административный процесс.
Понятие государственного служащего.
Принуждение в административном праве.
Понятие и содержание административного спора.
Особенности института административной юстиции в современной России
Специальные субъекты административной ответственности.

Нормативные акты и правовая литература

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. М., 2000.
Бахрах Д.Н. Административное право. М., Норма, 2000.
Масленников М.Я. Порядок применения администартивных взысканий. Тверь, 1995.
Семененко И.И. Административное принуждение. Ростов-на Дону, 1999.
Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Екатеринбург, 1999.
Россинский Б.В. Административное право. Учебно-практическое пособие. М., 2001.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. М., 2000.
Бахрах Д.Н. Административное право. М., Норма, 2000.
Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право, 1994, №8-9.
Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979.
Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999.
Мосин Е.Ф. Административная ответственность за правонарушение в сфере бизнеса. СПб, 1998.
Кузьмина Г.А., Калинина П.А. Административная ответственность. М., 2000.
Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2000.
Арбитражный процесс // Под ред. М.К. Треушникова и В.М. Шерстюка. М., 2000.
Сухарева В.Н. Споры с властью в арбитражных судах. м., 2001.
Любимова Р.Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотреиню споров, возникающих из административных правоотношений // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1997, №1 (9).
Салищева Н.Г. Механизм защиты прав гражданина в сфере исполнительной власти // Общая теория прав человека. М., 1996.
Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998.
Бойков О.В. Роль арбитражных судов в разрешении административных споров // Проблемы административной юстиции. Материалы семинара. М., 2002.

Административное право как отрасль российского права