Раздел 4. Методика проведения экспертизы нормативного акта в сфере охраны окружающей среды

1. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений.

2. Цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта рекомендуется проанализировать на соответствие основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленному Конституцией РФ (ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами. При этом следует иметь в виду, что субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

3. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере выявляется место рассматриваемого правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего, следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (подзаконным актом) принят правовой акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции РФ и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения КС РФ, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Необходимо также учесть все изменения, внесенные в федеральные нормативные правовые акты, а также в правовые акты субъекта РФ.

Анализируя положения правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации».

4. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, следует проверять полномочия органа или должностного лица, принявших правовой акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Оценивая компетенцию органа государственной власти субъекта РФ, должностного лица субъекта РФ на принятие правового акта, рекомендуется, в частности, учитывать следующее:

а) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ закреплены в статьях 26.1, 26.3, 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

б) органы государственной власти субъектов РФ не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

в) нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (ст. 282 БК РФ и п. 6 ч. 2 ст. 1 НК РФ);

г) законы субъектов РФ, регламентирующие ответственность за административные правонарушения, могут предусматривать санкции, в случае, если они устанавливаются в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 1.3 КоАП РФ).

5. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диапозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

При проведении правовой экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции РФ и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание Постановление Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». Согласно указанному постановлению «суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения КС РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части».

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности, следует учитывать, что при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма, при наличии двух нормативных правовых актов одинаковой юридической силы применяется акт, принятый позднее.

6. В ряде случаев проведение правовой экспертизы связано с изучением порядка принятия (обнародования) правовых актов, предусмотренного федеральным законодательством и (или) законодательством субъектов РФ. Например, БК РФ (ст. 184.2) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

7. В ходе правовой экспертизы рекомендуется оценивать также соблюдение правил юридической техники, а именно: наличие набора реквизитов, правильность использования юридической терминологии и др.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:

— форма принятия;

— наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения компетенции данного органа);

— название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования, которое должно соответствовать содержанию правового акта;

— дата и место принятия и (или) подписания;

— номер;

— полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;

— источник официального опубликования;

— дата (срок) вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется про-

анализировать:

— употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

— имеют ли термины общепризнанное значение;

— обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Оценивая нормативные правовые акты на соответствие правилам юридической техники, возможно использование Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов.

8. Для повышения эффективности и оптимизации деятельности территориальных органов по проведению правовой экспертизы рекомендуется проводить регулярный анализ выявляемых в правовых актах противоречий федеральному законодательству, с целью определения наиболее типичных. Также целесообразно анализировать опыт проведения правовой экспертизы другими территориальными органами с использованием федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ. Специфика субъекта РФ, обусловленная своеобразием экономического, политического и иного положения, отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов противоречия федеральному законодательству, изучение которых также необходимо.

9. К типичным противоречиям правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству можно отнести:

— ограничение гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами прав и свобод граждан;

— принятие органами государственной власти субъектов РФ правовых актов: по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством; нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ; нарушающих принцип разделения властей; по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;

— нарушение требований федерального законодательства относительно формы принятия правового акта;

— наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции РФ и других актов федерального законодательства.

10. Признаками противоречия правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству также могут являться:

— отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

— принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства;

— неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта;

— принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу;

— нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;

— запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом;

— разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом;

— изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений;

— иные признаки.

11. В правовых актах, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции РФ и актов федерального законодательства.

В данном случае следует учитывать, что воспроизведение в правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не свидетельствует о незаконности этого акта.

12. Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не следует рассматривать как противоречие федеральному законодательству.

Выявленные пробелы в правовом регулировании рекомендуется отражать в экспертном заключении как предложения по корректировке регионального законодательства.

4.2. Образец заключения на нормативно-правовой акт в сфере охраны окружающей среды (на примере экспертного заключения на постановление Главы Администрации Волгоградской области от 23 декабря 2010 г. N 1965 " О памятнике природы регионального значения " Большой каменный овраг" в границах Жирновского муниципального района Волгоградской области" )[2]

Правовой экспертизой установлено следующее:

Настоящим Постановлением природный комплекс - уникальный для территории Приволжской возвышенности геологический разрез пород каменноугольного, верхнемелового периодов в границах Жирновского муниципального района Волгоградской области объявлен памятником природы регионального значения " Большой каменный овраг", а также территория, занятая им, - особо охраняемой природной территорией регионального значения; утверждено Положение о памятнике природы регионального значения " Большой каменный овраг" (далее - Положение).

Предметом правового регулирования исследуемого Постановления являются общественные отношения, возникающие в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Земельным кодексом Российской Федерации;

- Лесным кодексом Российской Федерации;

- Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ " Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции от 27.12.2009 N 379-ФЗ);

- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 28.12.2010 N 406-ФЗ);

- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ " Об охране окружающей среды" (в редакции от 29.12.2010 N 442-ФЗ);

- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 29.12.2010 N 442-ФЗ);

- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;

- Законом Волгоградской области от 07.12.2001 N 641-ОД " Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области" (в редакции от 08.06.2010 N 2052-ОД).

В соответствии с пунктами " д" и " к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы Российской Федерации и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона " Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона " Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26 Федерального закона " Об особо охраняемых природных территориях" природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 23 Закона Волгоградской области " Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области" объявление природных объектов и комплексов памятниками природы регионального значения осуществляется постановлением главы администрации Волгоградской области.

Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.

На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.

Однако в тексте Постановления выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.

Согласно пункту 4 Положения к охране территории памятника природы могут привлекаться уполномоченные органы исполнительной власти Волгоградской области, органы местного самоуправления, правоохранительные органы, общественные инспекторы, общественные организации и иные органы, учреждения, организации, заинтересованные в соблюдении режима особой охраны территории памятника природы.

Вместе с тем в соответствии с абзацем 1 пункта 6 и абзацем 1 пункта 7 статьи 2 Федерального закона " Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения.

Согласно пункту 1 статьи 35, пункту 3 статьи 3 указанного выше Федерального закона охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.

Следует отметить, что природный комплекс - уникальный для территории Приволжской возвышенности геологический разрез пород каменноугольного, верхнемелового периодов в границах Жирновского муниципального района Волгоградской области объявлен памятником природы регионального значения " Большой каменный овраг".

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Следовательно, органы местного самоуправления могут привлекаться к охране памятников природы регионального значения только в случае наделения их соответствующими государственными полномочиями.

В соответствии с подпунктом " г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации.

Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Исходя из анализа положений действующего федерального законодательства, правоохранительные органы относятся к федеральным органам власти.

Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в полномочия органов местного самоуправления и правоохранительных органов в части установления возможности привлечения к охране памятника природы регионального значения.

Содержание и форма анализируемого Постановления соответствуют правилам юридической техники.

Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете " Волгоградская правда" от 12 января 2011 г. N 2 - 3.

Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что постановление Главы Администрации Волгоградской области от 23 декабря 2010 г. N 1965 " О памятнике природы регионального значения " Большой каменный овраг" в границах Жирновского муниципального района Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.

Предлагаю привести исследуемое Постановление в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения

Раздел 5. Тесты

1. Укажите общественные отношения, не регулируемые нормами экологического права:

а) Отношения по охране природных объектов;

б) Отношения по купле-продаже недвижимости;

в) Отношения по охране озонового слоя атмосферы;

г) Все указанные отношения регулируются нормами экологического права.

2. Укажите отраслевые принципы экологического права:

а) Законность, ответственность за правонарушения;

б) Независимость суда, публичность;

в) Сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства.

3. Нормами какой отрасли права регулируются отношения, возникаю­щие в процессе хозяйственной деятельности, связанной с содержанием ди­ких животных в неволе?

а) Нормами экологического права;

б) Нормами финансового права;

в) Нормами гражданского права;

г) Нормами иных отраслей права.

4. Государственные природные заповедники находятся в собственности:

а) Российской Федерации;

б) субъектов Российской Федерации;

в) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.