Глава 8. Правотворчество. Систематизация права

 

§ 1. Понятие правотворчества, правообразование и правотворчество

§ 2. Стадии правотворчества

§ 3. Общие вопросы совершенствования правотворческой деятельности

§ 4. Систематизация права

 

§ 1. Правообразование и правотворчество

 

Законодатель и другие государственные органы в определенном порядке издают нормативные акты, в которых закрепляется определенная политика, опредмечиваются нормы естественного права. Тем самым законодатель формально творит право. Правотворчество - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования. В результате правотворчества акты государственных органов приобретают юридическую силу.

Правотворчество - это деятельность компетентных государственных органов, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов.

Правотворчество является необходимым процессом организации государственного управления обществом, регулирования общественных отношений в тех или других интересах.

Субъективной деятельности законодателя предшествуют объективные процессы правообразования. Многие правила поведения до того, как они были выражены в тексте нормативных актов, уже сложились в общественных отношениях, в реальном правовом поведении субъектов права, либо сформировались в правосознании народа. Их оставалось только документально оформить, придать им официальную силу. Таким образом, издавая нормы права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других.

Вопрос состоит только в том, включать правотворчество в правообразование как вторую фазу всего процесса или рассматривать правообразование и правотворчество как самостоятельные процессы, объединив их, например, понятием " установление" права. Последнее кажется предпочтительным, хотя единственно правильный ответ дать нельзя, поскольку социологическая теория права и основанная на ней правовая система признает правообразование в ходе судебного процесса, что одновременно расценивается как правотворчество. Но мы могли бы сказать, что в одних правовых системах вопрос о том, что является правом, а что им не является, решает законодатель, а в других - суд. Кстати, тот и другой могут ошибиться и принять решение вразрез с объективным процессом правообразования.

Правообразование - это процесс от возникновения потребности в правовом регулировании к первоначальному зарождению норм права в недрах общественных отношений и до их закрепления в законе. Более того, еще до вмешательства законодателя могут сложиться вполне объективированные правила (например, обычаи), которыми начинают руководствоваться. Эти правила могут получить признание в обществе, и только потом они становятся такими нормами, которые признаются государством и в дальнейшем закрепляются законодателем в нормативных правовых актах как общеобязательные.

Таким образом, правообразование носит объективный характер и обусловливается закономерностями общественного развития, а правотворчество - всегда творческая деятельность и обусловлена государственным волеизъявлением. Последнее, в силу разных причин, может и не согласовываться с общественной закономерностью, заявлять о себе вопреки ей. Обеспечение гармонии - это уже практическая проблема. В теории правового государства всегда констатируют несоответствие закона праву, когда законодатель возводит в закон свой произвол.

В процессе правообразования имеет место взаимодействие самых разных факторов - экономических, социальных, политических. Большую роль приобретает общественное сознание во всех его формах (нравственное, политическое, религиозное и т.д.). В формировании правового сознания здесь участвует не только интеллектуальное, элитарное, но и обыденное мнение. Только потом, уже в правотворческой деятельности, решающее значение приобретут позиции чиновников, депутатов, иногда специалистов-правоведов. Но и сознание людей обусловливается жизненными отношениями в целом и теми конкретными обстоятельствами, которые рождают потребность в правовом регулировании.

Как правило, формирование права проходит в столкновении мнений и действий, порой в непримиримой борьбе. Государство потому и подключается к установлению права, что нет единства среди участников возникших общественных отношений, есть противоречия, есть борьба. Всеми ощущается необходимость в авторитетном установлении меры прав и обязанностей сталкивающихся сторон. Впрочем, государство может и не дожидаться реальных столкновений. Часто оно имеет цель предотвратить нежелательное развитие общественных отношений и вмешивается в процесс на ранней стадии формирования права. Действуя различными методами, государство способствует развитию новых, нужных обществу в целом или определенному классу (социальной группе) общественных отношений. Правотворчество - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования созданием юридически обязательного нормативного акта.

Правообразование идет быстрыми темпами в условиях социальных преобразований, когда правотворчество не успевает отражать новые условия. Возникающие новые общественные отношения, приобретая характер правовых, не просто побуждают, а заставляют законодателя возводить право в закон.

Государство разрешает проблему опережения правообразованием правотворческой деятельности разными способами. Один из них - решение дел по аналогии закона и права. В частности, ст. 6 ГК РФ предписывает при отсутствии прямого регулирования законодательством гражданских отношений применять законодательство, " регулирующее сходные отношения (аналогия закона)", или исходить " из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права)". Аналогия используется и в других отраслях права (за исключением норм уголовного и других отраслей права, устанавливающих меры ответственности нарушителя).

Государство прямым текстом признает сложившиеся правоотношения, если они не противоречат закону, хотя прямо им не предусмотрены. Ст. 8 ГК РФ" в п. 1 указывает, что " гражданские права и обязанности возникают... из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему".

Ст. 5 ГК РФ признает источником права обычай делового оборота, т.е. " сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством".

Ст. 6 ГК указывает на возможность определения прав и обязанностей сторон исходя из " требований добросовестности, разумности и справедливости". Здесь уже указаны прямо такие естественно-правовые ценности (по существу моральные максимы), в которых воплощаются формирующиеся правовые нормы.

Таким образом, право формируется или вообще независимо от воли законодателя, или по его инициативе и с его участием еще до того, как будет издан соответствующий правовой акт.

Говоря общим образом о правотворчестве, обыкновенно используют термин " законодатель". Однако на деле правотворчество осуществляют разные субъекты и в разных формах. По большому счету, слово " закон" относится лишь к особой разновидности актов парламента и только парламент можно именовать законодателем. Но в этом случае правотворчество выступает как законотворчество. Это основополагающий вид правотворчества с наиболее отработанными стадиями, процедурами, регламентным сопровождением.

Вместе с тем, в пределах своей компетенции нормативные акты издают практически все государственные органы. Поэтому выделяют, например, ведомственное подзаконное правотворчество, которое отличается своеобразием в каждой своей стадии.

Законодательство предусматривает и непосредственное правотворчество народа в ходе референдума. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ " высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (см. также ч. 2 ст. 32, п. в ст. 84 Конституции РФ).

В случае принятия решения на референдуме государственные органы не устраняются от участия в правотворческой деятельности: им поручаются все организационные подготовительные процедуры, а также подсчет голосов. Принятие решений на референдуме - достаточно специфический вид правотворческой деятельности, в связи с которым возникает немало интересных проблем: определение круга вопросов, которые целесообразно выносить на народное голосование, особенности их формулирования, необходимость учета мнения меньшинства и т.п. Интересными являются вопросы ограничений в проведении референдума, вопросы исполнения его решений.

Традиционно выделяется делегированное правотворчество, когда законодатель отдает (делегирует) собственные полномочия по изданию законодательных норм иным субъектам, - в частности, правительству. Здесь главная проблема - контроль за результатами такого правотворчества. Такого рода делегирование может иметь место по отношению к органам местного самоуправления. Но здесь большинство актов принимается органами местного самоуправления самостоятельно с предварительной или последующей санкции государства - санкционированное правотворчество.

Санкционированное правотворчество - это утверждение государственными органами норм, принятых негосударственными организациями. В ряде случаев закон предусматривает такое утверждение или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций.

 

Стадии правотворчества

 

Правотворчество как процесс состоит из отдельных действий. Их группируют и называют стадиями правотворчества. Ученые расходятся в числе и наименованиях выделяемых стадий. Эти расхождения связаны с тем, что стадийность наиболее отчетливо просматривается только в законотворчестве. Три стадии видны при любой разновидности правотворчества:

- подготовка проекта нормативного правового акта;

- принятие (прохождение) нормативного правового акта;

- введение в действие нормативного правового акта.

В законодательном процессе важное место отводится такой стадии, как законодательная инициатива. Право на нее получает конституционное закрепление. Оно предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть вопрос об издании соответствующего закона, если инициатива исходит от субъекта названного права. В других случаях субъекты правотворческой инициативы, как правило, не указываются. Но надо признать, что инициатива издания акта присутствует всегда, какой бы акт не принимался.

Стадию подготовки проекта нормативного правового акта предваряет решение компетентного государственного органа о необходимости издания документа, о выработке проекта, о включении его в план правотворческих работ, о создании комиссии (или о поручении подготовить проект уже существующим органам или структурным подразделениям того или иного органа государства) и т.д. Затем начинается разработка (текста) проекта нормативного правового акта. В содержательном отношении это один из важнейших этапов правотворческого процесса. Именно здесь должны быть найдены и сформулированы положения, которые в дальнейшем станут нормами права.

На данном этапе ведется работа специальных органов, постоянных или временных, необходимо участие специалистов. Обязательной процедурой может быть согласование проекта нормативного правового акта с государственными органами, не участвующими в его разработке, но имеющими к разработанному проекту самое непосредственное отношение (например, министерства финансов, юстиции и т.п.). В случае подготовки достаточно важного документа предусматривается его предварительное обсуждение, ознакомление с содержанием проекта нормативного правового акта для максимального учета общественного мнения, мнений всех заинтересованных сторон. Эта процедура может предусматривать, во-первых, проведение заседаний подготовительных комиссий с привлечением специалистов или представителей заинтересованных сторон; во-вторых, рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями, иными государственными и негосударственными организациями; в-третьих, обсуждение проекта наиболее важных нормативных актов в средствах массовой информации - в печати, на радио и телевидении и тому подобные мероприятия.

Стадия завершается доработкой проекта нормативного правового акта. Текст проекта нормативного правового акта редактируется окончательно перед внесением на рассмотрение правотворческого органа. Для этого в особых случаях (например, при окончательной доработке проектов конституций) может создаваться специальный орган - редакционная комиссия.

Содержание следующей стадии правотворческой деятельности - принятие (прохождение) нормативного правового акта - зависит в первую очередь оттого, каким органом государства (единоначальным или коллегиальным) принимается официальный документ. В первом случае проект подписывается руководителем, хотя и здесь не исключены более сложные варианты, например, при возвращении проекта нормативного правового акта на доработку. Принятие нормативных правовых актов коллегиальным органом, например парламентом, представляет собой уже более длительный и более структурированный процесс, в котором можно выделить следующие этапы: во-первых, внесение проекта нормативного правового акта на рассмотрение правотворческого органа - этот этап заканчивается включением проекта нормативного правового акта в повестку дня; во-вторых, обсуждение проекта нормативного правового акта; в-третьих, доработку проекта нормативного правового акта; в-четвертых, принятие нормативного правового акта. Прохождение законопроекта в законодательном органе определено регламентными нормами.

При принятии закона парламентом его обсуждение проходит как в комитетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат, где законопроект при положительных результатах голосования становится законом. Обсуждение на пленарных заседаниях называется чтением законопроекта, и во многих государствах при принятии закона предусмотрены три обязательных чтения. При первом чтении депутаты решают, необходим ли вообще предлагаемый документ. Второе чтение предполагает тщательное, детальное обсуждение законопроекта: идет работа над его содержанием, принимаются либо отклоняются поправки, возможно голосование и по отдельным статьям, разделам документа. В третьем чтении законопроект обсуждается и принимается в целом. Свои особенности имеет и принятие решений на референдуме.

Последняя стадия правотворчества - введение в действие нормативного правового акта. Правотворческий процесс не может считаться полностью завершенным без включения в него различных процедур, совершаемых с уже принятыми нормативными правовыми актами до вступления их в юридическую силу: подписания, регистрации, официального опубликования или иных способов официального доведения содержания принятого нормативного правового акта до его адресатов и т.п. Многие нормативные правовые акты подлежат обязательному официальному опубликованию - помещению в официальное издание, на которое можно ссылаться.

Содержание заключительной стадии правотворчества также в большей степени зависит от вида принимаемых нормативных правовых актов. Официальный текст принятого закона подписывается главой государства. Отказ от подписания закона - вето - может быть абсолютным и отлагательным. Абсолютное вето, когда к рассмотрению закона парламент более не возвращается, ушло в прошлое. При отлагательном вето парламент вновь рассматривает закон с возражениями главы государства или без таковых. Отлагательное вето преодолевается повторным принятием закона, при этом может быть необходимо квалифицированное большинство голосов.

Законотворчество в Российской Федерации во многом определяется регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. Ведется работа над законопроектом о нормативных актах, в котором были бы урегулированы и вопросы их принятия.

Правотворческая деятельность Правительства Российской Федерации, а также министерств и ведомств урегулирована " Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти", в котором установлены порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство, порядок участия в деятельности Федерального Собрания; " Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти", в котором предусмотрено участие федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности Правительства и порядок подготовки ими заключений и поправок к проектам федеральных законов и проектов официальных отзывов Правительства на законопроекты; " Регламентом Правительства Российской Федерации", в котором определены законопроектная деятельность Правительства и его участие в деятельности Федерального Собрания. Действуют утвержденные Правительством Российской Федерации Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Специально регулируется деятельность Минюста в осуществлении правотворческой работы органами исполнительной власти. На Минюст возложена обязанность регистрации ведомственных нормативных актов, затрагивающих права, свободы, и обязанности человека и гражданина.

 

§ 3. Общие вопросы совершенствования правотворческой деятельности

 

Совершенствование правотворческой деятельности охватывает решение, во-первых, ряда теоретических проблем, во-вторых, введение законодательных новелл (в основном процессуального характера), в-третьих, улучшение законодательной техники, в-четвертых, методическую работу правотворческих органов, в-пятых, работы по систематизации права.

Все направления совершенствования правотворческой деятельности должны осуществляться с неуклонным следованием принципам правотворчества:

- законности;

- справедливости;

- научности;

- демократизма;

- гласности.

При рассмотрении принципа законности следует иметь в виду два момента. Во-первых, каждый нормативный акт должен приниматься государственным органом только в пределах его компетенции, только в установленном соответствующими нормативными актами процедурном порядке. Во-вторых, принципу законности должно удовлетворять и содержание нормативного правового акта, не должно быть противоречий с уже принятыми нормативными актами, обладающими по сравнению с ним более высокой юридической силой.

Принцип справедливости относится, прежде всего, к содержанию нормативных актов. Понимание справедливости всегда было разным: когда-то вполне справедливыми считались и кровная месть, и принцип талиона, и сословное неравенство. Сейчас справедливость конкретизируется, как правило, указанием на идеи гуманизма, равенства граждан перед законом.

Научность правотворчества. Здесь также можно выделить два момента. Во-первых, должны учитываться научные рекомендации при разработке текста конкретного нормативного правового акта, при создании, изложении норм права (как с технико-юридической, так и с содержательной стороны). Правотворческие органы должны иметь в своем составе или привлекать к подготовке проектов нормативных правовых актов профессионалов - как ведущих юристов-ученых, так и юристов-практиков. Во-вторых, необходима научная разработка основ стратегии правотворчества. Речь идет, прежде всего, о прогнозировании развития общественных отношений и планировании правотворческих работ. Для устранения дублирования, непродуманности, несогласованности необходимы: четкое распределение компетенции правотворческих органов, в том числе и с точки зрения теории разделения властей, механизма сдержек и противовесов; согласованность для координации сил на наиболее важных направлениях работы; принятие " пакетом" нормативных правовых актов, регулирующих сходные правоотношения, - например, закона (или нескольких законов) и развивающих и дополняющих его подзаконные нормативные акты.

Но не только ученые должны привлекаться к правотворческой деятельности. Принцип демократизма провозглашает необходимость участия в законотворческом процессе народа. К основным формам непосредственной демократии в правотворческом процессе относятся принятие нормативных правовых актов на референдуме, а также обсуждение проектов наиболее важных нормативных правовых актов в средствах массовой информации.

Демократизму сопутствует гласность правотворчества. Опубликование проекта закона, внесенного правительством, могло бы сопровождаться опубликованием альтернативных проектов. В прессе их должны комментировать юристы, правозащитники. Известна презумпция: никто не может отговариваться незнанием законов (подобное указание содержалось даже в законодательстве дореволюционной России); в частности, незнание закона не освобождает от ответственности. И в этом плане государство, для того чтобы иметь право привлечения к юридической ответственности, должно обеспечить гражданам возможность знакомства с содержанием нормативных правовых актов.

В Итоговом документе Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. говорится о том, что государства - участники СБСЕ обязуются " эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности... и поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам" *(40).

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ " законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".

Принцип гласности правотворчества не должен наносить ущерб интересам государства и граждан. Поэтому вполне допустима возможность не публиковать отдельные решения высших органов государственной власти, содержащие государственную и служебную тайну, а также сведения, разглашение которых может нанести ущерб интересам граждан, организаций и государству. Кроме того, принцип гласности правотворчества указывает на то, что важнейшие нормативные правовые акты недопустимо готовить кулуарно, узким кругом специалистов.

В общей форме можно заключить: совершенствование правотворческой деятельности требует четкого решения всякий раз, по меньшей мере, трех вопросов:

1) есть ли потребность в регулировании общественных отношений;

2) на кого возложить регулирование данных общественных отношений;

3) с каким содержанием и в какой форме, какими средствами осуществить правовое регулирование.

Из официальных рекомендаций по оформлению проекта закона имеют значение следующие:

1. Текст закона должен способствовать наиболее полному и правильному его пониманию теми лицами, которым адресован закон, и соответствовать выработанным теорией и практикой правотворчества правилам законодательной техники.

2. Федеральный закон имеет следующие официальные реквизиты:

2.1. наименование формы акта: " Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации...", " Федеральный конституционный закон...", " Федеральный закон...", " Кодекс Российской Федерации..." и т.д.;

2.2. заголовок федерального закона;

2.3. дату принятия федерального закона Государственной Думой;

2.4. дату одобрения федерального закона Советом Федерации;

2.5. подпись Президента Российской Федерации;

2.6. место и дату подписания федерального закона;

2.7. регистрационный номер: " N... ФЗ";

2.8. заголовок должен быть кратким и точно отражать предмет закона.

3. Содержание правовой нормы составляют:

3.1. условия, при которых эта норма должна действовать;

3.2. правило поведения, т.е. указание на права и обязанности участников правоотношений;

3.3. меры государственного принуждения (санкции), которые могут применяться к нарушителям данной нормы.

4. Содержание правовой нормы должно определяться исходя из:

4.1. целей подготавливаемого закона;

4.2. положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, а также международных договоров Российской Федерации;

4.3. принципов соответствующей отрасли права;

4.4. рекомендаций юридической науки о наиболее эффективном варианте правового регулирования соответствующего вида общественных отношений.

5. Содержание нормы права в тексте закона излагается в виде нормативных правовых предписаний - правовых формул, выражающих законченную мысль.

6. Рекомендуется применять следующие виды нормативных правовых предписаний:

6.1. предписание-принцип - закрепляет исходные, руководящие нормативные положения общего характера, имеющие значение для отдельной отрасли, подотрасли, института права либо права в целом;

6.2. предписание-цель;

6.3. предписание-дефиниция - содержит определение понятия, используемого в законе;

6.4. управомочивающее предписание - закрепляет субъективные права (право действовать определенным способом) граждан и иных субъектов права;

6.5. императивное предписание - закрепляет такой вариант поведения граждан и иных субъектов права, которому они должны неукоснительно следовать. К императивным предписаниям относятся:

6.5.1. обязывающее предписание - устанавливает обязанность граждан и иных субъектов права действовать определенным образом;

6.5.2. запрещающее предписание - устанавливает запрет на совершение каких-либо деяний (активного действия либо бездействия);

6.5.3. диспозитивное предписание - предоставляет возможность сторонам самим с помощью договора устанавливать права и обязанности в правоотношении, а при отсутствии такого договора восполняет пробел в волеизъявлении сторон;

6.5.4. предписание-стимул - содержит материальные, моральные и другие стимулы, побуждающие граждан и иных субъектов права действовать определенным образом;

6.5.6. бланкетное предписание - включающее отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему подробную регламентацию соответствующих прав и обязанностей; устанавливает ответственность за нарушение каких-либо правил поведения, закрепленных другим нормативным правовым актом;

6.5.7. отсылочное предписание - содержит отсылку к другой статье того же закона либо другому нормативному правовому акту или отдельной статье, иной части;

6.5.8. обеспечивающее предписание - закрепляет решение правотворческого органа о признании акта или его части утратившим силу либо о внесении в него изменений и дополнений.

При подготовке проекта должна быть обеспечена логическая последовательность изложения правовых норм и переход от общих положений к конкретным.

Общие предписания определяют, цели закона, сферу регулируемых им отношений (предмет закона), а также принципы регулирования соответствующей отрасли законодательства либо отдельного правового института.

Как правило, сначала формулируются регулятивные предписания (разрешающие, управомочивающие, обязывающие или запрещающие определенное поведение), а затем охранительные предписания, содержащие санкции, закрепляющие способы защиты нарушенных прав и др.

Нормативные предписания группируются в тексте проекта по отдельным структурным частям:

Части, разделы, главы и статьи имеют заголовки.

В законах нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих порядковый номер.

Статьи нумеруются арабскими цифрами. Нумерация статей в законе должна быть сквозной для всего акта.

Статьи могут подразделяться на абзацы, именуемые частями и имеющие порядковые номера. Части статей могут подразделяться на пункты и подпункты.

Следует стремиться к ясности и точности изложения нормативных предписаний. Их содержание должно быть доступно и понятно должностным лицам и гражданам.

В качестве обязательного компонента в федеральном законе должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение (меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.), а также способы защиты установленных прав граждан и иных лиц.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта должны быть включены следующие положения:

- о сроке и порядке вступления в силу федерального закона или отдельных его положений;

- о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального закона;

- о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.

Процесс издания или отмены нормативных актов, внесения в них изменений идет постоянно, поскольку необходимо совершенствование законодательства в целях наиболее адекватного регулирования общественных отношений. В этой деятельности следует соблюдать определенные правила, которые получили название " юридическая техника".

В настоящей главе рассмотрим только вопросы систематизации нормативных правовых актов, напрямую связанной с совершенствованием правотворческой деятельности.

 

Систематизация права

 

Правильнее следовало бы ставить вопрос о систематизации всех источников права: норм естественного права, правовых обычаев, прецедентов, договоров. Однако и в теории, и на практике ведут речь о систематизации нормативных актов.

Систематизация нормативных правовых актов - это деятельность по учету, упорядочению и совершенствованию законов и подзаконных правовых актов, приведение их в определенную систему путем соединения, разъединения или составления общих сборников.

Именно в ходе систематизации нормативных актов можно выявить и быстро устранить несогласованности, пробелы и коллизии в нормативном материале. Принято различать три формы систематизации нормативных правовых актов:

- инкорпорацию;

- кодификацию;

- консолидацию.

Инкорпорация - такая форма систематизации, при которой происходит объединение и расположение в определенном порядке различных нормативных правовых актов в сборники.

Инкорпорация может быть официальной, т.е. проводиться уполномоченными на то государственными органами, и неофициальной, когда она проводится частными лицами, например научными работниками в учебных целях или для удовлетворения потребностей практики. К официальным инкорпорированным сборникам (например, Собранию законодательства Российской Федерации) обращаются тогда, когда требуется уточнить текст нормативного акта.

Нормативные правовые акты могут объединяться в сборники по различным критериям. Если нормативные акты группируются в той последовательности, в которой они принимались, т.е. по времени принятия, то такую инкорпорацию называют хронологической. Если же в сборники сведены вместе нормативные акты, в которых содержатся нормы права, регулирующие определенную однородную сферу общественных отношений, то это систематическая инкорпорация. Делается это для удобства пользователей, поскольку позволяет легче находить необходимый нормативный материал. Высшей формой предметной инкорпорации является свод законов - сборник систематически расположенных законов и важнейших подзаконных нормативных актов. В качестве классического примера ссылаются на Свод законов Российской империи, включавший 15 (а потом и 16) томов.

Кодификация - такая форма систематизации, при которой происходит коренная переработка нормативного материала, объединение его в новые, единые, внутренне систематизированные нормативные правовые акты.

Кодификацию следует рассматривать как разновидность правотворчества. Если смотреть на то, как проводились кодификации в той или иной области, увидим, что здесь имели место и те работы, которые идут при консолидации законодательства, и собственно правотворчество, когда издаются новые нормы, восполняющие пробелы действующего законодательства. При кодификации изменяется содержание нормативных актов: отменяются устаревшие нормы права, вводятся новые. Многие нормы переформулируются; устраняются повторы, противоречия, ликвидируются пробелы и т.д. Именно этим данная форма систематизации отличается от инкорпорации. В содержание кодификации входит, таким образом, в качестве необходимого элемента и правотворческий процесс. Кодификация связана с совершенствованием законодательства. В результате кодификации появляются крупные, внутренне систематизированные и согласованные нормативные акты, чем достигается наилучшее качество правового регулирования общественных отношений. Кодифицированный (или кодификационный) нормативный правовой акт может именоваться по-разному: и законом, и положением, и уставом, и как-то иначе, хотя для обозначения именно такого документа выработан специальный термин " кодекс".

Большинство кодифицированных актов направлены на детальное и всестороннее правовое регулирование соответствующих общественных отношений, часто исключается необходимость конкретизации содержащихся там предписаний в иных нормативных правовых актах. Вследствие многочисленности регулируемых общественных отношений и из-за необходимости большой степени детализации предписаний кодифицированные акты отличаются значительным объемом. В отличие от инкорпорации кодификация всегда проводится компетентным государственным органом, она обязательно носит официальный характер.

Созданию кодификационного акта предшествует формирование отрасли права. Это главная предпосылка разработки и принятия кодекса. Законодателю принадлежит право официального признания тех или других общественных отношений в качестве особого рода или вида, требующих особого правового регулирования. А принятие кодекса практически завершает оформление отрасли права. До тех пор пока нет объективированных тем или иным способом норм права, нет возможности говорить ни об отрасли права, ни об отрасли законодательства.

В государствах континентальной Европы, право носит кодифицированный характер. То есть нормы многих отраслей права сведены в крупные, внутренне систематизированные нормативные правовые акты. Изменения, произошедшие во всех сферах жизни общества, потребовали адекватных изменений и в законодательстве, что обусловило проведение в разных странах крупных кодификационных работ.

Предпосылки подготовки кодекса можно подразделить на практические и теоретические. Практические - связаны с наличием массива правовых норм, регулирующих соответствующие отношения (например, в области образования действуют более двадцати федеральных законов), с необходимостью их совершенствования, экономическими, политическими и социальными обстоятельствами (факторами), вызывающими такую потребность. Теоретические - наличие развернутых исследований, создающих достаточную методологическую базу для решения практических вопросов кодификации образовательного законодательства.

На основе изложенного материала можно уточнить понимание правотворческого процесса, его соотношение с кодификационными работами. В результате правотворчества разрабатываются и издаются главным образом некодифицированные нормативные правовые акты, и таковых - абсолютное большинство.

⇐ Предыдущая11121314151617181920Следующая ⇒

Поделиться: