Цінності та цілі суспільства і держави. Формування «дерева» цілей. Юридичне забезпечення цілей публічного адміністрування
В Україні державне управління офіційно визнано як окрема наукова галузь знань, а публічна сфера як об'єкт управління,покликана виконувати найважливіші функції, що забезпечують взаємодію учасників суспільного розвитку, який у сучасних умовах дедалі частіше відбувається в «суб'єкт-суб'єктному» вимірі: у визначенні суспільних інтересів і цілей розвитку; легітимізації публічної політики;забезпеченні досягнення визначених цілей розвитку; здійсненні контролю, у тому числі й публічного, за станом справ у всіх сферах життєдіяльності; інформаційній просвіті громадян у публічній сфері. Система публічного управління охоплює багато підсистем, а саме: політичну, економічну, соціальну, адміністративну, правову, гуманітарну. На процес її формування та розвитку, безумовно, впливають як внутрішні(нестабільність соціально-політичної системи держави), так і зовнішні(геополітичне середовище, світова фінансова криза тощо) чинники [1].
Довгі роки в нашій країні не обговорювалася проблема, в якому суспільстві хоче жити народ, в чому його реальні інтереси, як добитися їх практичної реалізації. Цілі перед суспільством і державою зазвичай постановляли верховні правителі - імператори, вожді, лідери та їхнє оточення.
Перехід до справжньої демократії передбачає насамперед зміна механізмів цілепокладання у публічному управлінні, надання даної підсистемі елементів об'єктивно обумовленого, обгрунтованого, ірраціонального характеру.
Тим часом висунення цілей перед публічним управлінням, з одної сторони, що стосуються всього суспільства, а з іншого - таким, що спирається на владу, - дуже важкий інтелектуальний процес. У ньому можна виділити наступні системоутворюючі моменти.
По-перше, громадські джерела виникнення і фіксування цілей публічного управління. Треба відразу ж чітко сказати, що стереотипи,згідно з якими "зверху", мовляв, видніше, безнадійно застаріли, так і не зумівши себе виправдати. Об'єктивно цілі публічного управління повинні народжуватися і народжуються "внизу" - тобто йдуть від потреб та інтересів людей, об'єднаних в державу. Пора нарешті усвідомити, що цілі нормальної держави полягають у тому і тільки в тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвитку свого народу.
Внутрішній стан суспільства і хвилюючі його проблеми є справжнім і актуальним джерелом формування цілей державного управління. Необхідні вивчення об'єктивних умов, що складаються навколо суспільства і в його душі, конкретне знання потреб та інтересів конкретних керованих об'єктів у керуючих впливах, достовірна оцінка потенціалу державного управління та звершення інших дій,здатних привести в сукупності і в підсумку до об'єктивної практичної цілеспрямованості публічного управління.
По-друге, існують реальні труднощі в обгрунтуванні цілей, які ніколи не можна ігнорувати. Адже будь-яке майбутнє завжди неясно, невідомо.
Передбачати його доводиться на базі інформації про минуле. Все, що відбулося, стало історією, ми знаємо, але що буде, можемо тільки припускати, хоч аналіз певних тенденцій, закономірностей,однозначних проявів створює передумови для відомого проникнення в майбутнє. У той же час без накреслення майбутнього не можна будувати навіть приватне життя, не кажучи вже про суспільне, до того ж у рамках держави.
Відома формула французького філософа Огюста Конта: знати, щоб передбачити, передбачити, щоб управляти. Без "заглядання" в майбутнє,звичайно, про управління не може бути й мови.
Ще в 20-х рр.. нашого століття Н. Д. Кондратьєв поставив проблему про передбачення, причому про взаємопов'язаному передбаченні: а) стихійного розвитку подій; б) певного ефекту здійснюваних людьми дій та заходів; в) можливих засобів нашого впливу на події; г) передбачуваних результатів від виконання намічених дій і заходів та їх впливу на життя. Всім зрозумілі обмеження, що накладаються на ці явища, всі визнають труднощі в їх інтелектуальному описі і особливо в практичній реалізації, але все настільки ж чітко усвідомлюють неминучість введення даних явищ в процеси державного управління, так і в інші види управління.
Сама сутність управління потребує налагодженого механізму цілепокладання, а в ньому - логічного просування від більш абстрактного загального передбачення до конкретного прогнозування, від нього - до програмування з використанням сучасної математичної та іншої методології та методики, а далі і до планування - вибору належного способу дій та його неухильного проведення в життя. Планування наводить міст між нашим нинішнім становищем і тим, якого ми хочемо досягти. Тому відмова від планування означає відмову від цілепокладання в публічному управлінні, а отже, і від самого управління як такого, бо в такому разі на перше місце виходять стихійні механізми з абсолютною непередбачуваністю їх наслідків.
По-третє, ієрархія цілей публічного управління, яка має велике соціологічне значення. Під впливом Марксової концепції економічного детермінізму у нас тривалий час в публічному управлінні його первинною, основною метою вважалося економічне зростання. Але такий підхід прийнятний лише в тому сенсі і межах, що,дійсно, економіка створює ресурсну базу для суспільства і вирішення його проблем. Перетворення ж економіки в самоцінність часто веде до руйнування системи "природа - суспільство - людина", що добре видно на прикладі багатьох країн, у тому числі й розвинених. Здається, що головним для суспільства і тим самим для державного управління є створення, підтримка і поліпшення умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей, налагодження раціональних взаємин між особистістю, суспільством і державою. Звідси і ієрархія цілей публічного управління,побудована на принципі пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства.
Основні види цілей публічного управління утворюють наступну структуру: суспільно-політичні, що охоплюють комплексне, цілісне,збалансоване суспільство; соціальні, що відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємини її елементів, стан і рівень соціального життя людей; духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних
(культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в іншому - звведенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно -політичних та соціальних цілей; економічні, що характеризують і затверджують систему економічних відносин, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних інших цілей; виробничі, що складаються у створенні і підтримці активності тих керованих об'єктів, які відповідають вище зазначеним цілям і сприяють їх здійсненню; організаційні, спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління – побудова відповідних функціональних і організаційних структур [3].
Рис. 1. Види цілей публічного управління [власна розробка]
Зрозуміло, ця ієрархія цілей публічного управління багато в чому умовна, предмет логічних міркувань, але вона створює відомий орієнтир,
"шкалу відліку" у даному питанні і дозволяє оцінювати управлінську практику по тому, що вона дає суспільству.
По-четверте, побудова, власне кажучи, самого "дерева цілей" публічного управління. Центральними цілями, що визначають "стовбуром"
"дерева цілей" публічного управління є стратегічні цілі,пов'язані з якістю суспільства, його збереженням або перетворенням. За своїм характером ці цілі Д. К. Гелбрейт називає захисними і позитивними. Стратегічні цілі розгортаються в оперативні,фіксують великі блоки дій з досягнення першого, а оперативні – в тактичні, що визначають щоденні і конкретні дії по досягненню цілей.
У науковій літературі зазначаються такі цілі публічного управління: за обсягом - загальні (для всього публічного управління) і приватні (для окремих його підсистем, ланок, конкретних компонентів ), за результатами - кінцеві та проміжні, за часом - віддалені, близькі та безпосередні.
Слід сказати і про так звані побічні (похідні) цілі, які безпосередньо не пов'язані з реалізацією стратегічних (головних) цілей, але можуть виникати при цьому і носити негативний, протилежний зміст. Вони небажані, і все-таки з ними доводиться рахуватися.
Побудова "дерева цілей" публічного управління на базі і з урахуванням їх ієрархії передбачає в цілому непросту процедуру, причому стосовно як до публічного управління в цілому, так і до його окремих частин.
Потрібно мати продумане визначення стратегічних цілей, а потім провести "розгалуження" цих цілей по всіх інших їх видах. Важливе значення належить узгодження цілей з тим, щоб вони підтримували і взаємодоповнювали один одного. Необхідна обгрунтована субординація цілей, при якій вони як би "працювали" один на одного і реалізація однієї мети ставала джерелом для іншої. Субординація цілей посилює механізм цілепокладання в публічному управлінні. І звичайно, першочергова проблема полягає в досягненні адекватності цілей публічного управління потребам та інтересам суспільства, тим цілям, які об'єктивно породжуються керованими об'єктами. Дотримання таких вимог може дійсно перетворити цілі публічного управління в потужну рушійну силу функціонування держави та розвитку суспільства.
Винятково багатим за потенціалом ресурсом як формування, так і здійснення цілепокладання у публічному управлінні є демократія - певна система самоорганізації життя людей на основі їх прав і свобод. Проте демократія як явище, система відносин і процесів дуже конкретна і має місце лише тоді, коли дійсно проникає в життя більшості людей, стає атрибутом їх повсякденних відчуттів,думок і практичних дій. У буквальному сенсі слова демократія є організована сила суспільства. І цілі публічного управління з мінімальними витратами і максимальними результатами можуть досягатися тоді, коли потенціал демократії включений до їх реалізації. Люди повинні знати цілі публічного управління та розділяти їх, бажати їх реалізаціїі мати можливість працювати в цьому напрямку. Щоб участь людей у здійсненні цілей публічного управління було свідомим і активним,потрібно довіру людей до цих цілей і реальне відчуття ними збігів результатів реалізації цілей з їх потребами та інтересами. Таке
"накладення" цілей та очікувань у життєво доступному діапазоні часу і приносить, якщо виходити з історичного досвіду, використання демократії.
Слід сказати і про такий ресурс цілепокладання у публічному управлінні, як організація. Вона дозволяє впорядкувати, раціоналізувати і полегшити вироблення цілей публічного управління. Одним з головних переваг відкритого встановлення цілей є можливість згуртувати одних і ясно показати іншим, що вони можуть звернутися до інших організацій як до джерела економічного і морального задоволення.
Доведено дієвість декількох підходів до організації дискусій з вибору цілей. Серед них такі методи, як "мозкова атака '", "орієнтація групи "," альтернативні сценарії майбутнього" та метод " Дельфи ".
Організований інтелект дозволяє вибудувати найкраще дерево цілей публічного управління, ніж те, яке створене одним, навіть талановитим розумом. Те ж відбувається і при реалізації цілей: повинні бути організовані функції, структура, діяльність, що використовуються принципи і т.д. А що стосується "дерева цілей" публічного управління, то про його практичному здійсненні без організації не може бути й мови.
Як ресурсів цілепокладання в публічному управлінні необхідно враховувати і такі суто суб'єктивні елементи, як знання, або, іншими словами, інноваційно-технічні можливості суспільства. На початок XXI ст.накопичено великий обсяг суспільного, природного та точного знання,підготовлений значний і кваліфікований персонал з різних напрямках людської діяльності. Але все це слабо використовується для того, щоб намічені цілі публічного управління неодмінно здійснювалися. Ймовірно, на більшу увагу заслуговують менталітет народів,вкорінені серед людей соціально-психологічні стереотипи. Адже вподібних характеризують ознаки полягають не лише певні консерватизм і традиційність, а й відомі раціоналізм і конструктивність уявлень, підходів і дії. І кожен має своєзначення, актуальне в різних ситуаціях, цілком може забезпечувати реалізацію деяких цілей публічного управління.
На особливу розмову заслуговує співвідношення цілей і засобів їх здійснення. Часто їх взаємної адекватністю нехтують, і цілі, шляхетні і потрібні за задумом, реалізують такими засобами, що в підсумку вони втрачають будь-який істинний сенс. Яскравий приклад - історія соціалістичного будівництва, яке велося з метою здійснення чи не християнської мрії про братерство і рівність, але такими засобами, які, на жаль, мало просунули людей по цьому шляху. Багато розбіжностей між цілями і засобами виявляється і в наші дні. Тим часом тут виявляється один принциповий момент, що в управлінні не завжди враховується. Безпосередньо результати дають, як правило, не цілі, а кошти, які використовуються при їх реалізації. Невідповідність коштів веде і до істотної відмінності цілей і отриманих результатів, що за принципом зворотного зв'язку дискредитує самі цілі.
Раціональне та ефективне публічне управління вимагає пов'язаності цілей, засобів і результатів їх реалізації, бо тільки воно створює кругообіг в системі державного управління, народжує до нього довіру суспільства, людей і стимулює управлінські процеси [2].
Цілі публічного управління, представлені в певному
"дереві", покликані відповідати таким блокам вимог: а) бути об'єктивно зумовленими і обгрунтованими, виходити з об'єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку та діяльності людей, відповідати об'єктивній логіці функціонування того чи іншого явища, процес, відносини, враховувати форми і механізми останніх; б) бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запитів та інтересів людей, відповідати їм і викликати тим самим розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх і життя; в) бути забезпеченими в ресурсному відношенні як з інтелектуальної, так і з матеріального боку, грунтуватися на реальному, а не на уявному, на готівковому, а не на передбачуваному чи можливий потенціал, прив'язуватися до конкретних умов і факторів суспільної життєдіяльності.
Рис.2 Вимоги доцілей «дерева»[власна розробка]
2.Фактори ,що визначають складність інституту публічного адміністрування
Публічне управління як унікальна інституція виконує складний комплекс функцій, дій, що пов'язані з адміністративно-правовими, політичними, ідеологічними, соціокультурними, технічними, природоохорнними, виробничими, фінансовими та іншими аспектами життєдіяльності суспільства. Складність державного управління підсилюється завдяки динамічним процесам, що відбуваються у світі.
Публічне управління не може нехтувати стосунками з іншими країнами та є, в цьому сенсі, відкритою динамічною соціально-економічною системою. Існування будь-якої соціально-економічної системи пов’язано з наявністю певного співвідношення між упорядкованістю та хаосом, визначеністю та невизначеністю, консерватизмом та інноваційністю. Переважання нестабільності спричиняє виникненню суперечностей, протиріч, кризи і, навпаки, відсутність збурень(флуктуацій) свідчить про оптимальне функціонування системи. Розвиток системи, у т.ч. й державного управління , не можливий без вирішення суперечностей ,зумовлених зіткненням старого, нового та ультра-нового. Наука управління на різних етапах еволюції вбачала у протиріччях , що виникають ,загрозу як для системи в цілому,так і для окремих її елементів. До цього часу не існує єдиного загальновизнаного розуміння кризи в публічному управлінні та стратегії управління нею. Більшість науковців зосереджують свою увагу на антикризовому управлінні у виробничій сфері.
Основна складність публічного управління полягає у тому, що відповідність суб'єкта і об'єкта управління ніколи не буває абсолютно повною, оскільки воно і встановлюється, і порушується одночасно. Ця нескінченна проблемна ситуація час від часу загострюється і вирішується певними перебудовами або менш глобальними змінами. Також можливі і різні відхилення від нормальної підтримки відповідності:
а) управлінська система у своєму розвитку занадто відстає від тієї, якою управляє; тоді у функціонуванні останньої або домінує стихійне начало, або й розвиток стримується застарілими організаційними формами, тобто управлінська система набуває консервативного, застійного характеру ;
б) управлінська система у своєму розвитку забігає занадто наперед, незважаючи на досягнутий стан і закономірний перебіг процесів, якими управляють, і тоді виникають неприродні, інколи потворні форми управління, як-от суб'єктивізм.
Остаточною метою управлінської системи є не власне існування «для себе», а забезпечення параметрів належного стану і розвитку суспільства, задоволення його потреб, інтересів та сподівань. У цьому унікальність і особлива значимість зв'язків публічного управління із суспільством, оскільки зовнішнє середовище, тобто середовище існування системи публічного адміністрування — це те первинне (чинники економічної, політичної, правової, культурної та духовної сфер), що безпосередньо впливає на процес управлінських рішень, постачає його ресурсами або блокує управлінські рішення у випадку неготовності до нього суспільства. Тому слушним є твердження В. Цвєткова про те, що «криза українського суспільства — це значною мірою криза управління».
Тут важливі два чинники. По-перше, управлінські рішення повинні випереджати і визначати управлінські дії, інакше систему управління та державу загалом важко назвати правовими; по-друге, управлінська система здатна стабільно функціонувати лише як відкрита система за ознакою «вхід-вихід», коли кожному сигналу, що означає вхід системи, відповідає відгук — вихідний сигнал. Ступінь відкритості залежить як від об'єктивних (природні обмеження, зумовлені необхідністю дотримуватися державної, службової, професійної таємниці), так і суб'єктивних чинників (бюрократичні обмеження)[5].
Н. Глазунова виділяє шість сутнісних підсистем (елементів) системи публічного управління : інституційна, нормативно-правова, комунікативна, функціонально-структурна, професійно-кадрова та професійно-культурна. Однак перелік цих систем не є вичерпним, тим більше що сама дослідниця допускає можливість виокремлення й інших підсистем, зокрема науково-технологічної.
Має певну слушність позиція Н. Оніщенка про те, що загальна структура системи публічного адміністрування обов'язково включає такі елементи (підсистеми): а) об'єкт управління, б) інформаційна система, яка дає змогу отримати відомості про керовані координати (фазові координати) об'єктом правління, в) формувач управління — систему, яка з використанням інформації про стан об'єкта формує управлінські рішення, г) виконавчу систему, що через механізм управління здійснює вплив на об'єкт управління.
