Глава 4. Методологические аспекты социологических исследований таможенного законодательства

Социология законодательства исследует проблемы разработки законодательных актов и их внедрения в социальную практику. Её предметом является оценка в общественном мнении конкретных законопроектов на стадиях их подготовки и обсуждения, эффективность реализации уже принятых законов, выявление социальных причин их неэффективности, создание эмпирической базы правотворческого процесса.

В условиях существенных реформ таможенного дела, связанных с функционированием Таможенного союза в Евразийском Экономическом Союзе важно изучение общественного мнения на всех этапах формирования его новой нормативно-правовой основы, причем как на межгосударственном, так и на национальном уровне.

В настоящее время, таможенные правоотношения в Российской Федерации регулируются Таможенным кодексом Таможенного союза[13] и национальным законодательством Российской Федерации о таможенном деле; международными договорами государств – членов таможенного союза; актами Комиссии Таможенного союза, регулирующими таможенные правоотношения. Таможенное законодательство Российской Федерации кроме того включает и другие федеральные законы в таможенной сфере.

Таким образом, таможенное законодательство – это совокупность установленных государством правил и процедур, обеспечивающих перемещение товаров, транспортных средств и физических лиц через таможенную границу Таможенного союза в целом, и Российской Федерации, в частности.

В таможенном законодательстве используется целый ряд специфических таможенно-правовых терминов: «таможенная процедура», «таможенный перевозчик», «таможенный представитель», «государственный таможенный служащий», «таможенная пошлина», «таможенные документы», «таможенная операция», «таможенный орган», «таможенный контроль», «таможенная территория», «таможенная граница» и др[14]. Свое специфическое толкование в таможенном законодательстве имеют даже такие широко известные в отечественном праве понятия «товары» и «транспортные средства». Все это имеет существенное значение при проведении социально-правовых исследований.

Социологию таможенного законодательства можно определить как комплекс теоретических и практических социологических исследований законодательства в сфере регулирования таможенных правоотношений, сопровождающих весь законодательный процесс от подготовки законопроекта, его принятия и реализации. В ней можно выделить дозаконодательный, собственно законодательный и послезаконодательный этапы.

В сферу изучения дозаконодательной социологии попадает общественное мнение персонала таможенных органов и участников ВЭД по отношению к законопроекту, регулирующего таможенные правоотношения, а также с их подготовкой к предстоящим неизбежным изменениям в таможенном законодательстве.

Собственно социология законодательства разрабатывает социальные прогнозы развития общественных потребностей в тех или иных таможенных правовых нормах; проводит научно-практические исследования содержания законопроектов; организует и проводит опросы и анкетирование, позволяющие сделать обоснованные выводы об отношении общественности (участников ВЭД) к тем или иным законодательным инновациям.

Послезаконодательная социология занимается исследованиями отношения субъектов таможенных правоотношений к вступившим в силу законодательным актам, а также определением эффективность их действия. Зачастую принятые парламентом законы, в которых, по мнению законодателей, общество остро нуждается, на практике вдруг оказываются не работающими, и ожидаемый эффект не достигается. Поэтому выявляются социальные причины такой неэффективности законов, определяется то, что препятствует нормальному отправлению таможенных функций. Решаются эти задачи путем проведения социологического анализа таможенной статистики и опросов участников ВЭД, позволяющих выявить масштабы неприменения существующих законов, обратить на них внимание общественного мнения и таможенных органов.

В социологических исследованиях законотворчества выделяют ряд направлений, наиболее важными из которых являются изучение связей между обществом и действующим в нем правом, динамики развития общества и его правовых норм, правотворческой практики [15] . В последнем направлении особенно отчетливо проявляется критическая функция социологии права. Именно в ней некоторые представители юридической науки усматривают опасность дискредитации действующего законодательства, снижение доверия населения к нему. Однако если мнение социологов не учитывается, то вполне вероятно, что принимаемые законы так и останутся мертвым грузом на полках законодателей.

Существенную опасность для общества представляет практика подмены законов различными директивами, инструкциями, письмами, телеграммами и иными ведомственными актами, существенно ограничивающими права участников внешнеторговой деятельности. Особенно этим злоупотребляют на ведомственном уровне, где нормотворчество как таковое запрещено, а акты могут издаваться только во исполнение федерального законодательства, указов Президента и постановлений Правительства РФ[16]. Они в обязательном порядке должны проходить регистрацию в Министерстве юстиции РФ. В этой сфере чаще всего и возникают проблемы в толковании законодательных норм.

Социологическое изучение обеспечивает гласность в отношении осуществляемого законотворчества и имеющихся социальных проблем, требующих решения на законодательном уровне. Все это требует непосредственного и широкого вмешательства социологов в процесс изучения и поиска путей преодоления формирующихся недостатков и просчетов в законодательном процессе.

В ФТС России создана система оперативных опросов общественного мнения участников ВЭД на официальном сайте, регулярно анализируются жалобы и обращения граждан и иных лиц.

Анализ поступивших в центральный аппарат ФТС России в 2014 г. писем позволил определить основной круг вопросов, по которым обращались граждане[17]. Их можно сгруппировать в две большие группы: 1) жалобы на бюрократические или непрофессиональные действия таможенного персонала при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля (применение специальных таможенных процедур и проведение таможенных операций; исчисление и взимание таможенных платежей; действие или бездействие должностных лиц таможенных органов; функционирование Таможенного союза, разъяснение таможенных правил и др.); 2) обращения по внутриведомственным вопросам (бюрократические проволочки при трудоустройстве, прохождении таможенной службы, недостатки в социальном обеспечении сотрудников и государственных таможенных служащих и др.).

Для социологии таможенного законодательства важно выявлять наиболее существенные тенденции по этим направлениям, с целью доработки и уточнения действующих нормативно-правовых актов. Так, в 2014 г. ФТС России рассмотрено 186 проектов федеральных законов, 8 законопроектов внесены в Правительство Российской Федерации и переданы на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания. 68 ведомственных актов прошли регистрацию в Министерстве юстиции России[18]. По результатам ревизии объем ведомственной правовой базы в сфере таможенного дела в 2014 году сокращен на 606 правовых актов в связи с изданием 53 приказов ФТС России о признании утратившими силу правовых актов ФТС (ГТК) России, а также на 553 правовых акта в результате их переиздания.

Наконец, важной задачей социологии таможенного законодательства в современной России является выявление типичных нарушений таможенных правил, анализ причин их совершения и сопутствующих факторов. Так, Управлением по связям с общественностью ФТС России был проведен социологический опрос участников ВЭД об эффективности работы таможенных органов по реализации действующего законодательства в процессе перемещения товаров, транспортных средств и физических лиц через таможенную границу, в котором приняло участие более 160 респондентов[19]. Свыше 70% из них положительно оценили внедрение электронного декларирования и предварительного информирования участников ВЭД, а каждый второй отметил сокращение сроков выпуска товаров. Положительно оценено введение в эксплуатацию портала электронных сведений.

Вместе с тем участники опроса отметили то, что большинство законов в таможенной сфере не учитывают содержания друг друга, нередко противоречат друг другу в различных своих частях. Это порождает тенденцию к росту нарушений таможенного законодательства России. Имеются такие коллизии и в ФЗ – 311 «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

Начало функционирования с 2010 года Таможенного союза создало новые условия для производства дознания, неотложных следственных действий, расследования дел об административных таможенных правонарушениях, что потребовало согласования национального законодательства государств-участников и межгосударственных актов.

Существенно изменилась правоприменительная практика в связи с отменой ст. 188 УК РФ, изменениями крупного размера деяний для целей для целей статей 193, 193.1 и 194 УК РФ, решением Конституционного Суда Российской Федерации об использовании таможенной стоимости перемещаемых через таможенную границу товаров физическими лицами для личного пользования при решении вопроса о наличии состава контрабанды. Так, в 2014 г. уклонения от уплаты таможенных платежей, квалифицируемых по ст. 194 УК РФ составили более 38% от всех возбужденных таможенными органами России уголовным делам (455 из 1185)[20]. Нарастающую проблему составляют преступления, связанные с контрабандой сильнодействующих, ядовитых, отравляющих, взрывчатых, радиоактивных веществ, вооружения и военной техники, стратегически важных товаров и ресурсов или культурных ценностей, особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов (ст. 226.1 УК РФ) – более 37% (444).

Ощутимый ущерб доходной части государственного бюджета наносит незаконное перемещение через таможенную границу Таможенного союза либо Российской Федерации товаров, транспортных средств, наличных денежных и валютных средств, их инструментов. В 2014 г. таких преступлений совершено на сумму свыше 1, 7 млрд. руб. (для сравнения: в 2013 г. – 1, 8 млрд. руб.), сумма неуплаченных таможенных платежей составила более 3 млрд. руб. против 2 млрд. руб. в 2013 г. Из-за границы не возвращено свыше 40 млрд. руб. средств в иностранной валюте и валюте Российской Федерации (в 2013 году – 43 млрд. рублей). Незаконно перемещено 228 млн. руб. наличных денежных средств и инструментов (ст. 200.1 УК РФ), что более чем в 3 раза больше показателя 2013 году (67, 5 млн. рублей), а иностранной валюты и валюты Российской Федерации (ст. 193.1 УК России) – свыше 8, 7 млрд. рублей. Как видим, ущерб экономики России наносится значительный. Говорить об эффективности действующих норм уголовного законодательства не приходится.

Предметами правонарушений явились преимущественно наркотические средства, психотропные и сильнодействующие вещества, автотранспортные средства, товары народного потребления (одежда и обувь), продукты питания. Уже в начале 2015 г. по подозрению в совершении таможенных преступлений было задержано 30 лиц.

Важным направлением социологического анализа является выявление эффективности законодательства РФ в сфере противодействия коррупции должностных лиц таможенных органов. В 2014 г. было возбуждено 316 уголовных дел по преступлениям коррупционной направленности: взяточничество, мошенничество, присвоение или растрата, подделка документов и др.[21] Причем их количество растет – в 2013 г. таких деяний было на 23, 5% меньше. Примерный средний размер взятки составляет около 450 тыс. руб. Следует отметить, что и для участников ВЭД выгоднее дать такую взятку, чем платить за уклонение от уплаты таможенных платежей в судебном порядке. Так в 2014 г. выявлено 465 уклонений от уплаты таможенных платежей на сумму 7, 1 млрд. руб., т.е. около 15, 3 млн. руб. по каждому делу. Выгода от коррупционной сделки с таможенниками очевидна. Можно смело утверждать, что действующие нормы Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» малоэффективны.

Значительную долю материального ущерба для России составляют административные нарушения таможенных правил. В 2014 г. было совершено 80385 таких правонарушений, что больше, чем в 2013 году (79727). Большую часть этих административных дел составляет не декларирование либо недостоверное декларирование товаров (29, 5% от общего количества возбужденных), несоблюдения запретов или ограничений (16, 4%), а также не возвращение с таможенной территории Российской Федерации физическими лицами временно ввезенных товаров и транспортных средств в установленные сроки временного ввоза (12%).

Статистика убедительно показывает устойчивость показателей количества административных правонарушений в сфере уклонения от уплаты таможенных платежей. Особую озабоченность представляют контрабанда сильнодействующих, ядовитых, отравляющих, взрывчатых, радиоактивных веществ, вооружения и военной техники, стратегически важных товаров и ресурсов или культурных ценностей, особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, а также не возврат валютных ресурсов из-за границы, что особенно актуально в условиях наращивания санкционной войны США и ЕС против России. Видимо законодателю следует рассмотреть эту проблему и внести соответствующие изменения в нормативно-правовые акты.

В данном случае мы видим, как могут реализовываться исследовательские возможности послезаконодательной социологии по отношению к практическому применению действующего законодательства с помощью статистических методов.

Социологические исследования в области таможенного законодательства различаются по степени сложности. Они могут быть информационными, либо моделирующими или корректирующими, основанными на применении более сложных исследовательских технологий. В этих целях достаточно результативными являются моделирование и опрос.

При моделировании социологи разрабатывают условную модель законопроекта и воссоздают конкретную ситуацию, когда закон уже принят. Это позволяет прогнозировать возможные ближайшие и отдаленные последствия принятия соответствующего закона, возможное противодействие его принятию, а также весь комплекс этих факторов в совокупности.

В ФТС России для решения подобных задач в 1994 г. в рамках Консультативного совета по иностранным инвестициям создана и функционирует Рабочая группа по совершенствованию таможенного законодательства[22]. Её члены принимали активное участие в разработке и принятии нового федерального закона в сфере таможенного регулирования, подготовили изменения в нормативные акты в сфере упрощения таможенного оформления и применения специальных таможенных процедур, проводят встречи, круглые столы, конференции с участием представителей таможенных служб и иностранных деловых кругов в целях разъяснения действующего таможенного законодательства.

Моделирование с помощью прикладных математических методов, бесспорно, дает точность и доказательность прогнозов эффективности применения таможенного законодательства. Вместе с тем, следует помнить о сложности и многоаспектности предмета исследования, о действии фактора неопределенности.

Традиционно и широко применяется в социологии законодательства метод опроса. Он позволяет установить состояние общественного мнения по законопроекту, о его соответствии реальной практики таможенной деятельности. Одобренный общественным мнением законопроект имеет возможность стать эффективным нормативно-правовым актом. Эта информация может существенно повлиять на принятие или отклонение тех или иных законопроектов, но при условии их учета законодателем.

Важнейшим показателем социальной полезности и необходимости закона является его эффективность, т.е соотношение целей и результатов их достижения в процессе реализации закона в реальной правовой действительности. Иначе говоря, эффективность закона показывает, в какой степени его практическое применение приводит к реализации поставленных законодателем целей.

Эффективность закона определяется взаимодействием следующих факторов: во-первых, содержанием закона, его соответствием реальной социально-правовой ситуации в обществе; во-вторых, уровнем правовой культуры и правосознания российских участников ВЭД. Любая правовая норма более эффективна в обществе, корпорации, где подавляющее большинство знает и уважает закон, руководствоваться им в своей повседневной жизни, правильно понимает свои собственные права и обязанности. К нашему глубокому сожалению, серьезной помехой для эффективного действия законов является феномен правового нигилизма. Законодательная практика не успевает за стремительными социальными переменами, действенность норм права неизбежно снижается, и, соответственно, уровень недоверия к законам падает.

Такова современная правовая ситуация в российском обществе, где нормативные отношения воспринимаются довольно вариативно, чаще оценивается с позиции справедливости, понимаемой каждым по своему. Это обусловлено недостаточной правовой информированностью и образованностью граждан, поверхностным знанием своих прав и обязанностей; непрофессионализмом работающих юристов; коллизией законов, их лоббированием со стороны олигархата, необязательностью «неудобных» правовых норм для избранных категорий граждан, приближенных к власть имущим; слабостью правоохранительной и судебной системы.

Критерии эффективность действующих в обществе правовых норм оцениваются по определенным критериям. Комплексное научное обоснование определения эффективности правовых норм дано в работе, подготовленной авторским коллективом во главе с академиком В.Н Кудрявцевым[23]. В монографии подчеркивается, что эффективность правовой нормы определяется соотношением между фактическим результатом их действия и социальной целью, для достижения которой данное правило было принято. Проблема отечественного законодателя заключается в том, что он не всегда четко и конкретно определяет цель принимаемого законопроекта, что затрудняет определение конкретных результатов его реализации.

Существуют и другие подходы к определению критериев эффективности. Некоторые авторы (Т. Гейгер, Э. Гирш, Ю.А. Тихомиров) предлагают оценивать эффективность правовой нормы путем определения пропорции между фактами правомерного и противоправного поведения [24] , другие – по частоте применения законов[25]. Иногда в качестве критерия эффективности той или иной правовой нормы выступает действенность ее практической реализации в процессе правоприменения. Мы считаем, что определение критериев эффективности закона, как раз и является полем социально-правовых исследований.

В монографии «Эффективность правовых норм» (Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С, Глазырин В.В.) также подчеркивается важное значение социально-правового эксперимента в обеспечении эффективности правовых норм. Этот метод может быть применен, только если он предусмотрен нормой соответствующего нормативно-правового акта. В настоящее время такой метод применяется только в лабораторных условиях с применением компьютерных технологий.

На завершающем этапе социологического исследования действующего таможенного законодательства важно выработать наиболее оптимальные рекомендации по совершенствованию его норм. Они имеют самый разнообразный характер, но их логическая схема едина. Надо доказать, что какая-либо норма таможенного законодательства недостаточно эффективна по причине вполне определенных дефектов, которые следует устранить.

Таким образом, социология законодательства играет существенную роль в обеспечении эффективности действующих правовых норм. В целом, социологические исследования создают для этого необходимую эмпирическую базу, позволяющую делать серьезные теоретические выводы, вносить предложения по его изменению.

Вопросы для самоконтроля:

1. В чем отличие правотворчества и правообразования?

2. Назовите задачи законодательной социологии.

3. Какие виды законодательной социологии существуют?

4. Какое значение имеет законодательная социология для Федеральной таможенной службы России на современном этапе развития?

5. Укажите недостатки современного таможенного законодательства РФ.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: