Земська реформа 1864 року.
1 січня 1864 було прийнято «Положення про губернські і повітові земські установи». Земства вводилися тільки в великоруських губерніях, в яких переважалоросійське дворянство. З 78 губерній Росії «Положення» поширилося на 34 губернії. Земська реформа не поширювалася на Сибір, Архангельську, Астраханську і Оренбурзьку губернії, в яких не було або майже не було дворянського землеволодіння, і на національні окраїни Росії: остзейські губернії (тут було своє місцеве управління, підпорядковане німецьким баронам), Литву, Польщу, Білорусію, Правобережну Україну (у цих регіонах серед землевласників переважало польськедворянство), на Кавказ, Казахстан і Середню Азію. Але і в тих 34 губерніях, на які поширився закон про земства, земські установи вводилися не відразу. [3]
Всі місця, що відали до 1864 року справами про земські повинності, громадського піклування, народному продовольстві (квартирні комітети, дорожні комісії, комісії народного продовольства, лікарняні ради), скасовувалися. З підпорядкування дворянського самоврядування вилучалися всі справи, пов'язані з місцевимгосподарству губерній і повітів.
У систему земських установ входили:
· Земські виборчі з'їзди, завдання яких обмежувалася обранням один раз на три роки земських гласних (тобто виборних членів міських зборів);
· Земські зборів;
· Земські управи.
1. Земські виборчі з'їзди були першим елементом системи земських установ. Система земського представництва грунтувалася на принципі всестановості. Вибори в земські установи проводилися на трьох виборчих з'їздах - від трьох виборчих курій. Курії були наступні:
§ курія повітових землевласників - складалася в основному з дворян-поміщиків. Право голосу на з'їзді повітових землевласників отримували власники земельної цензу, цензу нерухомості або певного річного обороту капіталу. Земельний ценз встановлювався окремо для кожної губернії в залежності від стану поміщицького землеволодіння. Наприклад, у Володимирській губернії він становив 250 десятин, у Вологодській - 250-800 десятин, в Московській - 200 десятин. Ценз нерухомості і річний оборот капіталу встановлювалися розміром в 15 і 6 тисяч відповідно. Повітові землевласники з меншим цензом брали участь у виборах через уповноважених;
§ міська курія - в ній брали участь особи з купецькими свідоцтвами, власники торгово-промислових закладів з оборотом не менше 6 тисяч рублів на рік і певним обсягом нерухомості;
§ сільська курія - в ній не був встановлений майновий ценз, але була введена система триступінчастих виборів: селяни, які зібралися на волосний сход, призначали своїх виборців і посилали їх на збори, яке обирало земських гласних (у повітове земське зібрання).
§ Єдиний з трьох з'їздів - селянський - носив суто становий характер, що позбавляло можливості участі в ньому осіб, що не входять до складу сільської громади, насамперед сільської інтелігенції.
На з'їздах повітових землевласників і міських виборчих з'їздах могли вибирати гласних тільки від «своїх», в той час як сільським вибірниками дозволялося вибирати від себе як голосних і землевласників, що не брали участь в цій курії, і місцевих священнослужителів. Позбавлені були виборчого права особи молодше 25 років, особи, що знаходяться під кримінальним слідством або судом; спаплюжений по суду або громадському вироку; іноземці, які не присягнули на підданство Росії.
2. Земські зібрання - другий елемент системи земських установ. Земські зборів формувалися на виборчих з'їздах. Земське зібрання обиралося один раз на три роки, збиралося регулярно раз на рік, але якщо виникали надзвичайні обставини, то частіше. Головою земського зібрання, як правило, ставав предводитель дворянства. Повітові земські зібрання перебували у певній залежності від губернських і самостійно вирішували наступні питання:
· Розкладка всередині повіту державних і губернських зборів, яка була покладена законом або розпорядженням уряду на повітові установи;
· Складання попередніх припущень для губернських кошторисів про розміри та способи виконання в повіті повинностей, віднесених до розряду губернських, подання зазначених припущень в губернське земське зібрання;
· Надання губернським земським установам місцевих відомостей та висновків з предметів господарства;
· Дозвіл на відкриття торгів і базарів;
· Віднесення сільських і польових доріг у розряд повітових, а також повітових доріг у розряд сільських, зміна напрямку повітових земських доріг;
· Зміст бечевніков, подання через начальника губернії клопотань про віднесення з поважних причин змісту бечевніков за рахунок скарбниці;
· Місцеві розпорядження та нагляд за вказівками губернської управи в межах повіту по влаштуванню губернських шляхів сполучення, по виконанню потреб повідомлення та взаємною страхуванню; подання губернському земському зібранню звіту про відповідні дії.
До виключної компетенції губернських земських установ відносилося:
· Поділ на повітові і губернські: земських будівель, споруд, шляхів сполучення, повинностей, закладів громадського піклування, а також зміни в цьому поділі;
· Справи про відкриття нових ярмарків і про перенесення або зміну термінів існуючих;
· Справи про відкриття нових пристаней на судноплавних річках і про перенесення вже існуючих;
· Представлення через начальника губернії клопотань про перенесення з поважних причин земських дорожніх споруд у розряд державних;
· Справи за взаємною земському страхування майна від вогню;
· Розкладка між повітами сум державних зборів, покладена на земські установи за законом або особливому найвищої владою затвердженого розпорядженням уряду;
· Розгляд і вирішення труднощів, що можуть зустрітися в затвердження кошторисів і розкладок повітових зборів;
· Розгляд скарг на дії земських управ.
Положення 1864 року, не містило чіткого визначення функцій земств. Основним їх завданням вважалося впорядкування виконання земських повинностей. У статті 2 Положення містився перелік занять для земств, в принципі можливих, але не завжди обов'язкових. До них належали:
· Завідування майном, капіталами та грошовими зборами земства, земськими благодійними закладами;
· Піклування «про розвиток народного продовольства», місцевої торгівлі і промисловості;
· Управління взаємним земським страхуванням майна;
· Участь в піклуванні про народну освіту і народне здоров'я (у господарському відношенні);
· Розкладка державних грошових зборів, розподіл яких покладено на земство;
· Стягнення і витрачання місцевих зборів.
3. Земські управи були виконавчими органами земських установ. Їх особовий склад обирався на першому засіданні земського зібрання нового скликання. Чиновники місцевих казенних палат, повітових казначейств, особи духовного звання були позбавлені цього права.
Губернська управа складалася з 6 членів і голови, вибиралася на три роки. Кандидатура голови губернської управи затверджувалася міністром внутрішніх справ.
Повітова управа складалася з голови і двох членів, кандидатура голови затверджувалася губернатором.
В обов'язок управ входило виконання розпоряджень земських зборів. Крім того їх обов'язки включали:
· Складання губернських кошторисів, розкладок і звітів;
· Підготовка потрібних зборам відомостей та висновків;
· Нагляд за надходженням земських доходів і витрачанням земських сум;
· Представлення в суді інтересів земства з майнових справах;
· Розпорядження з дозволу губернатора про своєчасне скликання і про відкриття земських зборів.
До обов'язків губернських управ входило ще й розгляд скарг на повітові управи, а також утворення канцелярій при них. [4]
Важливим принципом діяльності управ була гласність. Положення 1864 передбачало, що всі кошториси, розкладки, звіти управ, а також результати ревізій друкуються для загального відома в «Губернских ведомостях». До 1866 року матеріали зборів і управ друкувалися без попередньої цензури, за винятком постанов, які потребували затвердження губернатора.
У 1867 році був прийнятий закон, що забороняв будь-які зносини між земствами різних губерній, навіть із загальних справ управління. Усі друковані видання були підпорядковані цензурі губернатора. Було встановлено, що звіти земських управ повинні друкуватися з дозволу губернатора і в кількості, що не перевищує число голосних. Таким чином, місцеве населення повністю втратило можливість контролювати діяльність земських установ. Складалися ситуації, коли новообрані у зборах голосні не могли ознайомитися з тим, як працювали їх попередники.
Уряд, побоюючись впливу земських установ, обмежило їх компетенцію вузьким колом суто господарських справ, з меж яких земства не мали права виходити. Відокремивши господарську область від загальної адміністрації, уряд розтрощило місцеве управління між різними коронними і земськими установами, що згубно відбивалося на всьому ході місцевої діяльності. Часто одна і та ж область місцевих справ була у віданні різних інстанцій. Земства могли, наприклад, найняти приміщення для школи і взяти на себе її зміст, але не мали права, за законом, керувати навчанням у цій школі, не могли складати програми, контролювати навчально-виховний процес, так як це вважалося функцією державних органів.
Незважаючи на ці обмеження і настільки надійний склад земських установ, уряд, надавши їм турботу про місцеве господарстві, позбавило їх самостійності навіть у вказаних межах. Земські установи не мали своїх виконавчих органів, не мали примусової владою, вони повинні були діяти тільки через поліцію. Вони були позбавлені права спілкуватися один з одним, були поставлені під сувору опіку і контроль губернатора і міністра внутрішніх справ, які могли призупинити будь-яку постанову земських зборів.
Але і в такому урізаному вигляді земства вселяли побоювання самодержавству. Тому земська реформа була введена не одночасно і не повсюдно. Запровадження земських установ почалося з лютого 1865 і розтягнулося на тривалий термін. До кінця 70-х років земства були введені тільки в 35 губерніях Російської імперії. [5]
3. Історичне значення Земської реформи
Логічним завершенням земської реформи повинен був стати загальноросійський орган народного представництва. Але цього не сталося. Земська реформа не сформувала стрункою і централізованої системи. Не було органу, який очолює і координує роботу всіх земств. Коли в 1865 році Санкт-Петербурзьке губернське земське зібрання поставило питання про утворення такого органу, воно було просто закрито урядом.
Реформа не створила також і нижчої ланки, яке могло б замкнути систему земських установ - волосного земства. Спроби багатьох земських зборів на своїх перших сесіях поставити це питання були припинені урядом у самому зародку. Не наважившись зробити земства виключно дворянськими установами, уряд законодавчим шляхом все ж впровадило в керівництво земств представників цього стану: головами земських зборів стали ватажки губернського та повітового дворянства. Відсутність достатніх матеріальних засобів (вони формувалися за рахунок оподаткування спеціальним податком місцевого населення; в 1866 р. було заборонено обкладати торгові і промислові підприємства) і власного виконавчого апарату посилювало залежність земств від урядових органів.
Все ж таки земствам вдалося внести значний внесок у розвиток місцевого господарства, промисловості, засобів зв'язку, охорони здоров'я і народної освіти. [6]
Без сумніву, земства зіграли видатну роль у піднятті культурного рівня російського села в поширенні грамотності серед селян. До 1880 року на селі було відкрито 12 тис. земських шкіл, а за півстоліття своєї діяльності земства відкрили 28 тис. шкіл. За цей час в земських школах здобули освіту 2 млн. селянських дітей. Земства підготували за свій рахунок 45 тис. вчителів і значно підняли матеріальний і суспільний статус народного вчителя. Земські школи вважалися найкращими. За зразком їх стали діяти школи Міністерства народної освіти.
Не менш велика і роль земства в розвитку охорони здоров'я в Європейській Росії. Медичні установи на селі, хоча ще й нечисленні і недосконалі, цілком були створені земствами. Земські лікарні були відкриті для всіх верств селянства, до цього практично позбавленого якої б то не було медичної допомоги. На кошти земств були створені фельдшерські курси спеціально для села. Самовіддана праця лікарів, які часто відмовлялися від вигідної столичної практики, щоб лікувати селян в провінційному закутку, - тема особливого дослідження. Земські лікарі стали проводити на селі щеплення від віспи. Вони запобігли поширення ряду епідемічних захворювань. Завдяки зусиллям земських лікарів показник смертності серед селян скоротився з 3, 7 до 2, 8% (у розрахунку на 100 чол.).
Широке поширення в земствах отримала організація дрібного поземельного кредиту для сприяння сільським громадам у купівлі та оренди землі. Багато земства організовували позиково-ощадні товариства, кустарні артілі, видавали продовольчі та грошові допомоги голодуючим селянам, клопотали про зниження сплачуваних селянами викупних платежів, про заміну подушної податі всесословним прибутковим податком, про сприяння переселенню селян. Але всі ці заходи не в змозі були корінним чином полегшити становище села. Певну роль тут, звичайно, зіграла нестача земських коштів (джерела надходження яких, як зазначалося вище, були обмежені), але головне все ж полягала не в цьому. За рідкісним винятком навіть самі ліберально налаштовані земські діячі були поміщиками, яким була чужа сама думка про переділ земель.
Особливо хотілося б сказати про земській статистиці, завдяки якій вперше було проведено детальне обстеження російського села, яке охопило 4, 5 млн. селянських дворів. Земські статистики застосовували новітні досягнення статистичної науки, а їх обстеження мали велике значення не тільки в прикладне. Але й наукове значення. Російська земська статистика вважалася кращою в світі за багатством, точності й цінності зібраних нею відомостей. [7]
Діяльність земських установ у Росії не обмежувалася лише культурно-господарськими питаннями. Вони прагнули грати роль і в політичному житті країни. За своєю природою нові органи місцевого самоврядування всесословного неминуче тяжіли до центрального самоврядуванню, до парламентських форм державного устрою. Тому в рамках земства в Росії виникла в пореформений період опозиційний самодержавству політична течія, яка отримала в історичній літературі назву земського ліберального руху. Американський журналіст Джордж Кеннан, кілька разів відвідав Росію, присвятив російським лібералам спеціальний нарис, в якому, зокрема, писав: «Єдиний базис, на який вони могли спертися, був той, який давався самим установою земств, так як вони, будучи членами законом затвердженої корпорації, були покликані урядом як уповноважених від населення »[8]. І дійсно, російські ліберали вірили, що за впорядкуванням місцевого самоврядування та весь державний лад піддасться перетворенню і уряд закликатиме земських представників на більш важливі пости в області урядової діяльності.
Історія земського лібералізму - це складова частина історії російського лібералізму. Варто зосередити увагу на першому виступі земства на політичній арені, яке відноситься до кінця 1870-х років. Саме в цей період намітилися основні пункти політичної програми земського лібералізму: розширення сфери діяльності земства за допомогою передачі йому адміністративно-політичних функцій на місцях і поширення принципів самоврядування на верхні поверхи державного устрою Росії, а також забезпечення елементарних громадянських свобод - особистості, слова, друку, зборів і т.д.
Таким чином, земства. Хоча і обмежені в правах, показали свою життєздатність, пристосованість до місцевих умов і вимог життя. Всупереч законодавчим заборонам земства перетворилися на осередки громадської діяльності ліберального дворянства. Виникнення в 70-80-х роках 19 століття земського ліберально - опозиційного руху, з яким було змушене рахуватися уряд, стало важливим чинником суспільно-політичного життя країни. [9]
