Сравнение условий, трендов и подходов

Здесь мы предлагаем краткий обзор внешних условий, имеющих отношение к городским транспортным системам развитых стран. Он позволит нам сравнить наблюдаемые в этих странах тренды и типы транспортной политики.

 

Уровень автомобилизации

Показатели автомобилизации (количество автомобилей на 1000 жителей) в последние десятилетия растут во всех странах в результате роста материального благосостояния. В большинстве развитых стран за пределами США этот рост обнаруживает свойство останавливаться по достижении определенных уровней насыщения. Эти уровни определяются в первую очередь экономическим статусом населения и функциональными потребностями в автомобильных поездках. Эта функциональная потребность зависит от географических характеристик населенных мест, особенно агломераций, а также от наличия альтернативных возможностей передвижения.

Уровень автомобилизации развитых стран (рис. 4.7) фактически везде одинаков. В 12 из 17 стран, данные по которым приведены на этом рисунке, на 1000 жителей приходится от 373 до 481 автомобиля. В Канаде этот показатель составляет 521, в США—566 автомобилей на 1000 жителей^[132].

Два других показателя отражают интенсивность использования и роль автомобилей в различных странах. Сравнение показателей среднегодового пробега автомобиля (рис. 4.8) показывает, что в США автомобили используют более интенсивно, чем в других развитых странах. С учетом уже отмеченной разницы в уровнях автомобилизации можно утверждать, что американцы не только имеют намного больше автомобилей, но и наезжают гораздо больший километраж, чем в других развитых странах.

В некоторых европейских странах доходы на душу населения сопоставимы с аналогичным показателем в США, однако в Европе заметно меньше доля населения, живущего ниже черты бедности: этот феномен обусловлен не только чисто экономическими факторами.

Интенсивное использование автомобилей в США можно объяснить большими (по сравнению с другими развитыми странами, за исключением Австралии и Канады) территориальными размерами страны, большими расстояниями между городами и большими пространственным параметрами агломераций. Этому различию способствует также большая зависимость американцев от автомобиля, а также меньшая доступность альтернативных видов транспорта (за исключение авиатранспорта для дальних перелетов).

Как видим, в Италии, Австрии и Швеции удельный вес автомобильных поездок составляет от 34 до 40% общего объема городских передвижений, что более чем в 2 раза меньше, чем в США (84%) [Pucher, 1995].

 

Количество используемых легковых автомобилей на 1000 человек

 

РИС.4.7. Количество легковых автомобилей на душу населения (1992) ИСТОЧНИК: International Marketing Data and Statistics 1996; European Marketing Data and Statistics 1995

 

Возможно, этот показатель для США несколько преувеличен, поскольку во многих исследованиях городских передвижений не учитываются пешеходные сообщения. Между тем в таких агломерациях, как Нью-Йорк, Сан-Франциско и Новый Орлеан, люди ходят пешком не так уж редко. В других развитых странах исследователи обычно учитывают пешеходные сообщения, доля которых в совокупном объеме передвижений по городу нередко составляет от 30 до 40%.

 

Расстояние, проезжаемое автомобилем за год, тыс. км

 

РИС. 4.8. Среднее расстояние, проезжаемое автомобилем за год (1990) ИСТОЧНИК: на основе данных, собранных и приведенных в [Pucher 1995]

 

Последнее обстоятельство, т. е. отсутствие в США альтернатив автомобильным поездкам, подтверждается также данными о межмодальном распределении городских передвижений (рис. 4.9)^[133].

 

РИС. 4.9. Доля автомобильных поездок в общем объеме городских передвижений, в % (1990 г.)

ИСТОЧНИК: составлено на основании данных, собранных и опубликованных Пачером [Pucher, 1995].

 

Разрастание территории городов и особенно территориальная экспансия агломераций – еще одно явление, порожденное растущим благосостоянием. Эти явления стали возможными благодаря двум транспортным обстоятельствам. Во-первых, возросшей мобильности городских жителей, обеспеченной главным образом частными легковыми автомобилями. Во-вторых, доминированию грузового автомобильного транспорта, который обеспечил доставку товаров в любую точку и притом на крайне выгодных платежных условиях для потребителей^[134]. Эти тенденции наблюдаются во всех развитых странах, но в значительно меньшей степени, чем в США.

Указанное различие объясняется рядом базовых факторов, определяемых, в частности, доступностью и ценой земельных ресурсов, общественными предпочтениями, а также государственной политикой (в том числе нормами планировки и застройки, а также особенностями налогообложения различных типов жилья).

Мировой опыт показывает, что среди вышеупомянутых факторов главную роль играет государственная политика и что эта политика существенно различается в разных городах и странах. В странах вроде Швейцарии и Швеции местные правовые нормы не благоприятствуют владению односемейными домами, тогда как в США такая практика субсидируется за счет вычета процентных платежей по ипотечным кредитам из налогооблагаемой базы, а также других налоговых льгот.

Доводами к ограничению строительства односемейных домов является повышенная (в сравнении с многоэтажной застройкой) стоимость коммуникаций и муниципальных услуг, а также большие потребности в земельных, энергетических и прочих ресурсах. В большинстве развитых стран, в том числе в Германии, Финляндии, Австралии и Канаде, этот факт открыто признается в исследованиях по городскому планированию и в политических заявлениях. В планах развития ряда агломераций утверждается, что их дальнейшая территориальная экспансия в течение следующих 10-20 лет стала бы экономически необоснованной и нарушающей экологическое равновесие^[135].

 

Превращение городов в агломерации

Во всех развитых странах происходит «превращение городов в агломерации», т. е. реорганизация полномочий и функций городского управления в ответ на разрастание традиционных городов в обширные и непрерывно расширяющиеся урбанизированные территории. Такая реорганизация необходима, в частности, для региональной координации транспортного планирования, т. е. планирования на уровнях I и II.

Решения этой проблемы крайне разнообразны по формам и эффективности достигаемых результатов. В Нидерландах, Германии, Швейцарии, Швеции и Финляндии органы управления агломерационного уровня обладают значительными полномочиями, позволяющими не только планировать, но осуществлять разработанные планы. Хорошим примером в этом отношении служит Большой Торонто: продолжающийся рост города потребует, по-видимому, дальнейшей реорганизации регионального управления, которая необходима для того, чтобы совладать с самыми последними трендами.

В США наличие в каждой агломерации МРО предусмотрено федеральным законодательством. Впрочем, во многих штатах эти организации оказываются неэффективными: они не обладают властными полномочиями по отношению к органам местного самоуправления, так что их рекомендации зачастую не оказывают особого влияния на планирование землепользования и транспорта на уровне отдельных городских районов или муниципальных округов.

 

Заторы на улично-дорожной сети

Заторы на улично-дорожной сети – обычное явление для большинства городов, однако, имеются существенные различия между их тяжестью, а также подходами к решению этой проблемы. Опыт показывает, что в большинстве случаев попытки удовлетворить неограниченный (выраженный в суммарном пробеге автомобилей) спрос на пользование улично-дорожной сетью посредством увеличения ее пропускной способности приводят лишь к усилению зависимости от автомобиля и дальнейшему росту суммарного пробега. Еще одним аргументом против продолжения масштабного дорожного строительства является его негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, решения по расширению улиц или строительству новых фривэев могут быть эффективными только в качестве составной части единого координированного плана развития интермодальной транспортной системы.

Актуальной остается задача более эффективного использования существующей улично-дорожной сети. В таких странах, как Германия, Швейцария и Нидерланды, разработаны изощренные схемы планировки уличной сети и организации дорожного движения. В последние годы в рамках международной кооперации были разработаны проекты систем управления движением и интеллектуальных транспортных систем (ITS). Ожидается, что эти инновации обеспечат небольшой прирост пропускной способности улично-дорожной сети и одновременно приведут к заметному повышению надежности и безопасности дорожного движения.

 

Ограничительные меры

Снижение скорости транспортного потока с помощью специальных планировочных и инженерных решений или же превращение улиц в пешеходные зоны всегда вызывает общественные дебаты. Противниками любых мер, ограничивающих или запрещающих движение автомобилей, являются в большинстве городов владельцы магазинов, исходящие из убеждения, что удобный автомобильный доступ – основной элемент, обеспечивающий успешность их бизнеса. Впрочем, реализация огромного большинства таких проектов показывает, что создание привлекательной, удобной для пешеходов среды с лихвой компенсирует все проблемы, вызванные ограничением или даже полным прекращением дорожного движения.

Успех подобных проектов в европейских странах усилил общественную поддержку таких мероприятий, как создание приоритетных условий для пешеходов^[136], внедрение ограничительных схем организации движения и ужесточение парковочного режима. Создание обширных пешеходных зон в большинстве европейских городов стало одним из основных факторов, повысивших их удобство для жизни. Такие зоны затормозили к тому же перемещение покупательской активности в пригородные торговые молы [Monheim, 1994; Topp, 1995].

 

Организационная интеграция систем общественного транспорта Интеграция системы общественного транспорта в целях повышения удобства транспортных услуг была осуществлена в большинстве агломераций США и других развитых стран мира. В американских городах такая интеграция достигнута и в целом сохраняется даже там, где в последние годы в результате частичной приватизации появились новые компании-перевозчики.

В городах, где работает несколько операторов общественного транспорта, не намеренных слиться (например, в Гамбурге, Мюнхене и Цюрихе), основаны так называемые транспортные союзы (Verkehrsverbund) – «зонтичные» организации, обеспечивающие предоставление пассажирам интегрированных услуг независимо от того, оказывают ли их муниципальные или частные компании.

Основным исключением из этого интеграционного тренда является Великобритания, где дерегулирование привело к дезинтеграции услуг, что вызвало расстройство системы общественного транспорта и сокращение количества пассажиров. Сегодня Великобритания – единственная страна, в которой запрещены интермодальные транспортные компании. Скажем, если компания эксплуатирует систему рельсового транспорта, ей запрещено владеть автобусами или эксплуатировать их. Запрещен даже обмен информацией о предоставляемых услугах между частными предпринимателями, работающими на автобусных маршрутах^[137].

В то же время во многих других развитых странах наличие интермодальных операторов, а также «физическая» интеграция видов транспорта (задачи, рассматриваемые на III и II уровнях планирования) признаются основным непременным условием эффективности городских транспортных систем.

С конца 1950-х гг. в Германии, Швейцарии, Нидерландах, в Скандинавских и других развитых странах началась интеграция городских и пригородных транспортных сетей. Стали сооружаться интермодальные пересадочные терминалы, доступные для всех видов городских и междугородних сообщений. В США аналогичные интеграционные процессы были предусмотрены законом ISTEA, однако здесь достигнуты куда более скромные результаты.

Базовый конфликт между краткосрочными индивидуальными предпочтениями и распределением пассажиров по видам транспорта, оптимальным с точки зрения общественных интересов, существует, разумеется, во всех городах мира. В развитых странах выработан целый ряд направлений транспортной политики и конкретных мер, направленных на приближение к этому «социальному оптимуму». Эти подходы и конкретные меры весьма различны по своим характеристикам и эффективности, но в большинстве развитых стран достигнуто заметно лучшее, чем в США, качество их проработки и диверсификации на всех уровнях, от национального до местного.

В целом в других развитых странах достигнут намного более глубокий, по сравнению с американским, уровень понимания взаимосвязей в городских транспортных системах. В этих странах серьезность проблемы «столкновения городов и автомобилей» в полной мере осознана не только учеными и профессионалами-транспортниками, но и политическими лидерами и широкой общественностью. Здесь хорошо понимают, что использование автомобилей в городе, при всей своей индивидуальной и общественной полезности, сопряжено с гораздо более высокими социальными и экологическими издержками, чем поездки на общественном транспорте или использование других средств передвижения. И самое важное: здесь широко укоренилось осознание того, что неограниченное использование автомобилей в городе несовместимо с понятием города, ориентированного на человека и удобного для жизни. В большинстве развитых стран политические лидеры, особенно мэры городов и депутаты городских собраний, как правило, поддерживают меры, направленные на совершенствование общественного транспорта: от предоставления прав приоритетного проезда по городским улицам до инвестиций в системы рельсового транспорта.

В США уровень понимания этих сложных городских проблем весьма ограничен.

Несмотря на рост общественного внимания к экологическим проблемам, характерный для 1960-х и 1970-х гг., в тот же период под давлением лоббистских групп, отстаивающих интересы дорожностроительного бизнеса и девелоперов, осваивающих пригородные территории, произошло сокращение государственной поддержки общественного транспорта. Игнорирование проблем, порожденных чрезмерной опорой на использование личных автомобилей в агломерациях, сказалось уже 1980-е гг. И все же значительная часть американской общественности до сих пор не сомневается в том, что пользователи дорог действительно платят «справедливую цену»^[138].

Таким образом, есть все основания утверждать, что обществом не вполне поняты пагубные для качества жизни последствия зависимости от автомобилей. В том числе такие явные последствия, как безразмерное субсидирование парковок, разрушение системы общественного транспорта, непривлекательные условия для пешеходного движения в городах, а также полное отсутствие тротуаров во многих пригородах и недавно освоенных пригородных территориях.

Группы, лоббирующие те или иные специальные интересы, а также некоторые масс-медиа выступают против любых, даже незначительных повышений цен на бензин или парковочных тарифов, т. е. против внесения любых корректив в сложившийся порядок, узаконивший огромную недоплату за блага, потребляемые автомобилистами. Широко распространенная практика «бесплатных» парковок, основанная, по сути дела, на субсидировании автовладельцев за счет пользователей других видов транспорта и общества в целом, является огромным препятствием на пути к достижению разумного интермодального баланса. Однако все эти и другие негативные долгосрочные последствия недоплаты за пользование автомобилем заслоняются краткосрочными эффектами, способствующими его устойчивой популярности.

В развитых странах Европы и Восточной Азии, а также в Австралии и Канаде инвестиции в общественный транспорт и прочие меры, направленные на его совершенствование, пользуются широкой общественной поддержкой. Повсеместное признание получили здесь рельсовые транспортные системы, высокие потребительские качества которых способны склонить автомобилистов к смене способа передвижения. Общепризнано, что такие системы улучшают городскую среду и обеспечивают стабильные и надежные транспортные услуги в масштабах всей агломерации.

На рис. 4.10 показаны результаты исследования общественного мнения по двум вариантам транспортной политики: с ориентацией на общественный транспорт или же на улучшение улично-дорожной сети. Исследование проводилось компанией Socialdata^[139] в нескольких европейских странах. Результаты были опубликованы в отчете Международного союза общественного транспорта [UITP, 1995]. Оказалось, что поддержка политики, ориентированной на развитие общественного транспорта, значительно выше, чем поддержка увеличения пропускной способности улично-дорожной сети, и находится в пределах от 67 до 91%.

 

РИС. 4.10. Уровни общественной поддержки двух вариантов транспортной политики: общественный транспорт или дорожное строительство ИСТОЧНИК: [Union Internationale des Transports Publics (UITP), 1995].

 

В США многие представители деловых кругов, общественные лидеры и значительная часть населения считают, что рельсовые системы, построенные начиная с 1970-х гг., привели к улучшению качества городских сообщений, обеспечили ревитализацию центральных городских районов и повысили мобильность жителей соответствующих агломераций. Здесь имеются в виду такие проекты, как система BART в районе залива Сан-Франциско, метрополитен в Вашингтоне, трамвайные линии в Сан-Диего, МЕТРОЛИНК в Сент-Луисе. И все же в каждой агломерации, где планируется сооружение очередной рельсовой системы, этот проект становится объектом резкой критики со стороны лоббистских групп, выступающих против любых изменений нынешней тенденции тотального доминирования автомобилей. Впрочем, критики обычно не предлагают сколько-нибудь реалистичных альтернативных подходов к решению таких серьезных проблем, как заторы на дорогах и ухудшение качества городской среды.

В развитых странах мира за пределами США утвердилась транспортная политика, ориентированная на общественный транспорт. Ее результатом стало развитие существующих или сооружение новых систем рельсового транспорта в большинстве агломераций с населением более 500 тысяч жителей. Автобусные маршруты работают здесь, как правило, на обособленных полосах, принимаются и другие меры организации движения и перевозок, направленные на обеспечение приоритета общественного транспорта перед прочими транспортными средствами под общим лозунгом «Transit First».

В этом отношении большинство крупных городов США значительно отстает от лучших зарубежных образцов. Объективности ради отметим, что с 1970 г. более чем в двух десятках американских городов были построены новые линии рельсового транспорта: LRT, метрополитены, пригородные железнодорожные линии. Но даже с учетом этих позитивных перемен Соединенные Штаты остаются единственной развитой страной мира, где многие крупные города не имеют общественного транспорта c приоритетом проезда категорий ROW-B и POW-А и, следовательно, способного составить реальную конкуренцию легковым автомобилям.

Политические лидеры склонны недооценивать степень общественной поддержки, которую имеет массовый городской транспорт и разумная транспортная политика в целом. Они часто выражают озабоченность тем обстоятельством, что избиратели якобы не готовы поддержать меры, предполагающие крупные инвестиции в общественный транспорт, или же введение определенных ограничений на использование автомобилей в районах с плотной застройкой. В ходе обследования, проведенного в странах ЕС, был изучен вопрос о том, насколько адекватны представления политиков об общественных предпочтениях в этой сфере.

Результаты этого исследования (рис. 4.11) показывают, что лица, принимающие решения, существенно недооценивают степень поддержки, которую общественность оказывает развитию массового городского транспорта: по их оценкам, уровень этой поддержки находится в пределах от 27 до 59%, тогда как прямые опросы избирателей дают результат от 67 до 91 %.

Основываясь на этих данных, а также ответах на некоторые дополнительные вопросы, исследователи приходят к выводу о том, что во всех западноевропейских странах предложения, направленные на улучшение общественного транспорта и охрану городской среды обитания, привлекают намного больше избирателей, чем отстаивание «прав автомобилистов».

В США настрой общественности в пользу улучшения массового городского транспорта не столь силен, как в других развитых странах. Тому есть несколько причин.

Во-первых, «расползание» американских городов и формирование пригородов с низкой плотностью населения и специфическим жизненным укладом является свершившимся фактом. Понятно, что в этих условиях общественный транспорт не может играть роль столь же важную, как в большинстве городов прочих развитых стран мира^[140].

Во-вторых, поддержка общественного транспорта в США не так сильна вследствие большей экономической и этнической разнородности населения американских урбанизированных территорий.

В-третьих, весьма значительная часть населения США, а также многие политики и ответственные лица никогда не видели (и тем более никогда не использовали) современный эффективный городской транспорт, привычный для жителей многих развитых стран мира^[141].

Несмотря на все эти оговорки, общественное мнение во многих регионах США в целом следует вектору, характерному для прочих развитых стран мира. Сегодня можно утверждать, что реальный уровень общественной поддержки гуманитарно-ориентированного развития городской среды, в частности значительных улучшений в сфере массового пассажирского транспорта, намного сильнее, чем полагают лица, принимающие политические решения.

 

РИС. 4.11. Общественная поддержка политики преимущественного развития массового пассажирского транспорта по данным социологических обследований и по субъективным оценкам лиц, принимающих решения. ИСТОЧНИК: [Union Internationale des Transports Publics (UITP), 1995].

 

В большинстве американских агломераций существуют организации, отстаивающие общие интересы рядовых жителей и выступающие против тотальной ориентации на автомобили. Они поддерживают меры, направленные на приближение к стандартам «города, удобного для жизни» и, в частности, формирование сбалансированных интермодальных транспортных систем.

Десятки таких организаций (начиная с Комитета по улучшению общественного транспорта и «Транспортных альтернатив» в Нью-Йорке, Общества современного городского транспорта в Калифорнии и кончая высокопрофессиональными объединениями общенационального уровня типа «1000 друзей Орегона» или «Проекта национальной политики в сфере наземного транспорта»^[142]) отстаивают идеи, вполне соответствующие опыту других развитых стран. Все эти организации выступают против традиционного для США предпочтения автомобильных поездок всем прочим способам передвижения и разрабатывают меры, направленные на создание более разнообразных, эффективных и удобных для жизни городов.

Эти группы поддерживают меры по улучшению общественного транспорта, локальному ограничению автомобильного движения, формированию пешеходных зон и инфраструктуры для велосипедных сообщений. Хорошо известно, что группы граждан играют исключительно важную роль в принятии многих важных решений в сфере транспортной политики. Характерными примерами являются решения об исключении ряда скоростных магистралей из планов развития транспортных систем Сан-Франциско, Бостона^[143] и Эдмонтона (Канада), о строительстве LRT в Сакраменто, Портленде и Сан-Хосе и о модернизации троллейбусных линий в Дейтоне, штат Огайо.

Этим организациям гражданских активистов, располагающим ничтожными средствами, приходится сражаться и с мощными лоббистскими группами, и с некоторыми правительственными ведомствами, заинтересованными в сохранении давно устоявшихся трендов. Такие лоббистские группы и ведомства, занимающиеся транспортным планированием и управлением дорожным движением, по-прежнему оказывают энергичную поддержку политике односторонней ориентации на дорожное строительство и фактически действуют наперекор транспортной политике, предписанной законом ISTEA и другими разумными законодательными нормами. Например, в 1996 г. на фоне требований общественных организаций Нью-Йорка по поводу введения назревших ограничений дорожного движения и принятия необходимых мер по улучшению автобусного и пешеходного сообщений мэр города^[144] предложил ликвидировать транспортный департамент, ответственный за планирование, эксплуатацию и координацию наземных видов транспорта.

Несмотря на активное противодействие, многие гражданские организации играют решающую роль в переходе на сбалансированную транспортную политику, в принятии концепции «города, удобного для жизни», во внедрении мер, направленных на улучшение работы общественного транспорта. Например, отмена планов создания разветвленной сети скоростных магистралей в Сакраменто, Портленде и Эдмонтоне^[145], а также строительство линий LRT и обновление всей системы общественного транспорта в этих городах стали результатом упорной работы преданных делу гражданских организаций.

США и другие развитые страны: движение по расходящимся траекториям

В последние десятилетия произошло заметное усложнение городских транспортных проблем. Во многих странах понимание взаимосвязей города и транспорта и выбор адекватных направлений транспортной политики зачастую отстают от развития событий. В этих условиях становится невозможным предотвратить возникновение крупных проблем и кризисов – от уличных заторов и проблем финансирования общественного транспорта до упадка городов и утраты агломерациями качеств, определяющих их удобство для жизни.

Сегодня главная проблема городских транспортных систем всех развитых стран мира заключается в определении адекватной роли личных автомобилей и их воздействия на городскую среду. Поучительно было бы сравнить реакцию тех или иных стран на эту проблему.

Фактически во всех развитых странах большинство политических лидеров, специалистов по транспорту и в значительной степени широкая общественность осознают существо проблемы, а именно необходимость достижения эффективной взаимосвязи транспорта и города, а также разумного баланса различных видов транспорта. Кроме того, почти во всех странах общество в целом приемлет основные меры, призванные ограничить использование личных автомобилей и стимулировать использование альтернативных способов передвижения. Швейцария, Германия, Нидерланды и Скандинавские страны лидируют в понимании этих проблем.

В США наблюдается значительное отклонение от этого консенсуса. В 1967-1980 гг. транспортная политика США в целом соответствовала общим трендам, характерным для других развитых стран. Однако в 1980– 1990-е гг. США вместе с Великобританией избрали принципиально иной курс, направленный, по сути, на стимулирование использования автомобилей и антистимулирование поездок на общественном транспорте. Как показано на рис. 4.12, с 1980 по 1995 г. расходы федерального бюджета на дорожное строительство удвоились, тогда как расходы на городской общественный транспорт фактически сократились. Таким образом, дисбаланс между автомобилями и общественным транспортом, несколько уменьшившийся в 1970-е гг., стал снова усиливаться.

Следует отметить, что принятый в 1991 г. закон ISTEA, разработанный на основе обобщения результатов широких профессиональных и общественных дискуссий, содержал круг идей и конкретные меры, вполне аналогичные принятым в прочих развитых странах.

 

РИС. 4.12. Номинальные ассигнования в дорожное строительство, общественный транспорт и смежные программы в США (1981 и 1995 гг.)

ИСТОЧНИК: Peyser Associates, Inc (из ежегодных отчетов, публикуемых легальной лоббистской структурой, основанной в 1982 г. Питером Пейзером).

 

В этом законе подчеркивалась необходимость уменьшения заторов на улично-дорожной сети не за счет нового дорожного строительства, а с помощью методов управления движением и сокращения пробега автомобилей. Закон запрещал использовать федеральные источники для финансирования мероприятий, поощряющих более интенсивное использование автомобилей для одиночных поездок, и предписывал более энергично развивать альтернативы автомобильным передвижениям. По этому закону, агломерации обязаны использовать возможности различных видов транспорта, а средством достижения этой цели должна стать продуманная интермодальная интеграция. Более того, в законе была подчеркнута необходимость лучшей координации транспортного планирования с планированием землепользования. Таким образом, закон ISTEA фактически предусматривал необходимость ведения городского транспортного планирования на уровнях II и I в значительной большей степени, чем это делалось раньше. Однако, как показано в главе 3, требования этого закона были успешно обойдены с помощью словесной эквилибристики, а его реализация была во многом ограничена посредством различных административных и судебных решений.

Формы реализации политики, направленной на достижение разумного баланса между видами транспорта в тех или иных странах, весьма различны. Фактически все страны применяют меры поощрения общественного транспорта и пешеходных сообщений. Германия, Скандинавские страны, Швейцария и Нидерланды лидируют, как было уже отмечено, в инвестировании проектов высококачественного, конкурентоспособного общественного транспорта. Во Франции, Италии и некоторых других странах такие меры проводятся менее энергично, а в Великобритании и США подобные шаги были предприняты лишь в нескольких городах^[146].

Меры по ограничению использования автомобилей проводить намного труднее, поскольку они наносят ущерб определенной части горожан и поэтому вызывают политическое противодействие. Таким образом, возможности применения главного способа взимания реалистичной платы за пользование автомобилем в городе, а именно платы за пользование дорогами^[147], по-прежнему крайне ограничены. В Сингапуре был успешно реализован механизм платного въезда. Этому примеру последовали Осло и частично Стокгольм и Берген.

В ряде стран мира в режим платных дорог были переведены междугородные автомобильные магистрали. В таком режиме эксплуатируются, в частности, большинство фривэев во Франции и Японии, а также некоторые фривэи в США. В этом отношении сильно отстает Германия^[148], где на разветвленной сети автобанов все еще нет ни платежей, ни ограничений скорости, что способствует чрезмерному использованию автомобилей и агрессивному вождению.

Помимо введения платы за пользование дорогами, в некоторых странах в качестве эффективного способа ограничения использования автомобилей в городе используют ограничение емкости парковочного пространства и парковочные тарифы. Лучшими примерами применения таких мер являются Лондон, Сингапур, Портленд и Бостон. В большинстве других крупных городов Европы (таких как Стокгольм, Париж и Вена), а также в городах Японии, тоже используются элементы этого подхода. Чувствительный по величине налог, включенный в цену моторных топлив, – еще один метод, широко применяемый в развитых странах. У этого налога двойная цель: он должен, во-первых, увеличить доходы бюджета, предназначенные для финансирования транспортной системы, так же как и расходов общего назначения; во-вторых, снизить склонность к чрезмерному использованию автомобиля посредством увеличения непосредственных («оплачиваемых из кармана») расходов водителя.

Как было показано в главе 3, меры государственной поддержки общественного транспорта стали применяться в США с большим опозданием, спустя долгое время после создания в большинстве американских городов развитых сетей автомобильных магистралей. И все же в 1970-х гг. был отмечен значительный прогресс. В 1981 г., после избрания нового президента и нового конгресса, этот тренд был переломлен. Отношение федеральных властей к поддержке общественного транспорта стало более сдержанным, а во многих случаях даже отрицательным. Дорожно-ориентированная транспортная политика, подобная той, которая господствовала в 1950-е гг., привела к постепенному отказу от ранее введенных мер, направленных на приоритетное развитие общественного транспорта. Наглядной иллюстрацией этой регрессивной тенденции стал допуск автомобилей, используемых для коллективных поездок (HOV), на полосы, ранее выделенные для приоритетного движения автобусов, а также открытие пешеходных торговых молов для движения автомобилей в Сиэтле и Чикаго. И без того весьма ограниченная в США государственная поддержка общественного транспорта, была в еще большей степени урезана на федеральном уровне. Большинство вновь вводимых мер, связанных с использованием автомобилей в агломерациях, носило скорее поощряющий, чем ограничительный, характер (см. главу 3).

 

РИС. 4.13. Цена бензина и ее структура в разных странах, 1990 г. ИСТОЧНИК: [QECD, 1992].

 

Разительное отличие политики в отношении использования автомобилей и дорожного строительства лучше всего иллюстрируют две диаграммы, отражающие особенности финансовой политики тех или иных развитых стран. Приведенное на рис. 4.13 сравнение цен на бензин показывает, что американские водители платят за бензин вдвое, а порой и почти вчетверо меньше, чем водители в других развитых странах. По большей части эта разница формируется за счет фискальной составляющей в цене бензина: налог на бензин во Франции, Италии и Нидерландах в 7 раз выше, чем в США.

На рис. 4.14 показано соотношение налогов, уплачиваемых в странах Западной Европы и США пользователями автомобильных дорог, и государственных расходов на их строительство и эксплуатацию. Примечательно, что в большинстве стран налоги, связанные с пользованием автомобильными дорогами (на моторные топлива, шины и другие расходные материалы), намного (почти пятикратно) превышают бюджетные расходы на дорожное хозяйство. Таким образом, платежи автовладельцев используются не только для финансирования затрат на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог, но и для покрытия прочих расходов бюджета.

Как было отмечено в главе 3, в США действует законодательный запрет на использование поступлений по целевым дорожным налогам для финансирования любых расходов, не связанных с автомобильными дорогами. Единственным исключением из этого правила была маленькая надбавка к налогу на бензин, составлявшая 4,3 цента с галлона топлива (1 цент с литра). Конгресс определил, что средства, полученные за счет этой надбавки, должны идти на «сокращение бюджетного дефицита». Однако это решение было подвергнуто острой критике, в основе которой лежало устаревшее представление о том, что пользование автомобилем не должно облагаться налогами общего покрытия.

На рис. 4.14 показано, что в США власти всех уровней (и, следовательно, все общество!) покрывают до 40 % суммарных расходов на автомобильные перевозки (см. также табл. 2.1 главы 2).

Другими словами, политика, проводимая в США, приводит к необходимости использования ресурсов всех уровней бюджетной системы для покрытия прямых расходов на автомобильные перевозки. В европейских странах (в полную противоположность этой тенденции!) поступления от налогов на пользователей автомобильных дорог значительно превышают прямые расходы на дорожное хозяйство.

В докладе, представленном Worldwatch Institute^[149] [Roodman, 1997], рассматривается вопрос об эластичности потребления бензина к его цене. Хотя интенсивность использования автомобилей в тех или иных странах зависит от различных местных факторов и особенностей национальной транспортной политики, именно цена бензина определенно является одним из факторов, оказывающих самое сильное влияние на его потребление. Причина этого связана в первую очередь с тем, что водителям приходится платить за бензин непосредственным образом («из кармана»), а к таким расходам водители особенно чувствительны.

 

РИС. 4.14. Соотношение поступлений от целевых дорожных налогов, уплачиваемых автовладельцами, к государственным расходам на дорожное хозяйство

ИСТОЧНИК: основано на данных, собранных и опубликованных в: [Pucher 1995].

 

Диаграмма, приведенная на рис. 4.15, показывает потребление бензина в расчете на душу населения в некоторых развитых странах в сравнении с ценой литра бензина в этих странах. Рисунок представляет собой классический пример эластичности спроса: чем выше цена бензина, тем меньше его потребление.

 

РИС. 4.15. Влияние цены на потребление бензина в некоторых промышленно развитых странах, 1994 г.

ИСТОЧНИК: [Roodman, 1997]. Воспроизведено с разрешения Worldwatch Instute, Вашингтон, округ Колумбия.

 

Сравнение структуры автомобильного парка в различных странах показывает, что цена бензина влияет не только на суммарный пробег, но и на типы используемых транспортных средств. В большинстве европейских стран, где установлены высокие цены на бензин, преобладают автомобили среднего и компактного классов. В США эффективность расхода топлива регулируется специальными правилами, установленными правительством, и, казалось бы, успешно достигнута. Однако эта цель оказалась размытой в результате стремительного роста численности парка мини-вэнов и спортивных автомобилей, которые отличаются исключительно высоким расходом топлива, но не подпадают под упомянутые требования повышения энергоэффективности. Разумеется, своей популярности эти автомобили обязаны не только агрессивной рекламе, но и характерным для США крайне низким ценам на бензин.

Подводя итоги, отметим, что вслед за коротким периодом разумного следования в русле транспортной политики прочих развитых стран в США начали приниматься меры в сфере городских транспортных систем, полностью противоречащие мировым трендам.

Это расхождение траекторий транспортной политики приводит, в свою очередь, к увеличению разрыва в качестве городов – в их эффективности, удобстве для жизни, международной конкурентоспособности. Два приводимых ниже примера показывают, что в настоящее время города США проигрывают в международной конкуренции.

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: