Бюджет місцевого самоврядування: теоретичні основи організації та функціонування

Потенційні можливості місцевих бюджетів для впливу на процеси суспільного розвитку полягають в їх економічній природі. Економічна сутність місцевих бюджетів випливає з поняття фінансів і визначається функціями місцевої влади.

У даний час загальновизнаний підхід до розгляду фінансів у якості економічної категорії, яка є економічною формою реальних, об'єктивних розподільчих відносин . Місцевим бюджетам, крім якостей, які відрізняють категорію фінансів узагалі, властиві деякі специфічні риси .

 

Місцеві бюджети є особливою формою розподільчих відносин, пов'язаною з виокремленням частини вартості суспільного продукту у фондах грошових засобів місцевих органів влади і її використання в основному на задоволення різнобічних соціально-культурних та комунально-побутових потреб членів суспільства, тобто у визначеній мірі на розширене відтворення. Місцеві бюджети передбачені для перерозподілу вартості між територіями, галузями народного господарства, секторами економіки і сферами суспільної діяльності. При цьому пропорції і форми бюджетного розподілу визначаються потребами суспільного виробництва і завданнями, що стоять перед суспільством на кожному історичному етапі розвитку.

Отже, місцеві бюджети - це сукупність економічних (грошових) відносин, що виникають у зв'язку з утворенням та використанням фондів грошових засобів місцевих органів влади в процесі перерозподілу національного доходу з метою забезпечення розширеного відтворення та задоволення соціальних потреб суспільства. За своїм складом, місцеві бюджети - це цільові фонди грошових засобів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади, які в сукупності із коштами муніципальних підприємств, позабюджетних валютних фондів, іншими грошовими доходами і накопиченнями, являють собою фінансові ресурси місцевого самоврядування .

Реалізація об'єктивних передумов використання місцевих бюджетів у суспільному відтворенні залежить від конкретних організаційно-правових форм, у яких проходить функціонування бюджетних відносин. Завдяки організаційним формам стає можливе використання місцевих бюджетів як активного інструменту управління територіальною економікою. Правильне розуміння співвідношення між об'єктивною і суб'єктивною сторонами функціонування місцевих бюджетів дає можливість найбільш ефективно використовувати їх для комплексного соціально-економічного розвитку територій. У найбільш загальному вигляді це співвідношення можна представити за допомогою діалектичної взаємодії (табл. 4).

Ця взаємодія включає в себе як вплив різних компонентів змісту на форму, так і активний вплив на зміст місцевих бюджетів у рамках об'єктивно існуючої субординації .

Характеризується властивостями, які відображають внутрішню природу даного явища, має відповідні економічні форми (доходи, витрати, міжбюджетні взаємозв'язки) і специфічні способи вираження сутності в дії: розподільчу і контрольні функції    

Характеризує зовнішню організацію місцевих бюджетів і являє собою реальний спосіб існування місцевих бюджетів на даному історичному етапі, проявляється через конкретні види надходжень, призначення витрат, методи міжбюджетного збалансування і т.д.

Характеризується властивостями, які відображають внутрішню природу даного явища, має відповідні економічні форми (доходи, витрати, міжбюджетні взаємозв'язки) і специфічні способи вираження сутності в дії: розподільчу і контрольні функції    

Характеризує зовнішню організацію місцевих бюджетів і являє собою реальний спосіб існування місцевих бюджетів на даному історичному етапі, проявляється через конкретні види надходжень, призначення витрат, методи міжбюджетного збалансування і т.д.

Таким чином, розвиток місцевих бюджетів необхідно розглядати як типовий результат взаємовідносин діалектичних протилежностей та подолання протиріч між ними шляхом зміни старої форми та виникнення нової форми, адекватної змісту місцевих бюджетів на сучасному етапі .

Визначення напрямів удосконалення системи бюджетів місцевого самоврядування повинно ґрунтуватись на таких методологічних підходах: 1) на генетичному, тобто дослідженні об'єкту, що вивчається, в розвитку і русі; 2) системно-структурному, що дозволяє виявити здійснювані даною системою процеси управління - форми передачі інформації від одних її підсистем до інших та способи взаємодії і впливу одних частин системи на інші .

Використовуючи цю методологію дослідження, зупинимося на організаційній структурі системи бюджетів місцевого самоврядування, оскільки властивості останньої визначаються не стільки підсумком властивостей окремих елементів, скільки властивостями її структури. Структура системи місцевих бюджетів характеризується бюджетним устроєм країни. Бюджетний устрій визначає організаційні принципи її побудови та взаємозв'язок об'єднаних нею бюджетів. Структура будь-якої системи (в тому числі і бюджетної) в загальному вигляді являє собою логічні взаємовідносини рівнів управління, які побудовані таким чином, щоб їхня форма і структура давали можливість найефективніше досягати поставлених завдань .

Оскільки завдання структури полягає в досягненні певної мети, проектування самої системи повинно базуватись на стратегічних планах системи. Такий підхід був запропонований А.Чандлером, який сформулював відомий принцип: "Стратегія визначає структуру". До змін організаційної структури системи місцевих бюджетів слід відноситись як до реорганізації, оскільки з плином часу стратегія змінюється і необхідно вносити відповідні корективи.

Другим вихідним пунктом при розгляді завдань і місця бюджетів органів місцевого самоврядування в системі забезпечення управління країною є зміст їх функцій і повноважень. Бюджет самоврядних органів, практично є похідною величиною від філософії управління державою, яка закладається в Конституції, законодавчих актах і відображає не декларативний, а фактичний стан з правом населення вирішувати самостійно справи місцевого значення. Бо місцеве самоврядування ефективне рівно настільки, наскільки воно забезпечене фінансовими ресурсами.

Бюджет самоврядування повинен бути головним фінансовим документом певної територіальної громади, до якого максимально можливо включатимуться всі кошти і видатки, що здійснюються на такому рівні самоврядування. Тільки через включення до бюджету, що приймається безпосередньо населенням або вибраним органом представників територіальної громади, можна забезпечити найбільшу ефективність, прозорість, достовірність, контрольованість формування і розподілу фінансових ресурсів на мікрорівні управління, який є однією з найважливіших складових сучасних демократичних держав - місцеве самоврядування .

Система місцевого самоврядування ґрунтується на таких положеннях: місцеве самоврядування регулюється законом; обов'язковим для місцевого самоврядування є наявність виборних органів; місцеве самоврядування повинно мати власні повноваження, виконання яких здійснюється ним самостійно; для реалізації своїх повноважень і завдань місцеве самоврядування повинно бути забезпечене достатніми фінансовими ресурсами .

У період існування Української Народної Республіки під керівництвом Центральної Ради в 1917-1918 рр. були спроби розширити повноваження земств і фінансових основ їх існування. Але після жовтневої революції 1917 р. ідеологічний підхід до місцевого самоврядування змінюється, і радянський уряд, йдучи шляхом індустріалізації та колективізації країни, проводить політику повного централізованого регулювання усіх сфер економічного життя, в тому числі й на місцевому рівні . В.І. Денін відкрив і обґрунтував вчення про Ради, як нову форму організації суспільства, піддавши нищівній критиці "особливу" культурну та господарську роль самоврядування та його бюджету.

Повна ліквідація фінансової самостійності місцевих бюджетів відбулася в 1938 р. із прийняттям на другій сесії Верховної Ради СРСР єдиного Державного бюджету на 1938 р. Ним була запроваджена практика включення до складу Державного бюджету всіх місцевих бюджетів .

Державний бюджет СРСР послідовно складався з таких ланок: союзний бюджет, бюджет державного соціального страхування, державні бюджети союзних республік, бюджети автономних республік, місцеві бюджети. В основні місцевих бюджетів була ієрархічна структура: головна ланка - бюджети краю, області, міст республіканського значення; середня ланка - бюджети автономних округів, автономних областей, районів і міст обласного, крайового, окружного підпорядкування; низова ланка - сільські, селищні бюджети, бюджети міст районного підпорядкування і бюджети районів у містах.

 

Місцеві бюджети за часів СРСР були фінансовою основою місцевих Рад, що лише формально виконували самоврядні функції. В силу того, що в СРСР розподіл власності здійснювався відповідно до принципу, згідно з яким на центральні органи влади покладалась відповідальність за розвиток виробничої сфери, а на місцеві - соціальної, бюджети місцевих Рад мали чітко виражений соціальний характер .

У такій ситуації виникає необхідність науково обґрунтувати політику Комуністичної партії, і науковці радянської епохи досліджують і обґрунтовують існування та функції місцевих бюджетів, виходячи із структури та функцій адміністративно-територіального і політичного устрою СРСР. Так, у працях науковців того часу місцеві бюджети розглядаються як складова частина державного бюджету, висловлюються і обґрунтовуються тези, що ведення планової радянської економіки неможливе без єдиного централізованого визначення розмірів видатків усіх бюджетів, у тому числі і місцевих. Щодо доходів місцевих бюджетів, то висувається теорія, що їх величина повинна відповідати визначеним відповідними центральними органами витратам. Майже не враховується залежність величини доходів місцевих бюджетів від рівня економічного розвитку територій. Як і в загальній економічній теорії радянського часу, в працях науковців цього періоду відводиться провідна роль центру, доводяться економічні переваги великих промислових підприємств-гігантів над середніми і малими у забезпеченні населення необхідними товарами і послугами, і відповідно в сфері фінансів - переваги максимальної концентрації доходів і витрат на рівні союзного бюджету, бюджетів республік і областей .

 Не дивлячись на політичне забарвлення багатьох наукових досліджень вчених радянської епохи, цінними є фундаментальні положення наукових праць вчених дослідників Д.А.Аллахвердяна, М.В.Васильевої, Е.А.Вознесенського, Л.А.Дрозбо-зиной, В.П.Дьяченко, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова, Г.Б.Поляка, В.М.Родіонової, М.В.Романовского, В.М.Суторнімої, Н.Г.Сичева, Н.А.Ширкевич, які пов'язані з визначенням фінансів як економічної категорії, що визначається розподільчою функцією, грошовою формою, обов'язковим зв'язком з формуванням і використанням фондів грошових засобів. Місцеві бюджети, за визначенням цих науковців, будучи частиною фінансів і формою бюджетних відносин, об'єктивні, виражають певну частину економічних відносин і відносяться до базисної категорії .

Підсумовуючи наукові підходи в радянський період до формування і розподілу коштів місцевих бюджетів, слід зазначити, що місцеві бюджети були повністю залежні від рішень державних органів влади. Радянський Союз поєднував у своїй структурі багато різних народів і національностей, частина з яких була насильно примушена до об'єднання, і навіть дискусійні питання щодо деякої фінансової автономії були в наукових колах небажаними через можливість виникнення відцентрових сил на республіканському і місцевому рівнях, що неминуче призвело і до дискусій щодо політичного та економічного устрою країни .

Зараз дослідження місцевих бюджетів активно ведуть зарубіжні фахівці. Це російські науковці Є.А.Аксьонова, О.І.Богачова, І.В.Бусигіна, А.Г.Ігудін, А.М.Лавров, В.Г.Пансков, М.І.Ходорович, С.Н.Хурсевич та ін. Їхні практичні розробки в сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин призначені насамперед для російських умов і в переважній більшості можуть бути використані в країнах з федеративним устроєм. Але це не зменшує теоретичної цінності положень щодо визначення загальних перспектив місцевих бюджетів в економічній системі країни, критеріїв фінансового вирівнювання, створення і використання позабюджетних фондів, прикладів вирішення відповідності між повноваженнями рівнів влади та їхніми фінансовими ресурсами.

Яскравими представниками наукової думки економічно розвинутих держав є вчені країн - членів Європейського Союзу. Це, зокрема, дослідники бюджетів Д.Стігліц, Д.Голдсміт, Стенлі Л.Брю, У.Шумахер, Х.Ріссе, Р.Граберт, Дж.Оуенс, Е.Харлоф, Г.Холліс, Д.Кінг, Ж.Зіллер, Ф.Копе, Ж.Годме, К.Рюдебек, Е.Гілл, Р.Кемп-белл та ін. Серед теоретиків бюджетного процесу слід виділити праці з бюджетної тематики професора Гарвардського Університету А.Вілдавскі .

Світова наукова думка визначає принцип достатнього співвідношення між власними бюджетними доходами місцевих органів влади та їхніми завданнями . Як необхідна умова існування дійового інституту самоврядування вказується на необхідність формування більшої частини доходів місцевих бюджетів за рахунок місцевих податків і зборів, які встановлюються органами самоврядування самостійно . Висловлюється і обґрунтовується твердження, що межі повноважень місцевих органів влади встановлюються законами центральних або регіональних органів влади, але такі закони не повинні перешкоджати ефективному функціонуванню системи місцевих бюджетів .

Достатньо досліджена в зарубіжній літературі проблема фінансового вирівнювання доходів місцевих бюджетів, яке призначене для коригування наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування та дії інших економічних та природних факторів. Автори в різних країнах обґрунтовують диференційовані частки дотацій у доходах бюджетів місцевого самоврядування, але при цьому відзначається, що в цілому дотації складають лише невелику частину в загальній сумі доходів .

У науковій літературі домінує принцип субсидарності. Згідно з цією концепцією повноваження між органами влади розподіляються таким чином, що завдання вирішуються тим рівнем влади, який є найближчим до місця події. За рівних умов пріоритет надається нижчим, а не вищим рівням влади, оскільки вони найбільш близькі до громадян і можуть ними найефективніше контролюватись. Дослідники, продовжуючи дискусії щодо функцій місцевих органів влади, окреслили сфери, які мають належати до власної компетенції місцевого самоврядування і які відповідають принципам доцільності і ефективності. У структурі видатків бюджетів місцевого самоврядування це видатки на соціальне обслуговування, початкову і середню освіту, охорону здоров'я, житлово-комунальне забезпечення, житлове будівництво, водозабезпечення, теплове господарство, міські електричні мережі, збирання і утилізацію сміття, екологічні проблеми, дороги місцевого значення, ветеринарну допомогу, благоустрій, догляд за бідними та інші видатки.

Узагальнюючи принципи, викладені вченими економічно розвинутих країн, необхідно зазначити, що найефективнішою з теоретичної точки зору і підтверджена практичними дослідженнями є теорія наявності в кожного рівня влади власного, самостійного і відокремленого бюджету. Цей бюджет даний рівень влади повинен формувати самостійно відповідно до покладених на нього функцій. Заслуговують на увагу теоретичні засади функціонування інституту бюджетів розвитку, або інвестиційних бюджетів, у складі бюджетів органів самоврядування.

Розвиток сучасної української наукової думки в напрямі досліджень процесів у сфері самоврядування починається після проголошення незалежності України, коли держава починає відроджувати сам інститут місцевого самоврядування. Бюджет місцевого самоврядування є об'єктивною економічною реальністю, яка властива фінансовим системам усіх цивілізованих держав. Процес відродження інституту місцевих фінансів супроводжується появою нових для держави теоретичних та практичних проблем. Коло цих проблем зумовлює формування нової, самостійної галузі фінансової науки України - місцевих фінансів. Одним з головним об'єктів дослідження вчення про місцеві фінанси є місцевий бюджет .

На початку 90-х років, досліджуючи державні фінанси, опосередковано проблематику місцевих бюджетів як складової частини фінансів самоврядування вивчають українські економісти О.Д.Василик, В.М.Федосов та ін. Цінність їхніх праць полягає в обґрунтуванні необхідності існування самого інституту місцевого самоврядування з власною фінансовою базою, відокремленні місцевих бюджетів від загальнодержавного .

Нині вивчення бюджетних відносин та комплексу проблем пов'язаних з дослідження економіки місцевого самоврядування, знаходиться в центрі уваги науковців О.Д.Данілова, С.Д.Дзюбика, В.І.Кравченка, І.В.Розпутенка, С.В.Слухая, А.І.Чугаєва. У їхній працях дано теоретичні основи з формування ефективної системи побудови бюджетного процесу та взаємовідносин Державного та місцевих бюджетів щодо управління містом, принципи територіального планування міст, розвитку комунальної власності і земельних відносин. Розглядаються особливості функціонування підприємств місцевої економіки, аналізується досвід економічно розвинутих країн. Праці названих науковців мають беззаперечну наукову цінність для дослідження бюджетів розвитку у складі місцевих бюджетів. Принципи планування місцевого розвитку, закладені в навчальному посібнику "Економіка міст . Український і світовий досвід", є основою для подальших досліджень у цьому напрямі .

Найбільшу увагу вивченню фінансової системи місцевого самоврядування в Україні у своїй науковій та практичній роботі приділяє В.І.Кравченко. Практично він перший з українських вчених у центр уваги своїх досліджень ставить проблематику фінансового становлення інституту місцевого самоврядування в молодій Українській державі. Основні положення своїх наукових досліджень він опублікував у монографії "Фінанси місцевих органів влади України. Основи теорії та практики", навчальному посібнику "Місцеві фінанси України". Він є співавтором підручника "Основи економічної теорії: політекономічний аспект" та багатьох інших.

В.І. Кравченко ґрунтовно дослідив основи теорії місцевих фінансів, визначив основні етапи формування науки про місцеві фінанси, їх сутність, причини появи, фіскальну, розподільчу та стимулюючу функції місцевих фінансів. У комплексі він описав теоретичні основи існування територіальної громади, її функції, роль, правовий статус, основи фінансової автономії місцевих органів влади. Знайшли своє відображення в його працях і міжнародні стандарти організації місцевих фінансів, зокрема описано і проаналізовано Європейську хартію про місцеве самоврядування, Всесвітню декларацію про місцеве самоврядування, Європейську хартію міст та інші документи .

На думку Кравченка В.І., закладено лише основи теорії місцевих фінансів, які повинні стати базою для подальших досліджень шляхів становлення та розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні. Це насамперед стосується оптимального формування і вибору розмірів територіальних громад, вибору моделей організації міжбюджетних відносин, механізмів функціонування самостійних місцевих бюджетів, розвитку системи місцевого оподаткування, комунального кредиту, комунальних платежів, структури й переліку мінімальних соціальних стандартів .

Проаналізувавши методи, форми, ідеї, результати досліджень з питань формування та розподілу коштів місцевих бюджетів як українських так і зарубіжних авторів, можна зробити такі висновки.

Історично ця проблематика досліджується в літературі майже 200 років. За цей час сформовано основні положення існування системи місцевих бюджетів залежно від територіально-адміністративного устрою певної країни .

Завдання українських науковців - якнайповніше використати теоретичні основи попередників, проаналізувати, запозичити і адаптувати до українських умов передові здобутки провідних зарубіжних фахівців у сфері бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування.

Особливої уваги потребують дослідження саме місцевих бюджетів як головного чинника економічного розвитку територій. До сьогодні цей напрям в Україні досліджувався в контексті державних фінансів, багато авторів просто обмежувались констатацією наявності інституту місцевого самоврядування і необхідності забезпечення йому достатньої власної фінансової бази, описом світового досвіду без конкретних пропозицій щодо його впровадження в Україні. Іншим аспектом необхідності дослідження саме місцевих бюджетів є те, що до цього часу нечисленні дослідження місцевих фінансів велись на макрорівні, тобто досліджувалася загальна система місцевих фінансів, доводилась необхідність фінансової автономії місцевих органів влади, передачі невластивих функцій державної влади самоврядуванню, місце і роль місцевих бюджетів у загальній економічній системі держави. Зараз необхідно сконцентрувати увагу на дослідженнях на подальшій деталізації всіх норм бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування.

Перетворення місцевих бюджетів у важливий стимул розвитку територіальної економіки потребує на основі критичного аналізу правових основ і принципів діючого механізму їх формування розробки нових концептуальних підходів до побудови місцевих бюджетів по лінії активізації і підвищення ефективності їх впливу на соціально-економічний розвиток території.

 Як показує українська і світова практика, реорганізація бюджетного устрою не обмежується вдосконаленням взаємовідносин між рівнями бюджетної системи, тому що цього недостатньо для реальної децентралізації прийняття рішень в питаннях складання і виконання самостійних місцевих бюджетів. У цьому головним напрямом досліджень науковців повинно стати розмежування фінансових потоків між державою і самоврядуванням, яке ґрунтується на розподілі повноважень, функцій та відповідальності у відповідності до принципів субсидарності. Тобто стоїть завдання вдосконалити і адаптувати до українських умов систему відносин у сфері як утворення доходної частини, так і витратної в системі місцевих бюджетів, в рамках якої вищий рівень управління прийматиме рішення лише з тих питань, які не здатен самостійно вирішити рівень нижчий, на відміну від існуючої системи, коли нижчий рівень приймає рішення тільки в тих рамках, наскільки це допускає вищий рівень влади. У свою чергу, реалізація принципу субсидарності потребує розширення бюджетних прав місцевих органів влади .

Мало досліджена проблема формування місцевих бюджетів з огляду на наявність власних доходних джерел, оскільки існуюча практика перерозподілу більшої частини фінансових ресурсів на рівні області і району недостатньо ефективна. Тут бажано зосередити наукові пошуки на створенні концепції переходу від існуючої ситуації до формування більшої частини доходів місцевих бюджетів за рахунок надходжень від місцевих податків і зборів. Концепція повинна передбачати пряме надходження коштів від платників до фінансових підрозділів органів місцевого самоврядування. Доцільно не лише визначити бажаний кінцевий стан функціонування такої системи, а й створити план дій, виходячи з поступової зміни нашого українського законодавства. Об'єктом дослідження повинна стати можливість передачі надходжень від одного чи кількох загальнодержавних податків і зборів на час, поки законодавчо не буде сформована податкова система з достатніми надходженнями від місцевих податків і зборів, безпосередньо до так званих бюджетів базового рівня, тобто уникнути перерозподілу на рівні області і району левової частки фінансових ресурсів самоврядування . Дослідження потребують і самі шляхи збільшення надходжень від місцевих податків і зборів на основі світового досвіду та з урахуванням українських економічних, історичних і культурних особливостей. Недослідженим є вплив на ефективність виконання завдань місцевих органів влади взаємозаліків між бюджетами різних рівнів .

Відкритим лишається питання визначення основних джерел по фінансуванню делегованим державною органам місцевого самоврядування повноваженням.

Названі проблеми потребують наукового дослідження з позицій державного управління і місцевого самоврядування, використовуючи передові розробки в галузях філософії, економіки, права, політології та інших наук, щоб забезпечити виконання основного завдання місцевого самоврядування і державної влади - всебічно задовольнити економічні, соціальні, культурні та інші потреби населення. У свою чергу бюджет місцевого самоврядування в цьому контексті є дієвим інструментом досягнення цієї мети .

Без налагодженого функціонування системи місцевого самоврядування важко формувати економічні структури, оскільки саме на місцевому рівні складаються значні та стійкі фінансові взаємовідносини. З цієї позиції вагомого значення набуває процес формування бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування, тому що без стійкої фінансової бази місцевих органів самоврядування неможливий перехід усієї країни до насправді ринкових відносин .

Значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів і умовах життя в них ведуть до соціальних конфліктів та політичної нестабільності. Тягар проблем, які нагромадилися, негативно позначається на розвитку регіонів.

Децентралізація системи державного управління в Україні є однією з найбільш актуальних та складних завдань. Необхідність її вирішення зумовлена недостатнім розвитком органів місцевого самоврядування, а також соціально-економічною нерівністю регіонів - тими проблемами, які дісталися Україні у спадщину від по-надмірно централізованого СРСР.

 

У розвинутих країнах співвідношення між фінансовими можливостями органів місцевого самоврядування та контролем центрального управління розрізняються не тільки від країни до країни, а й у середині окремих країн у різні періоди часу - у відповідності з політичними та економічними приорітетами влади.

В Україні доходи місцевих бюджетів (з урахуванням коштів, які надходять у порядку перерозподілу з Державного бюджету) становили в 2000 р. приблизно 50% загальної суми доходів зведеного бюджету. Це дещо більше, ніж в унітарних державах - членах ОЕСР, але менше, ніж у країнах з федеративним укладом, де бюджетні доходи членів федерації і органів місцевого самоврядування становлять близько 60% доходів консолідованих бюджетів. Але для місцевих органів влади важливі не стільки вказані пропорції, скільки наявність фінансових можливостей самостійного вирішення питань, які входять у сферу їх компетенції .

Децентралізація компетенцій щодо розв'язання державних завдань у сучасних демократичних суспільствах дозволяє досить гнучко пристосовувати надання суспільних благ і послуг до потреб як окремих громадян, так і жителів різних регіонів . Можливість кращого врахування уподобань та інтересів громадян є основним економічним аргументом на користь фінансової самостійності регіональних та місцевих органів влади. Аргументом "проти" слугує необхідність створити в країні більш-менш однаковий рівень забезпечення населення суспільними благами і послугами . Тому багаторівневі бюджетні системи завжди виступають результатом пошуку компромісу між самостійністю регіонів і необхідністю міжрегіонального вирівнювання умов життя, що дістає відображення в розподілі державних функцій між центральними і місцевими органами влади, компетенцій щодо питань формування податкового законодавства, а також прав в управлінні податками і одержанні конкретних податків до відповідних бюджетів .

Проблема децентралізації актуальна не лише для України, а й для решти країн світу як тих, що розвиваються, так і для тих, які вже мають розвинуту ринкову економіку і є фінансовими магнатами у світі. Різні види місцевих національних державних структур існують у більшості країн з перехідною економікою, оскільки на них ще діє вплив соціалістичного режиму з його гаслом суцільної фіскальної централізації, де в середині держави на місцевому національному рівні велися справи на рівні адміністративної одиниці або підрозділу центру без надання будь-якої незалежності фіскальної або законодавчої відповідальності місцевих органів самоврядування. Такий стан майже в усіх посткомуністичних країнах, хоч усі вони знаходяться на різному етапі розвитку економіки .

При натиску політичних і економічних занепокоєнь, особливо побоювання розпаду та макроекономічної кризи, постала об'єктивна необхідність у децентралізації державних фінансів .

Децентралізація - це спосіб виміру величини переходу національної економіки від адміністративно-командної до ринкової. Подібно широкій економічній перебудові, вона потребуватиме багато складних реформ. Слід переглянути не тільки структуру податків і трансфертний механізм та перегрупувати відповідальність за витрати згідно з різними рівнями урядових структур, а й змінити самі погляди на те, що саме уряд може і має робити. Уся діяльність громадського сектора має бути повністю перероблена, але новим місцевим урядам мають дозволяти набирати штат та кількість установ таким способом, що зробить їх підзвітними за їх фіскальні рішення.

Такі реформи у місцевих та міжурядових фінансах мають велике значення . Міжурядова реформа та зміцнення місцевих (тобто проміжних серед місцевих) урядів є базою для підтримки залучення громадськості та приватного сектора. Суб-національні уряди приймають до уваги зростання розподілу діяльності громадського сектора у більшості з перехідних економік попри те, що основна урядова діяльність зменшується, а місцеві уряди приймають на себе відповідальність за ту діяльність, яка колись реалізовувалася лише центральним урядом. В Росії витрати субнаціональних місцевих бюджетів становили 38,6% від витрат консолідованого національного бюджету в 1999 р. та 42,9% у 1999 р. Так само витрати місцевих урядів у відсотковому співвідношенні до консолідованих витрат уряду Угорщини зросли з 22,3% у 1998 р. до 30,4% у 1999 р. Структура міжурядових відносин тісно пов'язана з такими критико-політичними питаннями, як ефективність мобілізації ресурсів, приватизація, соціальна безпека та стабілізація. В середині фіскального розподілу, наприклад, податкова реформа, контроль за дефіцитом та міжурядові фінанси пов'язані між собою: якщо хоча один з цих елементів недостатньо сплановано, цілісність усієї фіскальної структури може потрапити під сумнів. Аналогічно, якщо засоби заохочення, побудовані на міжурядових планах, не відповідають нормам, слугують для збільшення впливу центру або для підриву розвитку приватної ринкової економіки, може настати розчарування у проходженні реформ, загрожуючи як демократії, так і ринковій економіці .

Доходна база місцевих бюджетів має важливий зв'язок з політикою макроеко-номічної стабілізації в країнах з перехідною економікою. Згадана фінансова політика (разом із монетарною політикою) є ключем макроекономічної стабілізації. Істотний дефіцит громадського сектора має місце в багатьох країнах з перехідною економікою у вигляді зменшення податкових надходжень у комбінації зі спробою продовжити практику великих витрат, таких звичних при старому режимі. Місцеві доходна та витратна частини бюджету можуть підтверджувати або проводити підривну діяльність, намагаючись контролювати дефіцит, незважаючи на обмежені ресурси, що призводить до інфляційних фінансових процесів. Доки політична реформа у багатьох галузях необхідна для того, щоб відповідати цілям стабілізації, важливо не ухилятись від виконання міжурядових завдань.

У більшості країн з перехідною економікою фіскальний тиск призвів центральні уряди до використання кожного документа, які є у їх розпорядженні, у спробі проконтролювати дефіцит бюджету. Дехто зробив кроки в напрямі "зменшення дефіциту" - тобто перемістити відповідальність за витрати на підвідомчі уряди або переадресувати доходи з підвідомчого урядового рівня. Перекладення дефіциту на місцеві уряди може збільшуватися швидше, ніж відбувається зменшення макроеко-номічного тиску, зважаючи на те, що м'які бюджетні обмеження є звичайними для урядів країн з перехідною економікою. Місцеві органи влади можуть дати відповідь на бюджетний тиск шляхом накопичення боргів, необмеженим запозиченням, небажаними позабюджетними джерелами доходів, або виявляючись неспроможними забезпечити необхідні послуги, якщо центральний уряд не буде надавати їм додаткове фінансування. Вони можуть потребувати багато підприємств, якими вони все ще володіють, щоб профінансувати громадські витрати. Особливо їм потрібні ті підприємства, які мають вільний доступ до банківського кредитування. Те, що вони намагаються зменшити дефіцит у такий спосіб, не означає, що він насправді зменшується, але він просто придушується або перетворюється у менш прозорі форми .

Важливі складові системи соціальної безпеки, такі як соціальний благоустрій, підтримка сімей, субсидування споживача, виплата деяких видів пенсій та допомоги на випадок безробіття, було делеговано в якійсь мірі або повністю місцевим органам влади в Албанії, Болгарії, Угорщині, Росії та Україні. Інколи управління деякими соціальними програмами може мати сенс для місцевих органів влади, але вони не можуть надавати такі послуги ефективно, якщо вони хронічно недостатньо профінансовані.

У демократичних державах при формуванні доходів місцевих бюджетів демократичних держав перевага має бути віддана або принципові бюджетної еквівалентності, або принципові національної солідарності .

В основі першого з них лежать ідеї податкової справедливості, що використовуються в даному випадку по відношенню не тільки до окремих громадян або підприємств, а й до населення регіону в цілому. Згідно з цим принципом, доходи місцевих бюджетів повинні відповідати тому податковому навантаженню, яке несуть жителі регіону. Отже можливості одержання ними суспільних благ і послуг, які надаються за рахунок місцевих бюджетів, повинні зростати із збільшенням обсягу податків, які збираються в даному регіоні .

В основі другого принципу лежать не тільки загальні міркування громадянської солідарності, а й ряд економічних аргументів, згідно з якими держава має прагнути вирівнювати фінансові можливості регіонів. По-перше, держава гарантує надання громадянам ряду соціальних послуг на певному рівні. Послуги у сферах освіти і охорони здоров'я є важливими з точки зору створення рівних стартових умов для молоді з різних регіонів країни. По-друге, низький рівень розвитку в окремих регіонах, наприклад, засобів зв'язку і транспортної інфраструктури, призводить до неефективного міжрегіонального переміщення капіталів, праці та виробничих факторів. У ряді випадків регіональна диференціація податкових надходжень зумовлена технікою стягнення податків і з огляду на це теж може потребувати перерозподілу доходів .

У регіонах України використання індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у розрахунку на одиницю податкових надходжень як по місцевих бюджетах у цілому, так і по окремих регіонах, досить суперечлива і важко передбачувана. Збільшення або зменшення частки регіону в загальній сумі державних доходів, як правило, не спричинює відповідного збільшення (або зменшення) доходів його місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягом податків, які збираються, доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу, загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, а й на загальнодержавному рівні.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обґрунтування, ні чітких правил, а запропонований у Бюджетному кодексі формулярний підхід не зовсім відповідає реальним потребам органів місцевого самоврядування. Нетранспарентність такого перерозподілу призводить до того, що області, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення вищий, ніж у середньому по Україні, опиняються в гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з областями, де він нижчий .

Процеси міжрегіонального перерозподілу державних доходів не приводять до достатнього вирівнювання як витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення, так і рівня забезпечення жителів різних регіонів країни суспільними благами і послугами. Істотні міжрегіональні відмінності спостерігаються практично по будь-якому з показників, що характеризують умови життя громадян, чи то охорона здоров'я, дошкільне виховання, освіта або розвиток транспортної інфраструктури .

Останніми роками мали місце спроби змінити підходи до формування місцевих бюджетів України, але всі вони не торкнулися суті системи бюджетного планування, що склалася в умовах командно-адміністративної економіки. Наочним підтвердженням тому слугує показник частки регіонів у планових витратах місцевих бюджетів України в 1992-2001рр. Для більшості областей він залишився практично незмінним. Суть цієї системи полягає в тому, що витрати місцевих бюджетів визначаються, насамперед, наявністю об'єктів місцевого господарства, а також закладів і організацій освіти, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення і соціального захисту, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів влади. Потім доходи місцевих бюджетів приводяться у відповідність із плановим рівнем їх витрат .

Наявність об'єктів і установ, фінансованих з місцевих бюджетів, є наслідком колишнього перерозподілу державних доходів в інтересах розвитку "пріоритетних" галузей. Регіони, де було розміщено підприємства таких галузей, могли розраховувати на одержання додаткових коштів для розвитку соціальної інфраструктури і комунального господарства. Тому формування доходів місцевих бюджетів на основі витрат, що склалися, призводить до перекручення оцінок фінансових потреб регіонів .

Ці витрати, з одного боку, не включають витрат, необхідних для фінансування завдань, які не розв'язуються через відсутність коштів, а з іншого - вони можуть бути залишені через неекономічні або просто марнотратні затрати. Крім того, існують об'єктивні відмінності між регіонами (в розмірах території, географічному положенні, кліматі, структурі економіки), які передбачають різні структуру і обсяг надання їх населенню локальних суспільних благ і послуг.

Такий підхід до формування місцевих бюджетів, який ґрунтується і на фінансуванні діючих об'єктів та установ, а не на функціях, покладених на місцеві органи влади, закріплює існуючу диференціацію регіонів за рівнем витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення і тому є мало придатним для прийняття перспективних рішень. Цей підхід не дає змоги розв'язувати ряд питань, важливих для розвитку регіонів: хто повинен фінансувати будівництво нових об'єктів; як бути з фінансуванням об'єктів, що повинні створюватися в майбутньому, якщо сфера їхньої діяльності виходить за межі відповідної адміністративно-територіальної одиниці .

Діюча система формування місцевих бюджетів, у якій відсутні чіткий розподіл відповідальності за витрати, чітке закріплення податків за різними видами бюджетів на досить тривалий час, а також зрозумілі правила й формули міжрегіонального перерозподілу доходів, не створює жорстких бюджетних обмежень для місцевих органів влади і не примушує їх "жити по кишені" .

Конституція України закріпила право введення податків за Верховною Радою, але в статті 143 Конституції правом встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону наділені територіальні громади села, селища, міста безпосередньо через утворені ними органи місцевого самоврядування. У розвиток конституційних положень у статті 69 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки та збори, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. Таким чином, органи місцевого самоврядування мають право самостійно приймати рішення про введення місцевих податків і зборів, але відповідно до закону.

Розгляд інших факторів формування місцевих бюджетів можливе лише після дослідження прийнятого в країні порядку виконання цієї роботи .

Розробка проекту бюджету області має такі етапи: розрахунок з використанням існуючих нормативів та цін, обсягів робіт, передбачених на наступний рік, кошторису затрат; розрахунок доходної бази області - усіх податкових надходжень та платежів на території області як загальнодержавних, так і закріплених за місцевими бюджетами; визначення необхідних сум відрахувань від загальнодержавних доходів як різниці між проектом витратної частини бюджету та власними доходами; конкретизація надходжень із загальнодержавних доходів за їх джерелами та визначення проектів нормативів відрахувань як відсоткового відношення суми, що надійшла до місцевого бюджету, до загального розміру доходів з даного джерела. Ці нормативи з відповідними корективами потім щорічно затверджує Верховна Рада України .

Основний недолік цього порядку - затратний підхід до формування місцевого бюджету, наслідком якого є виродження регіонів, відсутність стимулів до підвищення доходної бази .

У кожному регіоні історично склалися господарські комплекси, які суттєво відрізняються між собою і цим визначаються великі відмінності в доходах місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення як власних (закріплених), так і загальнодержавних. Тому й відсоток доходів, які залишаються в місцевому бюджеті, не можуть бути однаковими для регіонів з різними господарськими комплексами . Це підтверджує і світовий досвід.

З цього можна дійти висновків:

1. Бюджетна децентралізація має проводитись перекладанням не дефіциту та фіскального тиску на місцеві бюджети, а перекладанням повноважень та фінансових важелів на місцеві органи самоврядування від централізованих міністерств та відомств .

2. Формування доходів місцевих бюджетів має здійснюватися за принципом бюджетної еквівалентності або за принципом національної солідарності .

3. Затратний підхід до формування місцевих бюджетів, що застосовується зараз, має наслідком виродження регіонів та відсутність стимулів до підвищення доходної бази місцевих бюджетів .

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: