Джерела формування доходів місцевого самоврядування за рівнями місцевих бюджетів

 Доходи місцевих бюджетів формуються з різних джерел, причому порядок їхнього формування залежно від джерела регулюється різними законодавчими актами, але суть формування цих різних джерел одна - податкові чи неподаткові надходження від підприємств усіх форм власності та від населення, які об'єднуються у фінансові ресурси і зосереджуються в місцевому бюджеті. Основним джерелом формування фінансових ресурсів місцевих бюджетів є податки. Суть податків криється насамперед у примусовому відчужуванні державою частини знову створюваної вартості .

Проблема формування доходної бази місцевих бюджетів останніми роками перебуває в центрі уваги науковців, працівників органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та фінансових органів. Але на сьогодні спроби їх реформування в Україні не привели до створення зваженої системи розподілу повноважень між органами державної та місцевої влади. Не було розроблено адекватного механізму формування місцевих бюджетів і вирівнювання їх фінансових можливостей навіть із прийняттям Бюджетного кодексу України 27 липня 2001 р. В економічній літературі немає науково обґрунтованих положень формування доходної бази місцевого бюджету, яка відповідала б фінансовим вимогам покладених на місцеві органи влади повноваженням. Місцевий бюджет повинен бути потужним інструментом пристосування поточного рівня економічного та соціального розвитку країни до пріоритетів розвитку суспільства. В ідеальному випадку, він має бути складений як засіб збереження балансу інтересів між перспективами економічного росту та потребами соціального розвитку.

Огляд висловлювань ряду політичних діячів України та перегляд медійних архівів у системі електронного пошуку за 1996-2004 рр. на тему "міжбюджетна реформа" свідчать, що майже ніхто не сумнівався в необхідності, доцільності, своєчасності та невідкладності її проведення. Порівняння планування доходів бюджету та його виконання протягом 1995-2004 рр. показує, що заплановані надходження мають тенденцію до перевищення фактичних доходів бюджету. Це вказує на те, що в Україні існують серйозні проблеми з плануванням доходної частини бюджету, що, власне, й ускладнює контроль бюджетних видатків. З початку 1997 р. спостерігається така тенденція щодо оцінки доходів: чим вищі заплановані обсяги бюджетних надходжень, тим нижчий рівень виконання бюджету. Коротке ознайомлення зі структурою доходних статей бюджету у 1998 та 1999 роках показує, що частки доходів від неподаткових надходжень та доходів від операцій з капіталом зросли в загальній сумі доходів бюджету відповідно на 1,23% та 1,5%. Це стало можливим за рахунок інших джерел, наприклад, податкових надходжень та державних цільових фондів. Щоб утримати запланований рівень фактичного надлишку бюджету, який спостерігався в 2000 р., уряд має зосередитися на можливості зниження суми доходних статей, що, у свою чергу, має супроводжуватися відповідним зменшенням обсягу видатків бюджету. Можна навести декілька причин виправданості цього заходу. По-перше, значні бюджетні кошти потрібні для виконання зобов'язань України перед іноземними кредиторами, а по-друге, необхідно було б перерахувати доходні статті бюджету відповідно до більш реалістичних оцінок базових макроекономічних показників .

Науковцям та видатним діячам України, які мають обмежений простір для здійснення маневру, потрібно було переглянути свій підхід до бюджетної політики та її застосування. Необхідно також наголосити на тому, що спроможність досягти перевищення бюджетних доходів над видатками і сама ідея бюджетного надлишку - різні речі. Говорячи точніше, оцінка можливості доступу до ринків капіталу (міжнародних, національних чи регіональних) і накопичення фондів через надходження від приватизації на сьогоднішній день представляються як занадто оптимістичні . Отже, з метою запобігання ризикам, пов'язаним із зовнішніми запозиченнями, та інших можливих наслідків, як наприклад інфляційний прес, місцеві органи влади мають спиратися на реалістично спланований місцевий бюджет, що, у свою чергу, дозволить відновити довіру до економіки України. Потрібне таке законодавство, яке встановило б тривалі та справедливі "правила гри" в міжбюджетних відносинах.

Таким документом є Бюджетний кодекс України, прийнятий 21 липня 2001 р . Ціла низка його положень виходять за межі просто бюджетних інструкцій, а можуть прямо вплинути на розвиток малого та середнього бізнесу на місцях та поліпщити наповнення місцевих бюджетів .

Бюджет складається із загального та спеціального фондів (рис. 2).

 

 

Рис. 2. Склад та структура доходної частини місцевого бюджету за Бюджетним кодексом України

Загальний фонд бюджету включає:

1) усі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду;

2) усі видатки бюджету за рахунок загальних надходжень бюджету;

3) різницю між доходами і видатками загального фонду бюджету.

Надходження від здійснених запозичень, видатки на обслуговування боргу, забезпечення виконання гарантій і забезпечення інших боргових зобов'язань включаються тільки до загального фонду бюджету, якщо законодавством не передбачено інше .

Спеціальний фонд бюджету включає:

1) бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень;

 2) гранти або дарунки (у вартісному обрахунку), одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету;

3) різницю між доходами і видатками спеціального фонду бюджету.

На відповідний бюджетний період склад спеціального фонду бюджету визначається Законом України про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет .

Підставою для рішення відповідної ради про створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету може бути лише закон України .

Передача коштів між загальним та спеціальними фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень .

Платежі за рахунок спеціального фонду здійснюються в межах коштів, що надійшли до фонду на відповідну мету.

У статті 2.19 Бюджетного кодексу України визначення доходів місцевого бюджету дано як усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (трансферти, дарунки, гранти), а кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування за статею 2.23 визначається як податки і збори (обов'язкові платежі), закріплені на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів .

 

Згідно статті 9 Бюджетного кодексу України, доходи місцевого бюджету класифікуються за такими розділами:

1) податкові надходження - тобто прибутковий податок з громадян у частині, визначеній статею 65 цього Кодексу; державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам; плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад; плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад; плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад; надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями; єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам;

2) неподаткові надходження, тобто доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій та інші неподаткові надходження;

3) доходи від операцій з капіталом;

4) трансферти, тобто кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі .

Причому згідно зі статтею 65 Бюджетного кодексу України, нормативи відрахувань від прибуткового податку з громадян до бюджетів місцевого самоврядування становлять: до доходів бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100% загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст, до доходів бюджетів міст республіканського (Автономній Республіці Крим) та обласного значення зараховується 75% від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст, до доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ зараховується 25% від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на цій території. Таке положення справ може мати наслідком те, що "базові" ланки бюджетної системи, тобто місцеві бюджети міст, сіл, та селищ, які безпосередньо задіяні у формуванні ВВП країни і які мають у своєму розпорядженні лише 25% від прибуткового податку з громадян, що працюють на території цих адміністративних одиниць, не мають змоги економічно розвиватись і в них немає потреби досить жорстко контролювати місцеві підприємства щодо вчасної виплати заробітної плати та повноти її показу у бухгалтерській документації. Відповідно, це не може негативно не позначитися на поповненні доходної частини цих місцевих бюджетів .

За статею 66 Бюджетного кодексу складом доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів є: 25% прибуткового податку з громадян, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області; 25% плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області; плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями; 50% прибуткового податку з громадян, що справляється на території сіл, селищ, міст районного значення; 15% плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення; плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються районними державними адміністраціями; плати за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється районними державними адміністраціями; надходження адміністративних штрафів, що накладаються районними державними адміністраціями або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями.

Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, становлять: місцеві податки і збори, 100 % плати за землю - лише для бюджетів міст Києва та Севастополя; 75 % плати за землю - для бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення; 60% плати за землю для бюджетів сіл, селищ , міст районного значення; податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету; надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами; податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування; надходження дивідендів, нарахованих на акції (паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади; плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету; кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності; фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування; плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться в комунальній власності; надходження від місцевих грошово-речових лотерей; плата за гарантії; гранти та дарунки у вартісному обрахунку; власні надходження бюджетних установ; податок на прибуток підприємств комунальної власності; платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення; інші надходження, передбачені законом.

Перелік податків, що закріплюються за бюджетами органів місцевого самоврядування, повинен складатися з тих, об'єми надходжень від яких від результатів діяльності конкретної території, а також тих, які можуть сформувати їх стабільну доходну базу .

Головне завдання в цій сфері - зробити процес міжтериторіального фінансового вирівнювання викритим, який піддається контролю, відмовитись від практики встановлення нормативів відрахувань від регулюючих доходів у нижчестоячі бюджети на основі суб'єктивних домовленостей між зацікавленими сторонами. Отже, можна вже назвати позитивне у проведенні міжбюджетної реформи застосування формулярного підходу при визначенні розміру надання трансфертів бюджетам місцевого самоврядування. Іншими словами, області було усунуто від звичного мануального розподілу бюджетних потоків згідно власних смаків та уподобань. З ухваленням Бюджетного кодексу становище кардинально змінилося. Власні доходи місцевих бюджетів не беруться до розрахунку трансфертів, а також відрахувань від загальнодержавних податків.

Джерелами формування доходів виступають:

1. Створений НД .

2. Частина фінансового відшкодування централізованої частини амортизаційних відрахувань.

3. Національне багатство - ми повинні визначити ту частину, яка використовується для формування доходів бюджету. Національне багатство відображає запас накопичених матеріальних цінностей і розвіданих природних ресурсів. Використання витрат небажане .

Найнадійніше джерело - створений НД .

Джерела формування доходів бюджету поділяються на внутрішні і зовнішні .

Зовнішні характеризують міжнародний перерозподіл фінансових ресурсів. Можуть формуватися на основі таких методів:

1. Прямого перерозподілу (наприклад репарації) .

2. Міжнародного кредиту.

3. Оподаткування експортно-імпортної діяльності .

4. Валютного регулювання - кожна країна має свої інтереси .

5. Цінового механізму - у світі склався певний масштаб цін: міжнародний перерозподіл ресурсів .

Система доходів бюджету України відображає практично всі методи їх формування. Вона характеризується такими показниками . Види доходів

1. Податкові надходження

o прямі податки:

- податок на прибуток;

- прибутковий податок з громадян;

- земельний податок (плата за землю);

- податок з власників транспортних засобів;

- податок на промисел;

o непрямі податки:

- ПДВ

- акцизний збір;

- мито;

o платежі за ресурси:

- лісовий доход;

- плата за воду;

- на геолого-розвідувальні роботи;

o інші надходження:

- державне мито;

- на дорожні роботи;

- інші надходження;

2. Неподаткові надходження

- рентна плата за нафту і газ;

3. Бюджетний дефіцит

- позики.

Бюджетний кодекс України робить спробу забезпечити делеговані та власні повноваження "кошиками доходів" місцевого самоврядування. Є два "кошики". "Кошик " номер один, тобто загальний фонд місцевого бюджету, наповнення якого спрямовується на фінансування повноважень, делегованих державою місцевим бюджетам "згори". "Кошик" номер два - це той кошик, який витрачається на виконання власних повноважень. Відповідно до поповнення цих "кошиків" і формується три фонди доходної частини місцевого бюджету.

Згідно з новим Бюджетним кодексом, за місцевими бюджетами закріплюються точно визначені джерела доходів. Наскільки це важливо? Отримавши запевнення від держави, що ці доходи непорушні на п кількість років, місцева влада отримує змогу вести стратегічне планування на довгострокову перспективу.

Влада стає безпосередньо зацікавленою в розвитку підприємницької діяльності у межах своєї адміністративно-територіальної одиниці, створенні для неї належних умов, оскільки здобуває реальне поповнення місцевого бюджету.

Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:

1) податкові надходження;

2) неподаткові надходження;

3) доходи від операцій з капіталом;

4) трансферти .

Неподатковими надходженнями визнаються:

1) доходи від власності та підприємницької діяльності;

2) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу;

3) надходження від штрафів та фінансових санкцій;

4) інші неподаткові надходження .

Доходи від операцій з капіталом включають надходження від продажу основних засобів, державних запасів товарів, землі і нематеріальних активів .

Трансферти - це безоплатні та безповоротні грошові ресурси, одержані від інших органів державної влади, місцевого самоврядування або міжнародних організацій.

Склад доходів бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського та обласного значення та районів на виконання делегованих повноважень:

1) прибутковий податок з громадян;

2) плата за землю;

3) державне мито, крім мита, що справляється за дії, вчинені арбітражними судами;

4) плата за видачу ліцензій та сертифікатів, що видаються виконавчими органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями;

5) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності;

6) плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами;

7) плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності;

8) надходження від адміністративних штрафів за місцем вчинення правопорушення, крім штрафів ДАІ, що зараховуються в повному обсязі до Державного бюджету України;

9) штрафи, фінансові санкції та пені за порушення податкового законодавства за податками, зборами та обов'язковими платежами, що зараховуються до цих бюджетів згідно з цим Кодексом;

До доходів бюджетів міст Києва та Севастополя, міст обласного значення та районів можуть зараховуватися міжбюджетні трансферти на виконання цими бюджетами делегованих державних повноважень:

1) трансферти з Державного бюджету України;

2) трансферти з інших бюджетів для виконання спільних соціально-економічних і культурних програм;

Податки, збори та обов'язкові платежі складають кошик доходів місцевих бюджетів на виконання ними делегованих повноважень. Цей кошик є основою для формування бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського та обласного значення та районів на виконання делегованих державних повноважень і для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад і застосовуються для визначення розмірів відрахувань (у відсотках) до бюджетів міст районного значення, селищ, сіл та їх об'єднань, а також бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів .

До доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ та їх об'єднань на виконання делегованих державних повноважень зараховується не менше 25% кошика доходів, які стягуються на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць, що визначається рішенням про бюджет районної та міської міста республіканського чи обласного значення .

Склад доходів обласних бюджетів та бюджету Автономної Республіки Крим:

1) 25% кошика доходів місцевих бюджетів, що стягуються на території області чи Автономної Республіки Крим;

2) трансфертів з Державного бюджету України;

3) трансфертів з місцевих бюджетів для виконання спільних соціально-економічних і культурних програм.

Доходи та видатки бюджету Автономної Республіки Крим та бюджетів міст Києва, Севастополя формуються в порядку, встановленому цим Кодексом, із урахуванням закону України "Про Конституцію Автономної Республіки Крим", Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" та закону, що визначає особливий статус міста Севастополя. Нормативи планування видатків бюджетів міст Києва та Севастополя визначаються згідно з нормативами бюджетної забезпеченості для обласних бюджетів та бюджетів міст обласного значення .

Склад доходів місцевих бюджетів на виконання власних повноважень:

1) місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

2) надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

3) податок на промисел, що зараховується до бюджету місцевого самоврядування;

4) власні надходження бюджетних установ та організацій, що утримуються з відповідного бюджету;

5) надходження дивідендів від участі відповідної ради у статутних фондах суб'єктів підприємницької діяльності;

 

6) 70 відсотків плати за забруднення навколишнього природного середовища ( екологічний податок), з яких 50% зараховується до місцевих бюджетів і 20% - до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів;

7) кошти від відчуження майна, яке знаходиться у власності територіальної громади, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

8) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до місцевих бюджетів;

9) плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у власності відповідної ради;

10) надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

11) плата за гарантії, надані органом місцевого самоврядування;

12) благодійні внески, гранти та дарунки у вартісному обрахунку;

13) інші надходження на виконання власних повноважень, передбачені законодавством

Міністерство фінансів України може надавати за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України в межах бюджетного періоду короткотермінові безвідсоткові позики місцевим бюджетам за умови їх використання виключно для проведення видатків загального фонду відповідного бюджету у разі виникнення короткотермінових касових розривів. Місцевий фінансовий орган може надавати позички іншим місцевим бюджетам в межах відповідної території на таких же умовах за рахунок коштів загального фонду відповідного бюджету.

Запозичення до бюджету Автономної Республіки Крим та бюджетів місцевого самоврядування здійснюються на визначену мету і підлягають обов'язковому поверненню. Запозичення відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку. Використання запозичень для здійснення поточних видатків забороняється і не може бути джерелом погашення основної суми боргу відповідного бюджету. Держава не несе відповідальності по зобов'язаннях за запозиченнями бюджету Автономної Республіки Крим та бюджетів місцевого самоврядування. Платежі з обслуговування боргу здійснюється з видатків поточного бюджету. Місцева рада може прийняти рішення про запозичення до відповідного бюджету за умови, що видатки на обслуговування боргу бюджету Автономної Республіки Крим та бюджету місцевого самоврядування щорічно не перевищуватимуть 10 відсотків видатків поточного бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі сплати основної суми боргу та відсотків по його обслуговуванню, обумовленої договором між кредитором та позичальником, має місце порушення графіку сплати з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років .

Порядок здійснення запозичень до бюджету Автономної Республіки Крим та бюджетів місцевого самоврядування встановлюється спільним рішенням Міністерства фінансів України та Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку.

Розглянемо практику випуску комунальних позик в окремих містах України в 1990-1996 роках. Рішення про випуск внутрішньої місцевої позики на суму 5 трлн 132 млрд. крб. у 1995 році ухвалила Київська міська рада. Емітентом був комітет економіки міськвиконкому під гарантії фінансового управління цього виконавчого комітету. Випуск позики здійснювався в безготівковій формі. Номінальна вартість однієї облігації - 50 млн. крб. Термін випуску облігацій встановлювався з 1 липня 1995 р. по 1 липня 1996 р. Облігації розміщувалися серед юридичних осіб . Погашення їх здійснювалося через 3-6 місяців. У міськвиконкомі створили комісію з питань цінних паперів. Отримані від позики кошти місто планувало спрямувати на житлове будівництво та будівництво метрополітену. Муніципальну позику до кінця не було реалізовано через конфліктну ситуацію, що склалася між головою міської ради та самою радою. З 1 липня 1995 року свої цільові житлові облігації (ЦЖО) почала випускати Київська державна комунальна будівельна корпорація "Київміськбуд". Обсяг емісії становить 1 трлн 388 млрд. крб. Власники облігацій у період 1 липня 1996 р. - 15 березня 1997 р. стали власниками житла. Київський міськвиконком затвердив Положення про порядок передачі власникам житлових облігацій квартир, споруджених корпорацією "Київміськбуд". Договір купівлі-продажу укладається в разі володіння 100% акцій, необхідних для купівлі відповідної квартири. Вартість загальної площі житла було оцінено в ЗО млн. крб. за 1 м2. Вартість однієї акції дорівнювала вартості 0,1 м2 загальної житлової площі. Відсотки за облігаціями не виплачувалися. За отримані внаслідок позики кошти планувалося збудувати 6 будинків загальною площею 46 273 м2. У Дніпропетровську в 1995 році було випущено першу в місті муніципальну позику на 2 трлн 100 млрд. крб. Емітент - міськрада . Термін позики - зі липня 1995 р. до ЗО червня 1998 р. Позика розміщувалася під гарантію приватизації об'єктів комунальної власності. По суті, це був новий спосіб приватизації. Випуск облігацій здійснювався номіналом 1, 10 і 100 млн. крб. Облігації випускалися у безготівковій формі. Власниками їх могли бути юридичні та фізичні особи. Приватизація об'єктів комунальної власності проводиться лише в разі виплати покупцем не менше 40% початкової вартості об'єкта такими облігаціями. У разі виплати облігаціями 50% вартості об'єкта покупець отримує право на виплату залишку вартості в кредит терміном З місяці. Якщо ж облігаціями сплачено 75% вартості, покупець має право на тримісячну відстрочку при оплаті залишку вартості об'єкта. Прибуток власників облігацій очікується на 10% більшим, ніж той, що принесли б аналогічні кошти, вкладені в Ощадний банк, і Одеський облвиконком у 1995 р. ухвалив рішення про випуск державних продовольчих сертифікатів як засіб фінансування закупівель урожаю. Згідно з цим сертифікати продавалися фізичним і юридичним особам, а їхні власники отримували право власності на відповідну частку врожаю 1995 р. У 1996 р. облігаційну позику розмістив Запорізький міськвиконком з метою залучення коштів для розвитку комунальних мереж та газифікації міста. Облігації випускалися трьома серіями строком на 12 місяців у безготівковій формі як записи на рахунках депо генерального агента. Генеральний агент емітента - комерційний акціонерний банк "Слов'янський". Обсяг емісії першої серії позики строком з 1 липня 1996 р. по 31 липня 1997 р. склав 3 млн. грн . Облігацію міської позики на термін з 1 грудня 1995 р. до 31 грудня 1996 р. розмістив Харківський міськвиконком. Загальний обсяг позики склав 150 млрд. крб. Облігації місцевої позики випускались у формі цінних паперів на пред'явника і мали вільний обіг на ринку цінних паперів. Кошти від позики було спрямовано на розвиток альтернативних перевезень пасажирів міським транспортом на комерційних засадах. Генеральним агентом з обслуговування позики було призначено комерційний банк "Грант". У 1996 р. облігації міської житлової позики випустив Маріупольський міськвиконком строком на грудень 1996 р. - липень 1998 р. Вони випускались я к цільові безпроцентні майнові облігації на пред'явника. Загальний обсяг емісії - 5 млн. грн. Номінальна вартість облігації - 50 грн. Облігації виготовлялись у формі бланків спеціального зразка. Кожна облігація підтверджувала право її власника на отримання 0,1 м2 загальної площі житла. Уповноваженою особою з позики було призначено інвестиційну компанію "Афіна". Міську житлову позику в 1995 р . розмістив Донецький міськвиконком загальним обсягом 500 млрд. крб. Вартість облігації - 5 млн. крб. Власник однієї облігації мав право на ОД м2 загальної площі житла. Облігація випускалася з 15 листопада 1995 р. по 31 травня 1997 р. Міську позику в 1996 р. випустив Львівський міськвиконком загальним обсягом 620 млрд . крб. Мета позики - мобілізація коштів на будівництво житла. Позика розміщується терміном з квітня 1996 р. до червня 1998 р. Позика випускалась у формі процентних облігацій у вигляді записів на електронних носіях. Функції реєстратора покладено на Львівську філію Української міжбанківської валютної біржі .

У 1997 році місцеву позику обсягом понад 62 млн. грн. розмістив Одеський міськвиконком. У ході реалізації цієї позики було допущено значні помилки, внаслідок чого місту в 1998 році довелося розрахуватися за борговими зобов'язаннями майном комунальної власності. Загальна сума боргових зобов'язань за позикою із урахуванням процентів перевищує 90 млн. грн. У цілому станом на середину 1998 року 10 міст України розмістили місцевих позик на суму майже 200 млн. грн. В окремих містах комунальні підприємства об'єднують свої зусилля з комерційними структурами у сфері розміщення цільових позик. Так, у Дніпропетровську розроблено муніципальну житлову програму "Ваш дім", яка передбачає залучення коштів населення. Домобудівний комбінат і обласне управління Ощадбанку України разом із ФК "Ельф" випускають для реалізації житлові векселі. Номінальна вартість векселя - 15 дол., що еквівалентно ціні 0,1 м2 житлової площі. Власники векселів, згідно з програмою, мають стати власниками квартир. У ряді міст України набирає поширення практика проведення аукціонів на право довгострокової оренди міських земель, їх уже проводили в Харкові, Львові, Чернігові, Миколаєві, Одесі. У травні 1995 р. Київська міська рада затвердила Положення про оренду і проведення аукціонів у Києві з продажу права довгострокової оренди земельних ділянок. Подібну практику слід поширювати, оскільки для цього створено відповідні технічні й правові передумови. Кабінет Міністрів України в постанові № 213 від 23 березня 1995 р. затвердив (щоправда, лише тимчасову) методику грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів. Що стосується комунального банківського кредиту, то банківськими позиками користуються лише окремі міста. Банківський кредит залишається дуже дорогим, і органи місцевого самоврядування не можуть ним користуватися. У 1995 році кредити банків склали 0,1% доходів місцевих бюджетів України. У 1995 році кредити банків залучалися в місцеві бюджети в Автономній Республіці Крим, у Дніпропетровській, Донецькій, Миколаївський, Херсонській, Чернівецькій, Чернігівській областях. Практика реальної участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах поширюється. Разом з тим, можливості органів місцевого самоврядування у сфері мобілізації фінансово-кредитних ресурсів поки що обмежуються чинним законодавством України. Правове поле у сфері комунального кредиту врегульовано лише фрагментарно. Потрібно розробити та прийняти закон України про комунальний кредит і комунальні цінні папери. Органи місцевого самоврядування України мають реально скористатися правом створення комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ. Подібне право є в багатьох розвинутих країнах. Мають його й органи місцевого самоврядування Російської Федерації на підставі федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", прийнятого Державною думою Російської Федерації 12 серпня 1995 р. За пропозицією автора, положення про право створення комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ органами місцевого самоврядування України знайшло закріплення в статті 70 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року. Доцільно також внести відповідні зміни і в банківське законодавство України, згідно з яким, окрім уже діючих, до банківської системи України входитимуть і комунальні банки, котрі можуть створюватися органами місцевого самоврядування та підприємствами й організаціями, що перебувають у комунальній власності. Муніципальні банки повинні сприяти діяльності органів місцевого самоврядування, розв'язанню соціально-економічних проблем міст і зміцненню їхньої інфраструктури. У деяких містах України вже вишукуються можливості створення таких банків. Так, Харківський міськвиконком затвердив програму переходу до централізованого банківського обслуговування міського господарства. Зосередження коштів міських служб і підприємств комунальної власності в одному банку сприятиме ефективнішому використанню їх. З цією ме тою головне управління економічного розвитку міськвиконкому провело серед комерційних банків конкурс на право централізованого обслуговування міськвиконкому і підприємств міського господарства, котрі фінансуються з бюджету. Перемогу здобули банки "Граніт" і "Регіон-банк". З ними міськвиконком підписав угоду про здійснення централізованого банківського обслуговування. Муніципальні банки створено в Києві та Сумах. Доцільно створити Центральний комунальний інвестиційний банк України. Подібні банки комунального кредиту є у Франції, Німеччині, Італії, Бельгії та в інших країнах. Перспективний напрямок для України - розвиток взаємного комунального кредиту, створення жиро централей та організація жиророзрахунків між органами місцевого самоврядування .

 Мовою закону:

Порядок здійснення місцевих запозичень

10.1. Процедури в Україні

В Україні місцеві запозичення - операції, пов'язані з отриманням бюджетом коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких з'являються зобов'язання органів місцевого самоврядування перед кредиторами.

Позички органів місцевого самоврядування - фінансова операція, що засвідчує зобов'язання органів місцевого самоврядування перед банками, іншими фінансовими установами щодо повернення заборгованої суми, а також зобов'язання на сплату відсотків за користування та інших зборів з такої суми.

Суб'єктами місцевих запозичень для покриття тимчасових касових розривів у процесі виконання відповідного бюджету можуть бути органи місцевого самоврядування в особі Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних та міських рад, рад міст Києва та Севастополя. Щодо здійснення місцевих запозичень у вигляді цінних паперів місцевої позики, то суб'єктами можуть виступати виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради. Такі запозичення здійснюються до бюджету розвитку. Цінні папери місцевої позики випускаються у вигляді облігацій. Зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради з чисельністю населення понад вісімсот тисяч мешканців.

Стаття 73 Бюджетного кодексу передбачає повноваження місцевих органів влади робити запозичення терміном до трьох місяців у поточному році для покриття короткострокових касових розривів. Американські міста в таких випадках покладаються на систему комерційних банків, яка надає короткострокові позики і в деяких випадках гарантує розміщення довгострокових боргів для фінансування потреб інфраструктури. Кодекс містить конкретні положення щодо вимоги до місцевих органів класифікувати борги за видами боргових засобів і кредиторів (стаття 12). Зрозуміло, що Національний банк України не може бути джерелом фінансування бюджетного дефіциту або покривати потреби інфраструктури (стаття 15-6). Це розділяє фіскальний і грошовий рахунки і запобігає використанню грошових резервів для фінансування фіскальних операцій. Річний бюджет має підтримуватися інформацією від місцевих органів щодо строку заборгованості і умов запозичення (стаття 76-г).

Існують короткострокові та довгострокові запозичення .

Короткострокові запозичення. Через нормальні часові коливання бюджету (наприклад, нерівномірне надходження доходів і регулярні зобов'язання по видатках, таких як оплата праці) місцеві фінансові органи намагаються згладити виконання бюджету і стабілізувати фінанси шляхом запозичення в межах попередньо визначених лімітів. Місцеві фінансові органи фактично повинні керувати зобов'язаннями по доходах і видатках для максимального збільшення заощаджень і мінімізації втрат. Вони можуть робити це, застосовуючи практику управління грошовими коштами, зокрема: 1) мінімізувати незадіяні кошти на банківських рахунках; 2) оплачувати рахунки постачальникам у найпізніший строк, допустимий без застосування санкцій; 3) сплачувати раніше, щоб отримати знижку; 4) стежити, щоб надходження не депонувалися на рахунки запізно. Такі дії мають запобігати заборгованості з платежів і покривати невеликі фіскальні розриви.

Такі методи спроможні забезпечити бюджетні заощадження для місцевих органів, але бюджетні розриви можуть вимагати жорсткіших заходів, таких як короткострокові позики. Зазвичай банки надають місцевим органам два види короткострокових кредитів: 1) облігації під майбутні податкові надходження; 2) муніципальні короткострокові векселі, що випускаються в очікуванні фіскальних трансфертів або інших доходів .

Місцеві органи користуються послугами комерційних банків у особливих випадках, встановлюючи неформальні стосунки або формально влаштовуючи тендер на найменшу вартість послуг. Місцеві органи можуть неформально розподіляти ці послуги між кількома банками. Це може бути вигідно з політичної точки зору в малих громадах, оскільки відбувається поділ "пирога". Місцеві органи можуть також надавати формальні запити на тендерні пропозиції з боку місцевих банків на надання послуг з управління грошовими коштами. Місцеві органи розраховують обсяги послуг і вказують у пропозиціях, як саме банкам оплачуватимуться їхні послуги. Банки, в свою чергу, вказують суми винагороди за послуги, включаючи знижки за весь спектр послуг.

При казначейському обслуговуванні місцевих бюджетів за видатками надання короткострокових позичок може також здійснюватися управліннями Державного казначейства за рахунок тимчасово вільних залишків коштів на рахунках Держказ-начейства. Так, управління Державного казначейства у Дніпропетровській області надає короткострокові позички місцевим бюджетам на безвідсотковій основі для покриття тимчасових касових розривів, які виникають у процесі їх виконання, на виплату заробітної плати працівникам бюджетної сфери, на соціальні виплати і розрахунки за енергоносії терміном до трьох місяців. Позички надаються за рахунок і в межах залишку коштів місцевих бюджетів на кореспондентських рахунках управлінь.

Для оформлення та отримання позички сільськими, селищними, міськими та районними бюджетами подаються такі документи та обґрунтування:

o лист-звернення за підписом голови про необхідність покриття касового розриву та напрями спрямування коштів;

o рішення відповідної ради та затверджений розпис;

o економічне обґрунтування здійснення запозичення;

o прогноз надходжень на період запозичення та графік погашення .

Надання позичок оформляється відповідною угодою сторін. Позички надаються на безвідсотковій основі на термін до трьох місяців, але в межах поточного бюджетного періоду. Після підписання угоди вносяться відповідні зміни до розпису та плану асигнувань.

Погашення позички здійснюється в автоматичному режимі шляхом щоденних відрахувань від надходжень загального фонду відповідного місцевого бюджету до повного відшкодування. Обсяг коштів щоденних відрахувань погашення позички визначається шляхом розподілу обсягу позички на кількість робочих днів періоду запозичення. У разі непогашення позички у визначений термін (незабезпечення щоденних перерахувань внаслідок недонадходження доходів) органи Держказначей-ства здійснюють її повернення до повного погашення в примусовому порядку, починаючи з наступного дня терміну погашення позички. При цьому рефінансування забороняється.

Довгострокові запозичення. Капіталовкладення значною мірою фінансуються за рахунок бюджету розвитку або субвенцій згідно зі статтею 105. Органи місцевого самоврядування можуть об'єднувати капітальні ресурси на основі внутрішньоуря-дових угод (стаття 107). Основна маса капітального фінансування тоді надходить з Державного бюджету, який фінансується частково позиками міжнародних проектів і грантами. Хорошим прикладом такого фінансування є Фонд надання позик на розвиток міст, що підтримується Міністерством фінансів і Всесвітнім банком .

Стаття 74-1 надає повноваження на запозичення з метою фінансування інвестиційного бюджету або бюджету розвитку. Стаття конкретно встановлює ліміт обслуговування боргу на рівні 10% загального фонду (74-4). Якщо місцевий орган не зможе забезпечити вимоги обслуговування боргу і порушить графік виплат (технічний дефолт), місцевим радам буде заборонено позичати протягом 5 років (74-5). Казначейство звільняє себе від зобов'язань щодо міжбюджетних непередбачених випадків, пов'язаних з дефолтами місцевих рад (74-3). Ці положення встановлюють основу для позик місцевим органам влади з боку банків, приватних осіб або інших установ на основі кредитоспроможності місцевого органу або здатності вносити платежі за обслуговування боргу і повертати позику .

 Відповідно до проекту Закону України "Про місцеві запозичення", для здійснення видатків бюджету розвитку та реалізації комерційних проектів органи місцевого самоврядування за рішенням відповідної ради можуть отримувати середньостро-кові позички у фінансово-кредитних установах та здійснювати випуск цінних паперів місцевої позики .

Рішення про випуск цінних паперів місцевої позики підлягає обов'язковій реєстрації в Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку. Емітентом облігацій виступають відповідно Верховна рада Автономної Республіки Крим та міські ради. Емісія цінних паперів місцевої позики може відбуватися окремими випусками. Проект Закону передбачає рефінансування (погашення старої заборгованості новою) шляхом випуску нових облігацій, які надалі іменуються "конвертованими облігаціями місцевої позики". При цьому термін конверсії облігацій не повинен бути більшим за термін викупу. Випуск конвертованих облігацій також підлягає обов'язковій реєстрації в Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку.

Якщо випуск облігацій перевищує 5 млн, то обіг цінних паперів місцевої позики здійснюється фондовими біржами. Граничний обсяг боргу Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування встановлюється на бюджетний період рішенням про місцевий бюджет. Погашення основної суми боргу здійснюється за рахунок витрат бюджету розвитку, а обслуговування за рахунок загального фонду відповідного місцевого бюджету. При цьому видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10% видатків загального фонду .

Реєстрація інформації про випуск цінних паперів місцевої позики проводиться протягом 30 календарних днів з моменту подання документів до Державної комісії. Реєстрація випуску оформляється у вигляді свідоцтва. При здійсненні випуску облігацій місцевої позики орган місцевого самоврядування обов'язково подає таку інформацію:

o найменування емітента;

o місце розташування;

o обсяг випуску;

o номінальна вартість;

o умови викупу;

o умови сплати відсотків;

o назва гаранта та вартість гарантії;

o вартість взятих зобов'язань та спроможність їх виконати;

o фінансові результати використання запозичених коштів;

o обґрунтування випуску облігацій та напрямки використання коштів;

o джерела погашення зобов'язань;

o звіт про виконання місцевого бюджету.

У разі застави нерухомого майна як гарантії здійснюється його експертна оцінка. Застава майна може бути однією з умов випуску цінних паперів (предметом застави не може бути майно, що не підлягає відчуженню).

Верховна Рада Автономної Республіки Крим, міські ради затверджують звіт про використання запозичених коштів та погашення взятих зобов'язань. Затверджені звіти про розміщення та погашення облігацій місцевої позики подаються до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку .

Щодо цінних паперів зовнішніх позик, то їх номінальна вартість може відображатися у конвертованій валюті. Зовнішні запозичення здійснюються виключно до бюджету розвитку. При цьому цінні папери зовнішніх позик можуть бути процентними, дисконтними.

З метою сприяння залученню коштів фізичних та юридичних осіб шляхом придбання облігацій місцевих позик діє пільгове оподаткування цінних паперів. Так звільняються від оподаткування доходи фізичних та юридичних осіб з цінних паперів, а також підприємств, що здійснюють операції з розміщення облігацій.

Держава не несе відповідальності по зобов'язаннях за запозиченнями до місцевих бюджетів. Органи місцевого самоврядування повинні передбачити джерела забезпечення місцевих запозичень шляхом надання відповідних гарантійних зобов'язань.

Забезпеченням погашення зобов'язань за облігаціями місцевих позик можуть бути:

o загальний фонд бюджету (обслуговування боргу);

o бюджет розвитку (погашення основної суми боргу);

o резервний фонд;

o заставний фонд нерухомого майна, частки статутних фондів підприємств, органів місцевого самоврядування, земельні ділянки .

Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку здійснює контроль за випуском та обігом цінних паперів місцевої позики .

Міністерство фінансів здійснює загальний нагляд за зобов'язаннями в процесі розміщення та погашення облігацій місцевої позики .

Мовою закону:

10.2. Управління боргом

Головні принципи здійснення запозичень:

o Продумане і обґрунтоване запозичення відповідає добрим методам фінансового управління.

 

o Для того щоб належним чином брати боргові зобов'язання та їх виплачувати, борг потрібно економічно обгрунтувати.

o Перед тим, як взяти нове боргове зобов'язання, всі фінансові і операційні ризики поточного боргу мають бути осягнуті і визначені, якщо це видається можливим.

o Добре управління боргом не врятує поганого фінансового і бюджетного управління; все це одна загальна система управління бюджетом. Інакше кажучи, якщо ви володієте найкращими в світі системами управління боргом, а ваш бюджет погано сформовано і він погано виконується, то все одно ви проблему не вирішуєте.

Управління боргом можна визначити як найефективніше управління портфелем боргових зобов'язань державного сектору задля зменшення ризику і мінімізації довгострокових видатків органів влади .

Першим кроком має стати визнання різних форм, яких може набувати борг, документальне оформлення і інвентаризація боргів/ заборгованості .

Боргом, як правило, вважаються рахунки, боргові розписки і облігації, продані інвесторам, на які нараховуватиметься належний відсоток в майбутньому за визначеним графіком. Однак, у широкому розумінні під боргом можуть розумітись бюджетна і кредиторська заборгованість, нарахована, але не виплачена соціальна допомога працівникам і т.ін .

Центральні органи влади можуть досить часто нести пряму відповідальність за борги регіональних органів влади залежно від того, чи визнають вони їх як борги . Така ситуація має місце, оскільки в багатьох системах регіональні органи влади можуть повністю залежати від центральних органів влади стосовно перерозподілу чи виділення коштів, які врешті решт йдуть на фінансування зобов'язання обслуговування боргу. Навіть за умови бюджетної та юридичної роздільності на центральні органи влади може чинитись сильний тиск в результаті дії інших факторів, які можуть створити щось подібне до морального чи політичного зобов'язання.

Стратегія запозичення органів влади є частиною загальної фінансової стратегії. Розробка і втілення фінансової стратегії є найбільш важливим шляхом, через який забезпечується ефективне виконання бюджету і добре управління його фінансовими ресурсами. Фінансова стратегія повинна бути скоординована з загальним фондом, бюджетом розвитку і прогнозами руху готівки, які показують тимчасовий дисбаланс між видатковою і доходною частинами, який має фінансуватись на короткостроковій основі.

 

Процес формування фінансової стратегії є складним безперервним процесом, який включає:

1) джерело фінансування;

2) державний чи приватний, що стосується ринку запозичень;

3) строк боргового зобов'язання;

4) валютний склад боргу;

5) характеристики інструментів, включаючи застосування фіксованого/ плаваючого курсу.

Метою боргових програм є збір достатніх коштів з мінімізацією ризику. Основні ризики, які керівник з питань боргу має брати до уваги:

1. Фінансовий ризик: забезпечити постійну наявність ресурсів для нових позик і рефінансування існуючого боргу.

2. Ризик процентної ставки: звести ризик, пов'язаний з несприятливим коливанням процентної ставки до мінімуму .

3. Валютний ризик: ризик, що пов'язаний із несприятливими коливаннями обмінного курсу.

4. Проміжний ризик: можливість того, що система розподілу боргу позичальника може обмежити доступ на ринок .

Хоча вивірена стратегія управління боргом і потрібна для досягнення цілей, однак найбільш важливим і впливовим фактором є стабільна, прогнозована, виважена, прозора і до кінця виконувана монетарна і фіскальна політика . Розглянемо складові успішної програми управління боргом: Нормативно-правова база. Ядром програми управління боргом має бути юридична база, яка надає фінансовому управлінню повноваження здійснювати управління боргом від імені міста, включаючи виключне повноваження зобов'язувати місто і вести реєстр боргу і його обслуговування. Нормативно-правова база може визначати ліміти позичання і може бути пов'язана із законом про річний бюджет.

Прозорість і передбачуваність. Цілі програми управління боргом мають бути чітко і відкрито сформульовані. Планове звітування з управління боргом має стати надбанням відповідної ради, громадськості і фінансових установ.

Розробка боргової політики. Для процесу планування і запозичення і, зокрема, випуску державних цінних паперів необхідні політика і процедури. Така політика має встановити рамки, в яких приймаються рішення про типи, частоту, цілі та суми запозичень. Особливу увагу потрібно звернути на визначення окремих управлінь, які відповідатимуть за управління боргом, а також питання централізації повноваження приймати рішення.

Невід'ємним компонентом процесу управління боргом є динамічний огляд поточного і прогнозованого боргового навантаження і обслуговування боргу згідно із певними прийнятими показниками.

 

 

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: