Исторический аспект развития российского законодательства о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений

«Стремление осмыслить и сделать институт административной юстиции частью российского государственно-правового механизма наблюдалось на протяжении целого столетия» – как отмечает И.М. Дивин[2]. Сущность обозначенного ученым института, несмотря на давность его существования в научных кругах, является предметом дискуссии и среди современных теоретиков юридической науки. Тем не менее, И.М. Дивин указывает и на тот факт, что большинство работ, затрагивающих данную тему, посвящены преимущественно исследованию исторических аспектов теории споров с публичной властью, а также подобным делам, но в рамках гражданского процесса, теории административной юстиции и административно-юрисдикционной деятельности, порядку рассмотрения споров граждан с органами власти и ее должностными лицами. В обоснование своей позиции автор приводит работы Д.М. Чечота[3], А.А. Мельникова[4], Н.М. Коршунова[5], Ю.А. Поповой[6], Н.Г. Салищевой[7] и других.

Интересно, что при этом историко-правовой анализ становления процессуальных аспектов при рассмотрении экономических споров, возникающих между субъектами экономической деятельности и публичной властью, остается малоизученной проблемой.

Относительно экономических споров с государством с точки зрения рассмотрения таких дел в специальных судах нельзя говорить об их самостоятельности вплоть до XIX века, хотя бы ввиду отсутствия таких судов в России до этого времени. В XIX веке в российских торговых городах появились первые коммерческие суды, однако и их нельзя отнести к рассматриваемой теме по той причине, что первые коммерческие суды не были наделены полномочиями по рассмотрению споров с государством. Стоит отметить, что причиной тому являлась монархическая форма правления, существовавшая в России до 1917 года, в принципе не предполагала право каких-либо лиц на обжалование решений государственной или местной власти.

Однако и после революции 1917 года не произошло существенных изменений в данной сфере. С определенными оговорками к рассматриваемой категории дел можно отнести положения статьи 23 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 года[8], согласно которой Губернский Суд по гражданскому отделению рассматривает следующие категории дел:

- по искам к государственным органам или должностным лицам об убытках, причиненных незаконными или неправильными действиями, в административном порядке, а также о возврате неправильно отобранного и отчужденного имущества;

- по искам, предъявленным к уездному исполнительному комитету или городскому совету уездного города в целом ( а не к их отделам).

Такое положение дел сохранялось на протяжении нескольких десятилетий развития советского права и государства. Новый этап развития законодательства, регулирующего порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, наступил с принятием и вступлением в силу Гражданского кодекса РСФРС 1964 года[9]. Так, ГК РСФСР 1964 года качественно ново осмыслил институт договора поставки, подходящего для советской плановой экономики и ставшего в дальнейшем предпосылкой возникновения арбитражных судов. С.Н. Братусь и О.Н. Садиков отмечают: «В связи с жестоким централизованным регулированием имущественного оборота и всеобъемлющим планированием экономических отношений, что привело к созданию централизованной плановой административно-командной системы управления экономикой, договор поставки стал рассматриваться в качестве оптимального средства доведения плановых заданий до конкретных участников имущественного оборота. Договор поставки, в отличие от Гражданского кодекса РСФСР 1922 года, снова признается самостоятельным договором, являющимся основной правовой формой отношений организаций по снабжению и сбыту продукции в народном хозяйстве и одновременно ведущим хозяйственным договором»[10].

Статья 258 «Договор поставки» ГК РСФСР 1964 года закрепляла правило, в соответствии с которым по договору поставки организация-поставщик обязуется передать в определенные сроки или срок организации-покупателю (заказчику) в собственность или в соответствии со статьями 94, 117 и 135 данного Кодекса в оперативное управление определенную продукцию согласно обязательному для обеих организаций плановому акту распределения продукции; организация-покупатель обязуется принять продукцию и оплатить ее по установленным ценам.

Тем самым в договоре поставки советского периода наиболее ярко проявилось отступление от одного из ключевых принципов классического гражданского права - принципа свободы договора. Как указывают М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, характеризуя «исторический путь» договора поставки, в советское время «преобладающим являлся плановый договор поставки, который конкретизировал и детализировал задание, установленное плановым актом»[11].

Таким образом, учитывая фактическую роль договора поставки, выступающего в качестве доминанты в экономических отношениях рассматриваемого периода, и то, что данные договоры по общему правилу имели своей целью и предназначением конкретизацию и детализацию планового акта распределения продукции, можно сделать несколько следующих предположений как о правовой природе споров по договору поставки, так и о порядке их разрешения в указанный период:

1) основанием возникновения гражданских правоотношений по договору поставки являлось плановое задание;

2) плановые задания выступали ненормативными правовыми актами;

3) несогласие с проектом договора поставки как поставщика, так и покупателя фактически выражало несогласие только с условиями этого договора, но не планового задания или решения о прикреплении поставщика к покупателю.

Как следствие споры, связанные с заключением договора поставки, при их рассмотрении арбитражем с позиции сегодняшнего дня могут быть оценены как преддоговорные споры равных в материально-правовом смысле хозяйствующих субъектов. Фактически плановый акт распределения продукции выступал разновидностью юридических фактов, которые в обязательном порядке должны повлечь возникновение гражданско-правовых отношений по договору поставки.

В современной юридической литературе такие факты определяют как «акты публичной власти, к которым относят в том числе административные акты государственных органов»[12]. Такое управленческое решение отвечало всем признакам индивидуального правового акта, указываемым в юридической литературе.

Индивидуальный правовой акт основывался на властных полномочиях соответствующих органов Госплана и Госснаба СССР:

- являлся обязательным для организаций, которым был адресован;

- его выполнение обеспечивалось принудительной силой государства (в том числе применением различных видов внедоговорной юридической ответственности).

В советский период в условиях крайне ограниченного действия принципа свободы договора вряд ли возможно было говорить о праве субъектов экономической деятельности напрямую оспаривать выставляемые в их адрес плановые акты распределения продукции либо какие-то иные акты и деяния наделенных властными полномочиями лиц в судебном, а не в административном порядке. Такая возможность не была предусмотрена действовавшим законодательством практически вплоть до конца 1980-х годов.

В частности, 9 апреля 1969 года Постановлением Совета Министров СССР №269 утверждаются два положения «О поставках продукции производственно-технического назначения» и «О поставках товаров народного потребления»[13], в которых предусматривалась именно административная процедура разрешения разногласий по вопросам поставок указанной продукции и товаров. Аналогичным образом разрешался данный вопрос и в положениях «О поставках продукции производственно-технического назначения» и «О поставках товаров народного потребления» 1981 года, утвержденных Постановлением Совмина СССР от 10 февраля 1981 года №161[14].

В этот период, как и в последующие годы, вплоть до конца 1980-х годов, не предусматривалось и рассмотрение в суде или арбитраже споров с государственными органами по поводу налогов и сборов, в действовавшем законодательстве содержался административный порядок их обжалования. Такой порядок был предусмотрен Законом СССР от 8 августа 1953 года «О сельскохозяйственном налоге»[15]. В статье 14 данного Закона было указано, что жалобы на действия должностных лиц финансовых органов, производивших исчисление и взимание налога, подаются в финансовые отделы исполнительных комитетов районных, городских и районных в городах Советов народных депутатов и решения по ним выносятся в сроки, установленные законодательством СССР для рассмотрения жалоб и заявлений граждан. При этом решения по этим жалобам могли быть обжалованы в месячный срок в вышестоящий финансовый орган. Статья 15 допускала право финансового органа, рассматривающего жалобу, приостановить взыскание причитающихся с плательщика сумм налога до разрешения жалобы. Вместе с тем указанный Закон не предусматривал обращение в суд с жалобой на действия должностных лиц финансовых органов.

Положение «О налоге с оборота», утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 30 июня 1975 года №572, в пункте 24 предусматривало право плательщика налога с оборота обжаловать неправильные действия должностных лиц соответствующих финансовых органов, допущенные ими при взыскании налога с оборота. При этом отмечалось, что жалобы подаются в тот финансовый орган, которому эти лица непосредственно подчинены или по распоряжению которого производится взыскание. Эти жалобы рассматриваются и решения по ним выносятся в пятидневный срок со дня поступления жалобы. Решения по жалобам могут быть обжалованы в месячный срок непосредственно в вышестоящий орган.

Вместе с тем данное Положение прямо указывало, что споры по налогу с оборота не подлежат рассмотрению в органах государственного арбитража и судебных органах[16]. Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, утвержденные Постановлением Совета Министров СССР от 5 июня 1980 года №440[17], закрепляли изъятие из-под юрисдикции государственного арбитража споров по налогам и неналоговым платежам, взыскиваемым в государственный бюджет в соответствии с Положением о взыскании не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей.

Положение «О местных налогах», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 января 1981 года №3819-х[18]

 

Общие положения рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений

Частью 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации[19] (далее по тексту – АПК РФ) предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее по тексту – органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ.

Аналогичное правило законодатель применил в отношении дел о привлечении к административной ответственности (часть 1 статьи 202 АПК РФ), дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (часть 1 статьи 2017 АПК РФ), дел о взыскании с лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций, предусмотренных законом (часть 1 статьи 212 АПК РФ), закрепляло указание на то, что жалобы на неправильные действия должностных лиц, допущенные при исчислении и взимании местных налогов, подаются в финансовые отделы исполнительных комитетов районных, городских и районных в городах Советов народных депутатов. Решения по указанным жалобам могли быть обжалованы в месячный срок в вышестоящий финансовый орган.

Пункт 36 Положения «О взыскании не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей», утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 января 1981 года №3820-х[20], гласил, что жалобы на неправильные действия должностных лиц органов взыскания, допущенные ими при взыскании платежей, подаются в орган, по распоряжению которого производится взыскание.

Таким образом, анализ действовавшего законодательства позволяет говорить о том, что жалобы на действия должностных лиц, допущенные при исчислении и взимании местных налогов, на протяжении истории советской правовой системы рассматривались исключительно в административном порядке вышестоящими финансовыми органами.

Определенные первичные формы правосудия по экономическим спорам с властными органами обнаруживаются в законодательстве СССР и РСФСР после принятия Конституции СССР 1977 года[21] и Конституции РСФСР 1978 года[22]. В соответствии с данными основными законами государственный арбитраж получил статус конституционного органа; ст. ст. 163 и 175 указанных актов также определяли, что разрешение хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями и организациями осуществляется органами государственного арбитража в пределах их компетенции.

Таким образом, и в этот период буквальное толкование конституционных норм не предполагало возможность обращения предприятий, учреждений и организаций в органы арбитража в целях обжалования или оспаривания правовых актов, решений, деяний органов государственной власти и иных лиц, наделенных властными полномочиями, в случае возникновения экономического спора. Поэтому не поднимался вопрос и о предварительной проверке, а также о последующем санкционировании судами или органами государственного арбитража в отношении принимаемых актов или решений к предприятиям, учреждениям и организациям в экономической сфере.

Вместе с тем Конституция СССР 1977 года предусматривала необходимость принятия союзного законодательного акта, регламентирующего организацию и порядок деятельности органов государственного арбитража. И такой Закон – «О Государственном арбитраже в СССР» (далее - Закон о Государственном арбитраже в СССР) - был принят 30 ноября 1979 года[23]. Очень важная правовая конструкция закреплялась в статье 19 указанного Закона, в соответствии с которой государственный арбитраж должен был отказать в удовлетворении требований сторон, если эти требования основаны на акте органа государственного управления, не соответствующем законодательству. Данное правило предполагало необходимость проведения проверки акта государственного органа на предмет его соответствия законодательству в случае, если требования основывались на таком правовом акте. Таким образом, в Законе о Государственном арбитраже в СССР уже в его первоначальной редакции «проглядывались зачатки вертикального спора»[24].

Несмотря на некоторую неопределенность правовых последствий указанной проверки правового акта, нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что органы арбитража получили полномочия последующего опосредованного контроля за актами государственных органов в экономической сфере на предмет их соответствия (несоответствия) законодательству, а также абсолютно определенные полномочия их неприменения к конкретным правоотношениям в случае обнаружения отступления от принципа законности. Именно после закрепления соответствующих положений в Законе о Государственном арбитраже в СССР в этой системе государственных органов начали закладываться процессуальные основы и формироваться профессиональные навыки его специалистов по оценке правовых актов органов публичной власти.

Процессуальной нормой, регламентирующей реализацию данного права государственного арбитража, стала статья 79 Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, утвержденных Постановлением Совмина СССР от 5 июня 1980 года №440[25]. В соответствии с ней государственный арбитраж признавал недействительным полностью или в определенной части договор, противоречащий законодательству, государственным планам и заданиям, а также отказывал в удовлетворении требований сторон, если они основывались на акте органа государственного управления, не соответствующем законодательству.

В соответствии с ней государственный арбитраж признавал недействительным полностью или в определенной части договор, противоречащий законодательству, государственным планам и заданиям, а также отказывал в удовлетворении требований сторон, если они основывались на акте органа государственного управления, не соответствующем законодательству.

Преемственность положений статьи 19 Закона о Государственном арбитраже в СССР и статьи 79 Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами обнаруживается и в статье 13 АПК РФ 2002 года, в соответствии с которой арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному, имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе его издание с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Правовые основы споров с участием публичной власти в сфере экономических отношений, как материальные, так и процессуальные, начали активно формироваться с конца 1980-х годов. Именно в этот период произошли демократические преобразования, в итоге во многом обусловившие смену общественно-экономической формации в нашей стране. Собственно, тогда же и началась самостоятельная история административного судопроизводства по экономическим спорам с особенной процессуальной формой рассмотрения экономических споров с публичной властью и ее закреплением в системе законодательства.

Итак, первый этап развития административного судопроизводства по экономическим спорам связан с принятием 12 февраля 1987 года ЦК КПСС и Советом Министров СССР совместного Постановления №190 «О дальнейшем совершенствовании деятельности органов государственного арбитража и повышении их роли в укреплении законности и договорной дисциплины в народном хозяйстве»[26]. В соответствии с этим Постановлением Государственный арбитраж СССР, его коллегия были обязаны обратить особое внимание на неукоснительное обеспечение защиты прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, активнее реагировать на выявляемые государственными арбитражами факты издания ведомственных инструкций и положений по вопросам хозяйственной деятельности, противоречащих законодательству. Государственному арбитражу СССР и государственным арбитражам союзных республик также было предоставлено право внести в Президиум Верховного Совета СССР проект указа «О внесении изменений и дополнений в законодательство Союза ССР о государственном арбитраже».

Формирование правовой концепции, послужившей основой современного административного судопроизводства в арбитражном процессе Российской Федерации, началось с Закона СССР от 30 июня 1987 года «О государственном предприятии (объединении)»[27] (далее - Закон о государственном предприятии (объединении)). Его роль в истории развития арбитража как органа, осуществляющего рассмотрение экономических споров, возникающих из публичных правоотношений, трудно переоценить, поскольку с принятием указанного Закона Государственный арбитраж фактически наделялся определенными функциями судебного контроля за деятельностью органов государственного управления в экономической сфере.

Статья 1 Закона о государственном предприятии (объединении) гласила, что государственные предприятия (объединения) наряду с кооперативными являются основным звеном единого народнохозяйственного комплекса. Таким образом, подтверждалась экономическая основа споров данных субъектов права с наделенными властными полномочиями субъектами. В то же время статья 9 Закона закрепила правило, согласно которому министерство, ведомство, другой вышестоящий орган может давать предприятию указания только в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством, и в случае издания министерством, ведомством, другим вышестоящим органом акта, не соответствующего его компетенции либо нарушающего требования законодательства, предприятие вправе обратиться в государственный арбитраж с заявлением о признании такого акта недействительным полностью или частично.

В 1987 году в связи с принятием указанного Закона были внесены изменения и дополнения в статью 9 Закона о государственном арбитраже в СССР, которые указывали, что в круг дел, рассматриваемых государственным арбитражем, входят споры по заявлениям государственных предприятий о признании недействительными полностью или частично затрагивающих права и охраняемые законом интересы этих предприятий актов их вышестоящих органов, не соответствующих компетенции указанных органов либо изданных с нарушением требований законодательства.

Таким образом, в связи с принятием Закона о государственном предприятии (объединении) у предприятий появилась возможность оспаривания актов органов публичного управления. Законодатель устанавливал три обязательных условия для рассмотрения заявлений о признании их актов недействительными полностью или частично в государственном арбитраже:

1) издание акта органом исполнительной власти или вышестоящим по отношению к предприятию органом;

2) издание акта с нарушением пределов компетенции указанных органов;

3) нарушение актом требования действующего законодательства.

Следует отметить, что и принятый несколько позднее Закон СССР от 26 мая 1988 года «О кооперации в СССР» (далее - Закон о кооперации в СССР)[28], признавая кооперативные предприятия одним из основных звеньев единого народнохозяйственного комплекса, также содержал положения о возможности оспаривания действительности публично-правовых актов в суде или государственном арбитраже, аналогичные закрепленным в Законе о государственном предприятии (объединении).

В последующие годы продолжается активная законотворческая работа, направленная на усиление роли и места суда и государственного арбитража по разрешению экономических споров между субъектами хозяйственной деятельности и наделенными властными публичными полномочиями лицами, а равно и между субъектами публичной власти, находящимися на различных организационно-правовых уровнях публичной власти. При этом суды общей юрисдикции на данном историческом этапе наделялись значительным объемом компетенций и выполняли очень важные функции в части разрешения экономических споров, вытекающих из публичных правоотношений. Однако справедливо отметить, что в последующем законодательство, затрагивающее вопросы рассмотрения публично-правовых споров хозяйствующих субъектов в судах, развивалось, перераспределяя полномочия в пользу государственного арбитража, а позднее - арбитражных судов.

Анализ законодательства СССР и РСФСР в период конца 1980-х - начала 1990-х годов позволяет увидеть определенные тенденции и новации в развитии законодательства о разрешении таких споров.

Впервые была установлена система защиты права собственности, закрепившая возможность изъятия имущества исключительно в судебном порядке. Так, статья 8 Закона о кооперации в СССР, регламентируя правовую охрану собственности кооператива, предусматривала, что имущество кооператива может быть изъято только по решению суда или арбитража согласно их компетенции. В соответствии со статьей 15 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде 1989 года[29] имущество могло быть изъято у арендатора только по решению государственного арбитража или суда.

Закон СССР от 6 марта 1990 года №1305-1 «О собственности в СССР»[30] (далее - Закон о собственности в СССР), устанавливая многообразие форм собственности в СССР (статья 4 гласила, что «собственность в СССР выступает в форме собственности советских граждан, коллективной и государственной собственности») и уравнивая в правах все формы собственности[31], закрепил и комплексную систему гарантий и защиты права собственности.

Так, статья 32 данного Закона декларировала, что защита права собственности осуществляется судом, государственным арбитражем или третейским судом, а статья 33 определяла, что при несогласии собственника решение государственного органа, влекущее прекращение права собственности, не может быть осуществлено до разрешения спора судом, государственным арбитражем или третейским судом. При этом статья 34 закрепила правило, согласно которому не соответствующий закону акт органа государственного управления или местного органа государственной власти, нарушающий права собственника и других лиц по владению, пользованию или распоряжению принадлежащим им имуществом, признавался недействительным по иску собственника или лица, права которого нарушены. По сути, вышеназванное положение предусматривало оспаривание в судебном порядке нормативного или ненормативного правового акта органа власти (а также действий должностных лиц органов власти), нарушающего права и законные интересы собственника или законного владельца и не соответствующего закону. А поскольку Закон о собственности в СССР провозглашал наряду с личной коллективную и государственную собственность, то можно сделать вывод о том, что рассматриваемые споры приобретали характер публично-правовых экономических споров и поэтому подлежали рассмотрению государственным арбитражем.

Аналогичные положения были включены в статьях 30 - 32 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года №443-1 «О собственности в РСФСР»[32], при этом часть 2 статьи 31 прямо указывала на возможность обращения собственников за защитой своих прав, нарушенных незаконным решением органа власти, в государственный арбитраж. Кроме того, положения данного Закона фактически расширяли круг субъектов экономических отношений. Как справедливо отмечают исследователи[33], физические лица получили особый статус предпринимателей и стали участниками хозяйственного оборота, после того как в данном Законе устанавливалось, что собственность граждан не носит потребительского характера, а может активно использоваться в производственно-хозяйственных целях.

Статьей 2 указанного Закона предусматривалось, что собственник может использовать имущество для осуществления любой предпринимательской или иной деятельности, не запрещенной законом, и что результаты хозяйственного и иного использования имущества, включая произведенную продукцию, принадлежат собственнику имущества, если иное не предусмотрено законом или договором собственника с другим лицом.

Новацией в законодательстве 1990-х годов явилось нормативное закрепление права обжалования процедуры государственной регистрации юридических лиц. Так, статья 11 Закона о кооперации в СССР было установлено, что в случае, если государственная регистрация в установленный срок не произведена либо в ней отказано, заявитель может обратиться с жалобой в суд. Данным положением впервые закреплялась возможность обжалования бездействия в экономической сфере (неосуществление государственной регистрации). Этим положением допускалось обжалование правовых актов об отказе в регистрации. Закон СССР от 4 июня 1990 года №1529-1 «О предприятиях в СССР»[34], не успевший, за исключением его части IV, вступить в действие на территории РСФСР, в статье 6 предусматривал, что если государственная регистрация предприятия в установленный срок не произведена либо в ней отказано по мотивам, которые учредитель предприятия считает необоснованными, то он может обратиться в суд.

В этой части Закон РСФСР от 25 декабря 1990 года №445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»[35] (далее - Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности) сохранил преемственность процедуры судебной защиты права на ведение предпринимательской деятельности: статья 35 предусматривала судебные процедуры обжалования отказа в регистрации предприятия, в том числе индивидуального (семейного) частного предприятия как формы ведения индивидуальной предпринимательской деятельности.

Положение «Об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью», утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 19 июня 1990 года №590[36], впервые устанавливает такой способ защиты прав участников коммерческих юридических лиц при их создании, как обращение не только в суд, но и в государственный арбитраж. При этом необходимо отметить, что результатом разбирательства выступало не признание действий (бездействия) регистрирующего органа незаконными, а понуждение указанного органа осуществить регистрацию, что, по нашему мнению, представляло собой более эффективный способ восстановления нарушенных прав участников экономического оборота. Принятое позднее в РСФСР Положение «Об акционерных обществах», утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 года №601[37], закрепляло в статье 32 более традиционную формулировку о возможности обжалования только решения об отказе в регистрации как правового акта и только в суде.

Вместе с тем Законом СССР от 6 июня 1990 года №1540-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О кооперации в СССР»[38] впервые закреплялось право обжалования в судебном порядке процедур, связанных с прекращением деятельности юридических лиц. Так, статья 15 с изменениями закрепляла правило, в соответствии с которым решение исполнительного комитета местного Совета народных депутатов о прекращении деятельности кооператива могло быть обжаловано в суд в течение месячного срока со дня его вручения кооперативу.

Дальнейшее развитие получили возможности судебного обжалования и обращения в государственный арбитраж в целях признания недействительными правовых актов и действий органов государственной власти и управления, вышестоящих органов и должностных лиц, предусмотренные статьей 34 Закона о собственности в СССР.

Так, Закон РСФСР от 21 ноября 1990 года №343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»[39] (далее - Закон о дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям) в статье 19 установил, что предприятия, учреждения, организации в случае, если решение местного Совета народных депутатов нарушает их права, могут оспорить такое решение в суде или в арбитраже в порядке, установленном действующим законодательством РСФСР.

Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года №374-1 «О земельной реформе»[40] в статье 10 определил, что в случае издания государственным или иным органом акта, не соответствующего его компетенции либо нарушающего требования законодательства, собственник земли, землевладелец и арендатор вправе обратиться в суд или арбитраж с заявлением о признании такого акта недействительным полностью или частично.

Статья 41 Закона СССР от 11 декабря 1990 года №1828-1 «О Государственном Банке СССР»[41] гласила, что решения, принимаемые Госбанком СССР и центральными банками республик в порядке исполнения ими функций лицензирования и контроля, могут быть оспорены коммерческими банками или их учредителями в суде или государственном арбитраже по принадлежности. Следует отметить важную и интересную новеллу в установлении данным Законом круга лиц, обладающих правом на оспаривание: это не только сами коммерческие банки как субъекты предпринимательства, но и их учредители.

Закон РСФСР от 2 декабря 1990 года №395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»[42] в статье 19 закрепил несколько иные положения, в соответствии с которыми решения Банка России по вопросам о выдаче и отзыве лицензии, регистрации уставов банков, а также другие решения, связанные с выполнением Банком России надзорных функций, могут быть обжалованы только банком и только в Государственный арбитраж РСФСР.

Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности установил режимы защиты прав предпринимателей и предприятий, закрепив за первыми право на оспаривание действий, а за вторыми - право на признание недействительными актов органов управления и должностных лиц. Так, статья 16 Закона предусматривала право предпринимателя оспаривать в суде (арбитраже) в установленном законом порядке действия граждан, юридических лиц, органов государственного управления. В свою очередь, статья 20 устанавливала такую гарантию деятельности предприятия, как его право обращаться в суд или государственный арбитраж с заявлением о признании неправомерными и недействительными актов любых государственных органов и действий должностных лиц, касающихся предприятия.

Кроме того, этот же законодательный акт предусматривал, что отказ Совета народных депутатов в выдаче разрешения на занятие хозяйственной деятельностью, а также в предоставлении участка земли и других природных ресурсов может быть обжалован в судебном порядке, а разрешение на хозяйственную деятельность может быть отменено в судебном порядке по основаниям, установленным законодательством РСФСР.

В статье 55 Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 года №2211-1[43], указывали на возможность оспаривания собственником решения государственного органа, влекущего прекращение права собственности, в суд и арбитражный суд.

Существенное изменение претерпел порядок разрешения споров, связанных с гражданско-правовыми обязательствами, основанием возникновения которых ранее выступали административные акты государственных органов. Если ранее такие споры могли быть рассмотрены только вышестоящими органами, то с развитием экономических отношений и изменением правового регулирования договора поставки законодательство стало предусматривать возможность разрешения таких споров судами и арбитражными судами.

Первые изменения действовавшего порядка были закреплены утвержденными Постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 года №888 положениями «О поставках продукции производственно-технического назначения», «О поставках товаров народного потребления»[44]. В отличие от ранее действовавших аналогичных актов 1969 года обозначенные выше положения закрепляли не административный, а судебный либо арбитражный порядок разрешения споров по договору поставки. Несмотря на то что данные акты прямо не указывали на возможность оспаривания или обжалования экономических решений органов государственной власти по вопросам прикрепления поставщиков к потребителям или плановых заданий, следует заметить, что в данном случае возражения высказывались опосредованно. Выражая несогласие с условиями, а равно и уклоняясь от самого факта заключения договора поставки, его стороны фактически оспаривали административные акты, которые ранее в обязательном порядке влекли для них возникновение правоотношений по договору поставки.

Статья 10 Закона о государственном предприятии (объединении) после внесения в нее изменений Законом СССР от 3 августа 1989 года[45] прямо закрепляла положение, в соответствии с которым разногласия, возникающие между предприятиями (объединениями) и вышестоящими органами по поводу порядка размещения государственного заказа, должны рассматриваться органами государственного арбитража.

Существенному пересмотру подверглась традиционная для советского законодательства практика исключительного административного обжалования финансовых санкций в области налогов и взносов. Несмотря на сохранявшееся бесспорное списание денежных средств в указанных публичных финансовых сферах, устанавливалась внеадминистративная процедура обжалования таких решений. Закон о кооперации в СССР в редакции от 6 июня 1990 года[46] гласил, что кооператив вправе обжаловать взыскание в бесспорном порядке сумм взносов в Фонд государственного социального страхования и в Пенсионный фонд, не внесенных кооперативом в установленный срок, в суде или арбитраже. Статья 19 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде 1989 года установила правило, что при несогласии арендного предприятия с бесспорным списанием денежных средств оно вправе обратиться в государственный арбитраж с иском о взыскании необоснованно списанных сумм.

Изменению подверглись и статутные для государственных арбитражей акты - Положения об органах Государственного арбитража. В частности, материальное законодательство в области экономических споров с участием публичной власти потребовало принятия на союзном уровне нового Положения «О Государственном арбитраже СССР», которое, так же как и новые Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, было утверждено Постановлением Совмина СССР от 16 апреля 1988 года №490[47]. В качестве одной из главных задач Государственного арбитража СССР признавалось обеспечение защиты прав и охраняемых законом интересов предприятий, учреждений и организаций на основе неуклонного проведения в жизнь положений Закона о государственном предприятии (объединении) и других актов законодательства о коренной перестройке руководства экономикой (пункт 2 Положения).

Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами в редакции 1988 года были дополнены отдельной главой XV «Рассмотрение заявлений государственных предприятий (объединений, организаций) о признании недействительными полностью или частично актов их вышестоящих органов», положения которой необходимо признать первым комплексным процессуальным институтом, регламентирующим рассмотрение экономических споров с публичной властью в арбитражно-процессуальной форме. Так, статья 115 Правил определила подведомственность заявлений о признании недействительными актов вышестоящих органов предприятий и условия, при которых такие акты могут быть признаны недействительными: их несоответствие компетенции указанных органов и (или) издание с нарушением требований законодательства.

Рассмотрение таких заявлений осуществлялось по месту нахождения вышестоящих органов предприятий. Кроме того, абзац 2 данной статьи закреплял особый порядок определения подведомственности спора: в зависимости от статуса органа в иерархии государственных органов - от союзного до местного, также этой же иерархии соответствовал уровень арбитража. Необходимо отметить и тот факт, что заявление могло быть подано только при наличии соответствующего правового акта; на данном этапе не предусматривалось обжалование действий (бездействия) органов (в лице их должностных лиц) в экономической сфере.

Статья 116 Правил установила требования к заявлению и процедуре его подачи в арбитраж: письменная форма и необходимость подписания руководителем предприятия; направление копии ответчику перед подачей заявления; определение в самом заявлении оснований для его подачи: указание на конкретное требование законодательства, нарушенное ответчиком, и на проявления превышения компетенции органа при принятии акта. Несмотря на открытый перечень документов, которые должны прилагаться к заявлению, к числу его обязательных приложений относилась копия оспариваемого акта (заверенная выписка из него). Статья 117 Правил закрепила 15-дневный срок для рассмотрения заявления, исчисление которого начиналось после его поступления в арбитраж, и определила, что для разбирательства заявления могут привлекаться только такие арбитры соответствующего арбитража, как главный государственный арбитр или его заместитель.

Таким образом, уже на этом этапе формирования правосудия по экономическим спорам с властью считалось необходимым установление более коротких по сравнению с обычными (месячными) сроков рассмотрения таких дел, а также привлечение к их разбирательству наиболее квалифицированных и профессионально подготовленных лиц. Статья 118 регламентировала порядок принятия постановления по результатам рассмотрения заявления, необходимость его мотивировки и незамедлительность вступления в силу после принятия, а также сроки направления постановления сторонам.

Статьи 119 и 120 Правил урегулировали процедуру обжалования постановления. Необходимо отметить, что она коренным образом отличалась от процедур обжалования иных решений государственного арбитража и фактически закрепляла более широкий круг прав и гарантий для заявителя независимо от его правового статуса. Так, был установлен месячный срок для обжалования постановления; определен компетентный орган для рассмотрения жалобы - это вышестоящий орган государственного арбитража; предусмотрен порядок подачи жалобы через арбитраж, принявший постановление, который был обязан направить жалобу вместе с имеющимися у него материалами в вышестоящий орган государственного арбитража не позднее трех дней после ее поступления; назначен срок рассмотрения жалобы в 15-дневный срок после ее получения; установлены правило об окончательности постановления вышестоящего органа государственного арбитража и процедурные вопросы направления постановления, вынесенного по жалобе, сторонам и в нижестоящий арбитраж; обозначено положение о том, что рассмотрение в Государственном арбитраже СССР жалобы на решение, принятое по заявлению о признании недействительным акта министерства, государственного комитета, ведомства СССР, производится коллегиально, в составе Главного государственного арбитра СССР или его заместителя (председательствующего) и двух государственных арбитров Государственного арбитража СССР. В других случаях рассмотрение жалоб осуществлялось единолично Главным государственным арбитром СССР или его заместителем.

В этот же период и в Верховных Советах СССР и РСФСР начинается законотворческая работа по изменению концепции реформирования порядка рассмотрения и разрешения экономических споров.

17 мая 1991 года были приняты Законы СССР «О Высшем Арбитражном Суде СССР» и «О порядке разрешения хозяйственных споров Высшим Арбитражным Судом СССР»[48], которые вступили в действие с 1 июля 1991 года и которые фактически представляют только историко-правовой интерес, поскольку не успели претвориться в реально работающий правовой механизм.

Датой окончания советского периода развития экономического правосудия по спорам с публичной властью является 1 октября 1991 года, когда в соответствии с пунктом 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 года «О введении в действие Закона РСФСР "Об арбитражном суде» на территории РСФСР были упразднены арбитраж и иные аналогичные органы в системах министерств, государственных ведомств, в ассоциациях, концернах, иных объединениях, а также на предприятиях и в организациях. Однако фактически органы арбитража исполняли свои полномочия до образования соответствующих арбитражных судов.

С этого же времени вступил в действие Закон РСФСР от 4 июля 1991 года №1543-1 «Об арбитражном суде» (далее - Закон об арбитражном суде)[49]. Замена системы государственного арбитража арбитражными судами была обусловлена новыми экономическими условиями, переходом к рыночным отношениям, многообразием форм собственности. Создание арбитражных судов осуществлялось на базе государственных арбитражей, т.е. в тех же субъектах РФ, с использованием их материально-технических возможностей, с привлечением тех же профессиональных кадров, обладающих необходимыми знаниями и опытом разрешения хозяйственных споров.

 

⇐ Предыдущая1234Следующая ⇒

Поделиться: