Определение круга актуальных вопросов

Наше второе предположение относительно комплексной взаимозависимости – отсутствие четкой иерархии среди множества вопросов – приводит нас к предположению, что формирование круга вопросов, наиболее актуальных для политиков, станет более значимым. Традиционный анализ предполагает, что государственный деятель концентрируется на военно-политических вопросах и обращает гораздо меньшее внимание формированию более широкой повестки. Предполагается, что повестка актуальных вопросов будет устанавливаться сдвигами в балансе сил, действительном или ожидаемом, и предполагаемыми угрозами безопасности государств. Все другие вопросы будут рассматриваться как значимые только в том случае, когда они будут оказывать влияние на вопросы безопасности и военную мощь. В этих случаях, на то, какие вопросы попадут в разряд наиболее актуальных, будет оказывать влияние общая расстановка сил.

Однако сейчас в межгосударственных отношениях уделяется особое внимание некоторым "невоенным" вопросам, в то время как другими (которые кажутся не менее важными) пренебрегают или тихо разрешают их на техническом уровне. Международная валютная политика, проблемы условий торговли товарами, нефть, продовольственная проблема, транснациональные корпорации – все эти вопросы были важны на протяжении последнего десятилетия; однако, не все из них поднимались достаточно высоко в повестке на протяжении этого периода.

Традиционный анализ международной политики уделял мало внимания вопросу формирования повестки – тому, каким образом к определенным вопросам начинает приковываться постоянное внимание со стороны официальных лиц высокого ранга. Традиционная ориентация на военную сферу безопасности предполагает, что ключевые проблемы внешней политики являются результатом действий или угроз действий других государств. Это "высокая" политика, противопоставляемая "низкой" политике в экономической сфере. Но, по мере того, как в мировой политике возрастает множественность акторов и актуальных вопросов, эффективность силы снижается, а линия, разделяющая внутреннюю и внешнюю политику, становится неясной; по мере того, как условия приближаются к тому состоянию, которое может быть определено как комплексная взаимозависимость, политика формирования повестки становится все более и более существенной и дифференцированной.

Мы можем предполагать, что в условиях комплексной взаимозависимости международные и внутренние проблемы, создаваемые экономическим ростом, будут оказывать влияние на формирование повестки. Группы, действующие внутри государств и стремящиеся к реализации своих интересов, будут пытаться политизировать и "протолкнуть" в межгосударственную повестку некоторые вопросы, некогда рассматривавшиеся как внутренние. Кроме этого, на формирование повестки будет влиять и перераспределение ресурсов власти в рамках некоторого набора вопросов. В 1970-е гг. возросшая власть правительств "нефтяных" государств над транснациональными корпорациями и над странами-потребителями нефти коренным образом изменила круг тех вопросов, которые воспринимались как наиболее актуальные... Но даже если ресурсы государств не изменяются, на повестку могут влиять сдвиги в определении значимости транснациональных акторов. Общественный ажиотаж, окружавший деятельность транснациональных корпораций в начале 1970-х гг., вкупе с их быстрым количественным ростом на протяжении последних 20 лет, "продвинули" вопрос о регулировании их деятельности на более высокое место как в повестку ООН, так и национальных правительств.

Как мы могли убедиться, политизация – полемика вокруг определенных вопросов, поднимающая их значимость в повестке, – может иметь много источников. Правительства, влияние которых возрастает, могут придавать вопросам политическое звучание путем "увязывания" их с другими... Внутренние группы также могут актуализировать "дремлющую" доселе проблему или вмешаться в процесс межгосударственных отношений. В 1974 г. предполагаемая американским госсекретарем "увязка" заключения советско-американского торгового договора с прогрессом в области разрядки, подверглась эрозии благодаря внутренним американским группам [давления], которые, действуя через конгресс, пытались увязать заключение этого соглашения с советской политикой в области эмиграции...

В общем, мы предполагаем, что транснациональные экономические организации и "трансправительственные" сообщества бюрократов будут стремиться к тому, чтобы избежать политизации. Внутренние группы [давления] (такие, как профсоюзы) и бюрократия, ориентированная на внутренние интересы, будут стремиться использовать политизацию (особенно внимание конгресса) против своих конкурентов. На международном уровне, мы полагаем, государства и акторы будут бороться за то, чтобы путем расширения или сужения повестки дня в международных организациях получили внимание те вопросы, которые будут максимизировать их преимущества.

 

Транснациональные и "трансправительственные" отношения

Выделенная нами третья характерная черта комплексной взаимозависимости – множественные каналы контактов между обществами – еще более размывает линию, разделяющую внутреннюю и внешнюю политику. Возможность создания политических коалиций не обязательно ограничено национальными границами, как предполагает традиционный анализ. Чем больше приближается ситуация к тому, чтобы назвать ее комплексной взаимозависимостью, тем с большей вероятностью мы можем предполагать, что на результаты политического компромисса будут оказывать влияние транснациональные отношения. Транснациональные корпорации могут играть существенную роль и как независимые акторы, и как инструменты манипулирования со стороны правительств. Вероятно, что на предпочтения групп, действующих внутри государства, будут оказывать влияние их связи с партнерами за границей.

Взаимодействия между обществами – в большей степени экономические и социальные, а не те, которые относятся к сфере безопасности, – оказывают влияние на различные группы по-разному. Возможности или издержки, ассоциированные с растущими транснациональными связями, могут быть более существенными для одних групп (например, для американских рабочих в текстильной и обувной промышленности), чем для других. Некоторые организации или группы могут действовать непосредственно с акторами других обществ или с правительствами других стран с целью увеличения выгоды от взаимодействий. Следовательно, некоторые акторы могут быть менее уязвимыми и менее чувствительными к изменениям, происходящим где-либо в "сети" взаимозависимости, чем другие; и это будет оказывать влияние на политическое действие.

Множественные каналы контактов, обнаруживаемые в комплексной взаимозависимости, не ограничиваются неправительственными акторами. Контакты между правительственными бюрократами, на которых возложено решение сходных задач, могут не только изменить восприятие чиновниками этих задач, но и привести к созданию "трансправительственных" коалиций по поводу решения каких-либо проблем. Чтобы увеличить шансы на успех, правительственные агентства стремятся привлечь на свою сторону в качестве союзников в процессе принятия решений акторов из других правительств. Правительственные подразделения влиятельных государств, таких как Соединенные Штаты, использовали такие коалиции для проникновения внутрь правительств более слабых государств, таких как Турция и Чили. Наблюдается и обратный процесс, когда подобному "проникновению" подвергается и бюрократия Соединенных Штатов. Отношения между Канадой и США часто характеризуются как "трансправительственные", часто с большей выгодой для канадских интересов.

Существование "трансправительственной" политической сети подталкивает к иной интерпретации одного из стандартных предположений о международной политике: что государства действуют ради реализации своих собственных интересов. В условиях комплексной взаимозависимости эта общепризнанная мудрость порождает два вопроса: что понимать под "собственными" и что – под "интересами"? Правительственное агентство может преследовать свои собственные интересы под личиной национальных интересов; а постоянные взаимоотношения могут изменить официальное восприятие интересов...

Неоднозначность понятия "национальные интересы" ставит серьезные проблемы перед политическим руководством. По мере того, как бюрократы различных стран вступают в контакты друг с другом непосредственно (без прохождения через внешнеполитические агентства), централизованный контроль становится более сложным. Остается все меньше уверенности в том, что государство будет выступать как единое целое, когда будет имеет дело с правительствами других государств, или что его подразделения будут интерпретировать национальные интересы одинаково, вступая в переговоры с иностранцами... Национальные интересы будут определяться по-разному различными правительственными подразделениями при рассмотрении различных вопросов в различное время.

 

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: