Структура и порядок формирования Конгресса США .

Конгресс США состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената.

Палата представителей избирается на два года в составе 435 конгрессменов по одномандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: от Демократической и Республиканской партий). Избранными могут быть только граждане США, достигшие 25 лет, состоящие в гражданстве США не менее семи лет и проживающие в том штате, где они баллотируются по избирательному округу.

Сенат – это верхняя палата американского парламента.

Ее предназначение в государственном механизме США, заложенное «отцами-основателями», имеет несколько аспектов. Во-первых, это равное представительство всех субъектов федерации – по два сенатора от каждого штата. Конечно, это имеет значение прежде всего для защиты интересов малых штатов, представительство которых в нижней палате незначительно. Во-вторых, более зрелый возраст, а также длительный срок полномочий и обновление Сената по третям дают палате возможность служить своего рода тормозом по отношению к решениям более демократично формируемой, а потому и настроенной зачастую более популистски Палаты представителей, выступать квалифицированным экспертом при рассмотрении каждого законопроекта.

Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычно баллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список от Республиканской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года. Для избрания сенатором необходимы 30-летний возраст, состояние в гражданстве США не менее девяти лет, проживание в штате, от которого он избирается.

Депутаты и сенаторы являются профессиональными парламентариями, имеют свободный мандат, не могут быть досрочно отозваны избирателями. Их депутатский иммунитет ограничен: депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью только во время сессии, на пути на сессию и обратно, но за измену, тяжкие уголовные преступления и нарушение общественного порядка они могут быть арестованы и в этот период.

Депутаты пользуются индемнитетом, не несут ответственности за речи и голосование в парламенте. Они получают парламентское вознаграждение: с 2003 г. и сенаторы, и конгрессмены получают жалование в размере 155 тыс. долларов, лидеры партийных фракций – по 172 тыс. 200 долларов, спикер Палаты представителей – 198 тыс. 955 долларов в год.

Кроме того, им выплачиваются дополнительные суммы в зависимости от численности их избирательных округов (они контактируют с населением, доводят нужды населения до сведения конгресса). Размер этих сумм колеблется от 140 тыс. до 400 тыс. долл. Им выделяются деньги для содержания личного штата – секретарей, референтов, помощников (9–25 человек). Депутаты пользуются оплачиваемыми командировками, бесплатным медицинским обслуживанием, им оплачиваются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование иными средствами коммуникаций. Конгрессмены получают специальную пенсию, размер которой зависит от стажа пребывания в конгрессе (она может составлять более 100 тыс. долл. в год).

В случае нарушения обязанностей и запретов может наступить ответственность членов Конгресса: согласно разд. 5 ст. I Конституции «каждая палата ... может наказывать своих членов за поведение, нарушающее порядок». В арсенале мер ответственности имеются лишение слова; лишение статуса «старшинства» («система старшинства» означает порядок, при котором привилегированное положение, прежде всего право на первоочередное выступление, принадлежит парламентариям, занимающим ключевые посты в палате, а также длительное время пребывающим в ней); исключение из состава комитета; наконец, исключение из состава палаты. Все перечисленные меры взысканий применяются по решению палаты ее абсолютным большинством, а последняя как наиболее суровая – по решению не менее чем 2/3 избранных и принявших присягу членов палаты.

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Заседаниями нижней палаты руководит спикер (он всегда является представителем партии большинства), в Сенате председательствует вице-президент. Однако он редко выполняет эту функцию (только при решении наиболее важных вопросов), поэтому в Сенате избирается также временный председатель из фракции большинства.

Спикер, как и в других странах англосаксонского права, пользуется большими полномочиями: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комиссии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т.д. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос решающий.

Председатель Сената, напротив, существенных полномочий не имеет. Обсуждения в Сенате проходят на основе саморегулирования, в связи с чем нередко применяется прием «флибустьерства» – путем бесконечных выступлений «заговаривают» законопроект другой партии до окончания сессии, а после ее окончания вся процедура прохождения законопроекта должна начинаться сначала (лишь решением 2/3 сенаторов выступление можно ограничить одним часом).

Конгресс создает из своих членов различные комитеты:

- постоянные объединенные комитеты обеих палат (их немного – по экономике, налогообложению и др.), которые координируют деятельность Конгресса в указанных сферах;

- постоянные специализированные комитеты каждой из палат (например, в Палате представителей: по иностранным делам, по образованию и труду, юридический и др., в Сенате– 16: иностранных дел, финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законопроектами, организуют парламентские слушания, контролируют деятельность администрации и т.д.;

- Следственные и специальные комитеты создаются палатами на определенный срок для расследования и изучения какого-либо вопроса.

Особую роль играет комитет всей палаты. Эта юридическая фикция означает, что палата преобразует себя в комитет для обсуждения по упрощенной процедуре срочных или бесспорных законопроектов.

Согласительные комитеты (комиссии) создаются для преодоления разногласий между палатами.

Важное значение имеют постоянные специализированные комитеты (комиссии). Помимо указанных полномочий они вправе вызывать свидетелей и заслушивать их показания, министры соответствующего профиля ежегодно представляют этим комитетам отчеты о своей деятельности. Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в Конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов. Председатели комитетов, как и всякие председатели коллегиальных органов, собраний при системе англосаксонского права, обладают большими полномочиями: определяют повестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарном заседании палаты по законопроектам, пользуются дисциплинарными полномочиями. Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации.

В обеих палатах Конгресса имеются партийные фракции большинства и меньшинства, возглавляемые лидерами, избранными на собраниях фракций. Кроме того, во фракциях создаются руководящие комитеты, в частности делегирующие членов фракции в те или иные специализированные постоянные комитеты, имеются партийные организаторы («кнуты»), обеспечивающие партийную дисциплину в парламенте (в частности, явку членов-фракций на голосование на пленарных заседаниях). Особенно велика роль лидера фракции большинства. Часто от него зависит прохождение того или иного билля (законопроекта).

При Конгрессе действует множество административно-технических и вспомогательных служб. Их общий штат превышает 30 тыс. человек.

Компетенция Конгресса.

Компетенция Конгресса, несмотря на строго определенный Конституцией круг полномочий, является относительно ограниченной. Это связано с положением разд. 8 ст. I Конституции о том, что Конгресс вправе принимать законы, которые «необходимы и уместны» для осуществления полномочий, предоставленных Конституцией как самому Конгрессу, так и правительству США в целом (имеется в виду весь механизм федеральной власти), а также его отдельным департаментам и должностным лицам, позволяет значительно расширять сферу законотворческой деятельности Конгресса. На основе приведенной конституционной нормы была сформулирована доктрина подразумеваемых полномочий Конгресса, т.е. тех, которые прямо не упомянуты в Конституции, но имеются ею в виду. Данная концепция стала официальной, когда Верховный суд США в 1819 г. вынес решение по делу Маккаллоч против штата Мэриленд, в котором констатировал, что все законодательные меры Конгресса являются конституционными, если они направлены на достижение целей, соответствующих не только букве, но и духу Конституции.

Конкретные полномочия Конгресса США, установленные в разд. 8 ст. I Конституции, а также поправкой XVI к Конституции, закрепляются за Конгрессом как за единым целостным органом без разграничения по палатам. Эти полномочия реализуются посредством принятия законов и иных актов при формально одинаковом, но раздельном участии палат. Компетенция Конгресса США охватывает целый ряд сфер его деятельности.

К числу общих полномочий Конгресса относятся полномочия:

- финансовые (установление и взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т.е. регулирование денежного обращения, определение стоимости денежных знаков США, установление наказаний за подделку ценных бумаг и монеты). Следует отметить, что формально в данной сфере государственной деятельности Конституция устанавливает монополию полномочий Конгресса: за Президентом никаких финансовых правомочий не закреплено. Однако с 1921 г. подготовка бюджета, а позднее и наиболее крупных финансовых биллей была поручена исполнительной власти, т.е. инициатива в этой важной области государственного управления перешла к Президенту.

- в области экономики и культуры (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротства, торговли с иностранными государствами и между штатами, установление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.);

- в области внешней политики, обороны и безопасности (право объявлять войну, формировать и содержать армию и военно-морской флот, издавать правила по их организации и управлению ими, создавать милицию для обеспечения правопорядка, подавления мятежей и отражения вторжений).

Хотя право решать вопрос о вступлении США в военные действия Конституция безоговорочно относит к компетенции Конгресса, фактически оно в большинстве случаев осуществляется Президентом страны. За всю историю США только пять из приблизительно 200 войн, в которых они участвовали, были объявлены Конгрессом. Во всех остальных случаях палаты Конгресса лишь санкционировали правомерность уже идущих военных операций. Юридическим основанием для перераспределения ролей Конгресса и Президента в сфере принятия решений об использовании Вооруженных сил стали решения Верховного суда США начала XIX в., которыми признано право Президента как Главнокомандующего армией и флотом США без санкции Конгресса использовать Вооруженные силы для отражения внезапного нападения на страну, а с получением последующей санкции – вести «ограниченные, частичные и неполноценные» войны^. Окончательное размежевание компетенции Конгресса и Президента в рассматриваемой области произошло с принятием Резолюции о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней Президент может направлять Вооруженные силы для участия в военных действиях по собственному волеизъявлению только в том случае, если последние «неизбежны», и только после предварительных консультаций с Конгрессом. В течение 48 часов после принятия решения Президент обязан уведомить об этом Конгресс, представив доклад в письменном виде. Если в течение 60 дней Конгресс не дает официального разрешения на продолжение военных действий, Президент обязан отозвать войска из района их проведения. В крайних случаях «для обеспечения безопасности вывода» американских Вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако если палаты примут совпадающую резолюцию о прекращении военных действий в любое время этого общего срока, Президент обязан подчиниться.

- в сфере определения правового положения человека и гражданина Конгресс имеет полномочия регулировать порядок натурализации, определять некоторые преступления (совершенные в открытом море, предусмотренные международным правом, состоящие в подделке ценных бумаг) и устанавливать наказания за них.

- в сфере судебной власти Конгресс вправе создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды.

- в отношении федерального округа Колумбия: вправе осуществлять исключительные законодательные полномочия.

Как видно, компетенция Конгресса определена Конституцией фрагментарно и бессистемно. В настоящее время она базируется не только на нормах Конституции, но и на нормах текущего законодательства, судебных прецедентов. При этом у Конгресса благодаря теории «подразумеваемых полномочий» появились новые полномочия, а некоторые другие полномочия устарели (например, выдача каперских свидетельств частным судам для захвата неприятельских судов).

Позитивная регламентация компетенции Конгресса в Конституции США дополняется негативным способом ее формулирования: Конгрессу адресован целый ряд конституционных запретов (разд. 9 ст. I). Он не вправе присваивать дворянские титулы, приостанавливать действие Хабеас корпус, т.е. допускать несудебный порядок ограничения личной свободы человека (кроме случаев мятежа или вторжения), облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из одного штата в другой, выдавать деньги казначейства иначе, как на основе закона, принимать билли об опале, дающие возможность обрекать человека на казнь без судебного разбирательства, принимать законы, имеющие обратную силу (ех post facto Law), устанавливать для каких-либо штатов преимущества и льготы в ущерб другим штатам в сфере торговли и судоходства. Кроме того, целый ряд запретов, адресованных Конгрессу, сформулирован поправками к Конституции в качестве гарантий прав человека.

Конституционная компетенция Конгресса США в целом дополняется компетенцией каждой из его палат. Полномочия палат разграничены по вопросам, не связанным с законодательством.

Такое сочетание позитивного и негативного способов формирования полномочий Конгресса с концепцией его подразумеваемых полномочий позволяет охарактеризовать его компетенцию как относительно ограниченную.

У Конгресса есть общие полномочия, которые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат: только так может быть принят закон, поскольку обе палаты равноправны и институт преодоления вето верхней палаты нижней палатой в США отсутствует.

С другой стороны, у каждой палаты есть свои, специальные полномочия.

Полномочия Палаты представителей условно можно подразделить на две группы: обеспечивающие ее участие в осуществлении компетенции Конгресса в целом, а также собственные полномочия.

Участие Палаты представителей в осуществлении полномочий Конгресса выражается в том, что большая часть законопроектов на практике вносится именно в нее, а проекты финансовых законов должны вноситься только в нее (разд. 7 ст. I Конституции). Наравне с Сенатом участвует палата и в преодолении президентского вето на законопроекты.

Собственную компетенцию палаты образуют: право избрания Президента в рамках экстраординарной процедуры (поправка XII), право возбуждения преследования и формулирования статей обвинения в порядке импичмента (разд. 2 ст. I), которым палата воспользовалась за всю историю своего существования 65 раз.

Наконец, Конституция наделяет Палату представителей полномочиями внутриорганизационного характера. Это избрание спикера и других должностных лиц палаты (разд. 2 ст. I), решение вопросов, касающихся выборов, их результатов и соответствия ее членов квалификациям (разд. 5 ст. I).

В осуществлении полномочий Конгресса Сенат принимает участие как полностью равноправная с Палатой представителей палата, за исключением принятия финансовых законов, которые, как уже было сказано, могут исходить только от нижней палаты.

Кроме того, Сенат наделен Конституцией и собственными полномочиями: с его совета и согласия Президент назначает послов и иных полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда, а также всех других должностных лиц США, должности которых установлены законом, если Конституцией прямо не предусмотрено иное (разд. 2 ст. II).

Совет и согласие Сената необходимы и для вступления в силу международных договоров, заключаемых Президентом (разд. 2 ст. II Конституции).

Сенат также осуществляет выборы Вице-президента страны в экстраординарном порядке (поправка XII).

Наконец, ему принадлежит исключительное право осуществления суда в порядке импичмента (разд. 3 ст. I).

Актами Конгресса являются законы (acts). Помимо законов палаты Конгресса в соответствии с Конституцией США (разд. 7 ст. I) по вопросам своей компетенции принимают резолюции, заявления, некоторые другие документы.

Наиболее важными из них являются резолюции. Согласно постоянным правилам палат резолюции можно подразделить на совместные, совпадающие и простые.

Совместные резолюции принимаются палатами по «случайным, необычным или второстепенным вопросам законодательства и имеют нормоустанавливающее значение. Поэтому на них Конституцией распространяется такой же порядок прохождения через палаты, санкционирования и промульгации, как и установленный для законов. Совместные резолюции обладают и юридической силой закона. В форме совместных резолюций принимаются, например, поправки к Конституции, решения о продлении срока действия законов и др. То же относится к приказам и вотумам.

Совпадающие резолюции – это документы, регулирующие вопросы взаимоотношений между палатами либо выражающие общее мнение обеих палат по какому-либо вопросу, объявляющие программу их совместной деятельности в той или иной сфере. Совместные и совпадающие резолюции должны быть приняты палатами в одинаковой редакции.

Простые резолюции принимаются каждой палатой по отдельности, отражая ее позицию по тому или иному вопросу, а также регулируя внутриорганизационные проблемы палаты. Ни совпадающие, ни простые резолюции, в отличие от совместных, не нуждаются в одобрении Президента.

В палатах Конгресса применяются шесть способов голосования:

- голосом, когда его результаты определяются председательствующим по·силе выкриков сторонников того или иного варианта решения вопроса (аккламация);

- вставанием, при котором сторонники того или иного решения поднимаются со своих мест, а противники продолжают сидеть (подсчет голосов осуществляется соответственно клерком Палаты представителей или секретарем Сената при помощи специально назначенных палатой счетчиков);

- разделением, когда члены палаты делятся на группы соответственно своей позиции по вопросу, вынесенному на голосование, и каждая группа проходит мимо счетчиков, подсчитывающих ее численность;

- поименной перекличкой, проводимой путем опроса депутатов клерком палаты в случаях, специально предусмотренных Конституцией или постоянными правилами палат (например, при преодолении президентского вето или по требованию 1/5 присутствующих членов палаты), и предполагающей занесение всех голосов, поданных за и против, в журнал палаты;

- посредством электронного голосования - в тех же целях и на тех же условиях, что и предьщущий способ;

- наконец, тайной подачей голосов, которая про водится с использованием бюллетеней и применяется только в строго определенных случаях: для избрания Президента и Вице-президента в порядке экстраординарной процедуры, а также председателей постоянных комитетов палат, если этого требует хотя бы один член палаты, и при выборах фракциями своих лидеров.

Деятельность Конгресса.

Конгресс работает в сессионном порядке. Ежегодно созывается одна сессия, и длится она обычно 7–8 месяцев (с перерывами). Во время сессии проводятся пленарные заседания, работают постоянные и другие комитеты, принимаются законы и резолюции, проводятся парламентские слушания, организуются дебаты по общественно значимым вопросам внешней и внутренней политики.

Главной формой деятельности конгресса является законотворчество. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некоторых законов – по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта – Хартли). Президент вправе вносить только законопроект о бюджете. Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но на деле политика в области законодательства определяется ежегодными посланиями Президента Конгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительной власти. Особое значение в проталкивании законопроектов имеет деятельность лоббистов.

Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные (индивидуального действия – это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции, натурализации отдельных лиц и др.).

Законы принимаются в трех чтениях.

Обыкновенные законы принимаются простым большинством состава обеих палат. Для принятия конституционных законов (в США это только поправки к конституции) требуются особые условия, указанные выше.

В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет. Текст законопроекта, согласованный им, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. В этом случае либо создается новый согласительный комитет, либо законопроект считается отвергнутым. Понятий органических и чрезвычайных законов в США нет.

После принятие билля палатами он идет на подпись Президенту. Получив принятый в идентичной редакции билль, Президент должен подписать его в течение 10 дней (не считая воскресных и праздничных дней). С момента подписания Президентом акт приобретает юридическую силу, если в нем самом не указано иного срока. Но в течение этого срока Президент может отклонить закон, использовав право вето. В этом случае закон с возражениями Президента отправляется в ту палату, в которую он был внесен. По общему правилу, Президент может отвергнуть только весь закон целиком: Конституция выборочного вето не предусматривает.

Конституция США предусмотрела отлагательный характер вето Президента: оно может быть преодолено Конгрессом путем повторного принятия палатами билля, причем сначала той, в которую он был внесен. Билль должен быть принят поименным голосованием в прежней редакции, т.е. без учета замечаний Президента, 2/3 голосов членов каждой палаты, присутствующих и голосующих на данном заседании. В этом случае билль сразу после одобрения палатами становится законом, т.е. вступает в силу без подписи Президента.

Такое же последствие (вступление закона в силу) наступает и в том случае, если в течение 10 дней, отведенных для подписания актов парламента, Президент не подпишет законопроект и не вернет его в Конгресс (разд. 7 ст. I Конституции). Данное правило не распространяется на те случаи, когда билль поступил к Президенту менее чем за 10 дней до окончания сессии. Дело в том, что в данной ситуации срок, отведенный Президенту для подписания билля, не успеет истечь к концу сессии, а Постоянные правила Палаты представителей устанавливают дисконтинуитет в отношении биллей (рассмотрение билля не может быть перенесено на следующую сессию). Поэтому в данном случае президентское вето при обретает по сути абсолютный характер. Такую разновидность президентского вето называют в США «карманным» (Президент как бы кладет билль в карман)[11].

⇐ Предыдущая12345678Следующая ⇒

Поделиться: