Моделі «організаційного процеса» та «бюрократичної політики» Г.Аллісона. організація
Для певних цілей корисно звести поведінка держави до дій, які обираються єдиним раціональним організмом по прийняттю рішень, контрольованим з центру, які мають повну інформацію і добиваються максимальних цінностей. Однак не можна допускати, щоб ця спрощена схема приховувала той факт, що «держава» складається з конгломерату полувраждебних, слабо пов'язаних між собою організацій, кожна з яких веде самостійне життя. Цей конгломерат формально і в деякій мірі фактично очолюють державні лідери. Уряд сприймає проблеми через «органи чуття» організацій. Воно визначає альтернативи і оцінює можливі наслідки в залежності від того, як організації обробляють інформацію. Воно діє у відповідності з правилами, встановленими організаціями. Тому, виходячи з концептуальної моделі II, поведінка держави можна вважати в меншій мірі результатом свідомого вибору, що робиться лідерами, і більшою мірою результатом діяльності великих організацій, що функціонують відповідно до звичайних норм поведінки.
Щоб уряд міг реагувати на широке коло проблем, в його розпорядженні є великі організації, між якими поділені головні завдання в певних сферах. Кожна організація займається особливим комплексом проблем і вирішує їх нібито незалежно. Однак лише деякі важливі проблеми відносяться цілком до компетенції якоїсь організації. Так що поведінка уряду при виникненні будь-якої важливої проблеми - це результат незалежної діяльності ряду організацій, частково скоординованої державними лідерами. Лідери можуть помітно заважати цим організаціям, але не можуть в значній мірі контролювати їхню поведінку.
Для виконання поточних складних завдань необхідно координувати поведінку великого числа осіб. Координація вимагає певних регулюючих норм - правил, згідно з якими проводиться робота. Для забезпечення надійності її виконання, що залежить від поведінки сотень людей, важливі встановлені «програми» ...
У кожен даний момент державний апарат складається з уже діючих організацій, кожна з яких має свою сталу систему стандартних методів діяльності та програм. А тому поведінка цих організацій, а отже, і держави в даній ситуації визначається передусім порядком, встановленими в них до появи даної програми. Але організації [с.277] змінюються. Знання здобуваються ними поступово, з часом. Корінні організаційні зміни відбуваються як реакція на серйозні кризи. І на придбання знань, і на зміни впливають можливості існуючих організацій ...
Лідери, які очолюють організації, не монолітна група. Скоріше, кожен з них в силу свого становища є учасником головної конкурентної гри. Назва цієї гри - бюрократична політика, торг, який відбувається за встановленими каналами між гравцями, що знаходяться на різних щаблях ієрархії урядового апарату. Тому поведінка держави можна розглядати згідно концептуальної моделі III не як продукцію організацій, а як результат ігор з ведення торгу. На відміну від моделі I модель бюрократичноїполітики розглядає не єдине дійова особа, а багатьох учасників гри, які концентрують свої зусилля не на одній стратегічної проблеми, а на багатьох розрізняються між собою внутрішньодержавних проблемах, причому з позицій не взаємозв'язаного комплексу стратегічних цілей,. А різних уявлень про національні, організаційних і особистих цілях і приймають державні [с.285] рішення не шляхом раціонального вибору, а методом протягування і проштовхування, що має назву політикою.
Урядовий апарат кожної держави є складною арену внутрішньодержавної гри. Політичні лідери, які очолюють цей апарат, в сукупності з особами, які займають керівні позиції в найбільш важливих організаціях, утворюють коло основних гравців. Вступ в це коло забезпечує певною мірою незалежне становище. Децентралізація прийняття рішень, необхідних для дій з широкого кола зовнішньополітичних проблем, гарантує кожному гравцеві значну свободу дій. Таким чином, влада виявляється розділеною.
Характер проблем зовнішньої політики допускає корінні розбіжності між розумними людьми щодо того, що слід зробити. Аналіз породжує суперечливі рекомендації. Конкретні обов'язки, покладені на окремих осіб, сприяють відмінностей в їх уявленнях і у визначенні черговості задач. Але першорядне значення мають результати. Дійсно важливо те, що держава робить. Неправильний вибір може принести непоправну шкоду. Тому відповідальні діячі зобов'язані боротися за те, що вони вважають правильним.
Люди поділяють між собою владу. І люди розходяться в думках про те, що слід робити. Ці відмінності важливі. Така обстановка призводить до необхідності вирішувати політичні проблеми політичними методами. Те, що держава робить, іноді буває результатом перемоги однієї групи над іншими. Проте частіше різні групи, які діють в різних напрямках, породжують в результаті лінію, відмінну від бажаної кожною групою окремо. Фігурами на шахівниці рухає не просто доцільність підтримки якогось способу дій, не усталена практика організацій, що пропонує вибір певної альтернативи, а сила і вміння прихильників і противників розглянутого способу дій.
Така характеристика схоплює головне в орієнтації бюрократичної політики. Якби зовнішньополітичні проблеми виникали роздільно як щось цілісне і для народження потрібна одночасно тільки одна гра, був би достатнім облік тільки даної проблеми. Але більшість «проблем», наприклад в'єтнамська або проблема розповсюдження ядерної зброї, з'являються по частинах протягом довгого часу, причому кожна в своєму контексті. Щодня сотні проблем вимагають уваги гравців. Кожен з них змушений зосереджуватися на проблемах даного дня, боротися за їхнє рішення, виходячи з їх сутності, а потім кидатися до наступних. Характер з'являються проблем і темп ведення гри в сукупності породжують [с.286] державні «рішення» і «дії» як мозаїчну картину. Вибір, який чинять окремим гравцем, результати дрібних і великих ігор і «пікові положення» - всі ці компоненти, зведені воєдино, утворюють поведінка держави стосовно даної проблеми.
Концепція політики національної безпеки як результату політичних дій суперечить і уявленням громадськості, і ортодоксальним поглядам вчених. Проблеми, життєво важливі для національної безпеки, вважаються занадто важливими, щоб їх можна було вирішити за допомогою політичних ігор. Вони повинні стояти «вище» політики. Звинувачення в тому, що хтось «грає в політику в галузі національної безпеки», - найсерйозніше звинувачення. Те, що громадськість вимагає на переконання, підкріплюють вчені, схильні до інтелектуальної витонченості. Внутрішня політика - справа брудна, до того ж, згідно панівної доктрини, політиканство позбавлене інтелектуального змісту. Воно, як таке, дає основу скоріше для пліток журналістів, ніж для серйозного дослідження. Література по зовнішній політиці в основному уникає аналізу бюрократичної політики, якщо не вважати окремих мемуарів, історичних анекдотів і вивчення деталей ряду конкретних справ. Прірва між науковою літературою та досвідом учасників державній діяльності ніде так не широка, як у цій області.
Грем Т. Аллісон (нар. 1940 p.) американський учений у галузі досліджень міжнародних відносин, фахівець у галузі державної політики та системи прийняття зовнішньополітичних рішень. Закінчив бакалаврат Гарвардського (1962) та магістратуру Оксфордського (1964) університетів. Деякий час працював радником-консультантом міністра оборони США, У 1968 р. у Гарвардському університеті здобув ступінь доктора філософії. Після цього працював у школі державного управління ім. Дж. Кеннеді, де став деканом у 1977 р. На цій посаді працював до 1989p., зробивши школу одним із найдинамічніших за розвитком навчальних закладів країни. З огляду на низку скандальних випадків протягом цього часу, пов'язаних зі звинуваченнями Г. Аллісона у продажі університетських посад та у порушенні рівноправності жінок при прийомі на роботу, він змушений був залишити викладацьку роботу. Перейшов до керівних структур американських корпорацій та банків. Його політика злиття кількох корпорацій викликала низку розслідувань за звинуваченнями у корупційній діяльності. З 1985 р. займав вищі посади в апараті міністра оборони США, у тому числі, у 1993-1994 pp. був помічником міністра оборони з питань планування. Саме у компетенції Г. Аллісона знаходилися всі питання координації стратегії відносин США з державами колишнього СРСР. Є палким прибічником демократичної партії США та особистим другом і радником Майкла Дукакіса. Сьогодні є консультантом корпорації РЕНД, членом Ради з міжнародних відносин, членом американської Академії наук та мистецтв. Його публікації з питань прийняття рішень в умовах міжнародної кризи стали бестселерами для політологічної літератури і видані тиражем понад 350 тис. примірників. ) з позицій моделі "бюрократичного політика" (обидві вони, як вважає Г. Аллісон, могли б допомогти американцям краще зрозуміти дії Рад). У першій моделі влада зосереджена в порівняно раціональному центрі дій, а процес розробки стратегії багато в чому нагадує розглядався нами в гл. 3. У другому випадку влада "розпорошена" по різним департаментам та відділам, кожен з яких переслідує свої власні цілі. У третій моделі "політики" діють в повну силу, коли дії індивідів і груп визначаються їх приватними інтересами.
У статті Г. Мінцберга розглядається третя модель Г. Аллісон та елементи другий, в ній аналізуються основні політичні сили організації, суть політики, а також політичні "гри", в які грають її члени. Потім автор аналізує різні форми організацій з домінуючими політичними силами, а також крайню форму політики, звану їм "політичною ареною", або "політичним тереном", а на завершення функціональну роль політики.
