ПОСТАНОВЛЕНИЕ КС РФ от 31.10.1995 N 12-П
Татарстанское дело
| 1
| Тема и правовые категории
| Статус субъектов РФ. Федеративное устройство.
Категории:
Вхождение республик в состав РФ
Принцип верховенства федеральных законов над законами субъектов Федерации
Основа построения отношений между РФ и субъектами (договорная, конституционная)
Изменение государственного статуса республики в составе РФ
Государственно-правовой статус республик в составе РФ и право народа на самоопределение
Ограничение права народа на самоопределение
Выход субъектов из состава РФ
Вопросы, выносимые на референдум и их формулирование
| | 2
| Субъект обращения в Суд
| представитель Верховного Совета РФ М.А.Митюков - народный депутат РФ; представитель группы народных депутатов РФ Е.А.Данилов - кандидата юридических наук, главный специалист Конституционной комиссии РФ
| | 3
| Основания рассмотрения дела Судом
| Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли нормативные акты республики Татарстан (Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР; статьи 1, 3, 4 и 7 Закон Татарской ССР "Об изменениях и дополнениях Конституции Татарской ССР"; часть вторую статьи 1 и статью 33 Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" и постановление Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан") Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного ею статуса республики в составе РФ и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе.
| | 4
| Предмет рассмотрения (оспариваемое или толкуемое положение нормативного правового акта)
| 1. Принятая вслед за Декларацией о государственном суверенитете РСФСР Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР, которая не упоминает о том, что республика состоит в РФ..
2. Исключение из Конституции Татарстана положения о том, что республика находится в составе РФ..
3. Положение Конституции Республики Татарстан о том, что отношения республики с Россией и другими республиками строятся на основе договоров.
4. Вопрос о конституционности статьи 1 и статьи 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР".
5. В ходатайствах утверждается, что Верховный Совет Республики Татарстан превысил свои полномочия, приняв постановление от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", которым на 21 марта 1992 года назначил в республике референдум.
| | 5
| Позиция субъекта обращения
| В ходатайствах содержится требование признать Декларацию о государственном суверенитете Татарской ССР; статьи 1, 3, 4 и 7 Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции Татарской ССР"; часть вторую статьи 1 и статью 33 Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" и постановление Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" не соответствующими Конституции РСФСР.
| | 6
| Позиция противоположной стороны
|
| | 7
| Итоговый вывод суда, содержащийся в резолютивной части решения
| КС РФ постановил:
1. Признать положения Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР, ограничивающие действие законов РФ на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР.
2. Отложить разбирательство вопроса о конституционности других статей Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР до завершения определения государственно-правового статуса Республики Татарстан в процессе заключения Федеративного договора и принятия новых конституций РФ и Республики Татарстан.
3. Признать статьи 1, 2, 3 и 7 Закона Татарской ССР "Об изменениях и дополнениях Конституции Татарской ССР" в единстве со статьями Конституции Республики Татарстан соответствующими Конституции РСФСР при условии, что Республика Татарстан состоит в РФ..
4. Признать содержащееся в Законе Татарской ССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" положение о том, что "отношения Татарской ССР с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками строятся на основе Союзного договора, договоров с РСФСР и другими республиками", не соответствующим Конституции РСФСР в той мере, в какой это исключает конституционно-правовые основы урегулирования отношений Республики Татарстан и федерации в целом, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства РФ и означает, что Республика Татарстан не состоит в РФ.
5. Признать статьи Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" касающиеся установления порядка референдума соответствующими Конституции РСФСР.
6. Признать постановление Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" не соответствующим Конституции РСФСР в части формулировки вопроса, предусматривающей, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства РФ и означает, что Республика Татарстан не состоит в РФ.
| | 8
| Мотивы принятого судом решения
| 1. КС РФ с пониманием относится к стремлению многонационального народа Татарстана развивать и укреплять государственность республики, которое выразилось в принятии Декларации о государственном суверенитете. Юридическое, соответствующее конституционным принципам значение имеют закрепленные в ней цели создания демократического правового государства, гарантии равноправия граждан республики, демократических принципов решения языковой проблемы..
Вместе с тем КС не может оставить без внимания тот факт, что, в отличие от подобных деклараций других республик в составе РФ, Декларация о государственном суверенитете Татарстана совершенно не упоминает о том, что республика состоит в РФ.
Исходя из Декларации, Закон Татарской ССР
"Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" дал новую редакцию преамбулы,
из которых изъяты положения о том, что республика находится в составе РФ, и о верховенстве законов России над законами Татарстана.
Исключение из Конституции Татарстана положения о том, что республика находится в составе РФ, не соответствует государственно-правовому статусу республик, , а также нарушает статью Конституции РСФСР, определяющую состав России как федерации.
Провозглашение в Декларации безусловного приоритета Конституции и законов республики на всей ее территории противоречит положениям статье Конституции РСФСР о необходимости соответствия конституции республики в составе РФ Конституции РФ, а также статьи 81 устанавливающей, что законы РФ в пределах полномочий РФ обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех республик в составе РФ.
Положение части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан о том, что отношения республики с Россией и другими республиками строятся на основе договоров, не согласуется с частью третьей статьи 78 Конституции РСФСР, по которой республика в составе России имеет Конституцию, соответствующую Конституции РФ и учитывающую особенности республики. Из этой статьи следует, что отношения между Россией и республиками в ее составе строятся прежде всего на конституционной основе. Однако это не исключает возможности заключения в рамках РФ на основе Конституции договоров между ними, при условии, что она не отрицает верховенства законов РФ..
Учитывая, что в соответствии с постановлением третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР разрабатываются новые основы организации РФ, государственного статуса республик в ее составе и что процесс этот еще не завершен, данный вопрос должен быть решен при заключении Федеративного договора и принятии новых конституций РФ и Республики Татарстан.
2. В ходатайствах ставится вопрос о конституционности статьи 1 и статьи 33 Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР". Статья 1 этого Закона предусматривает возможность проведения в республике референдумов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Республика в составе РФ самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с разграничением полномочий федерации и республик, входящих в ее состав. При этом предметом референдума могут быть лишь вопросы, относящиеся к ведению республики.
Поскольку из Конституций РСФСР и Республики Татарстан вытекает, что на референдум Республики Татарстан не могут выноситься вопросы, не относящиеся к ведению республики, то в Законе о референдуме нет необходимости давать их перечень. Поэтому само по себе отсутствие в Законе "О референдуме Татарской ССР" перечня вопросов, которые нельзя выносить на референдум, вопроса об изменении государственного статуса республики по отношению к РФ не является основанием для вывода о нарушении разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе, установленного Конституцией РСФСР.
Нельзя согласиться с утверждением о том, что отсутствие в указанном перечне вопроса об изменении государственного статуса Республики Татарстан по отношению к РФ противоречит статье Конституции РСФСР, предусматривающей, что территория РФ не может быть изменена без ее согласия. Изменение государственного статуса республики в составе России может осуществляться и без изменения территории и границ федерации.
Закон Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" предусматривает, что решение по вынесенным на референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан республики, принявших участие в референдуме, а референдум считается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины граждан республики, имеющих право участвовать в референдуме. Таким образом, решение может быть принято лишь одной четвертой частью от всех граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Между тем, в соответствии со статьей 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.
Несоответствие статьи 33 Закона "О референдуме Татарской ССР" и статьи 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР" само по себе не означает несоответствия Закона Татарстана Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного в ней разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе.. Несовпадение Законов Республики Татарстан и РФ о референдумах не дает оснований для вывода о нарушении статьи Конституции РСФСР, в которой установлено, что в случае расхождения закона республики в составе РФ с законом РФ действует федеральный закон. У этих законов разные объекты регулирования. Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" устанавливает правила и процедуры, касающиеся лишь всероссийского референдума.
3.В ходатайствах утверждается, что Верховный Совет Республики Татарстан превысил свои полномочия, приняв постановление "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", которым назначил в республике референдум с вопросом:
"Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?" ("Да" или "Нет").
При оценке конституционности рассматриваемого постановления Верховного Совета Республики Татарстан необходимо учитывать, что Республика Татарстан имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение.
В постановлении
Съезда народных депутатов РСФСР "Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР
установлено, что в РФ гарантируется право народов на самоопределение ..
Это право может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах.
Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах. В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".
Наряду с этим Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". Таким образом, не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека.
Конституция РСФСР не предусматривает права республик в ее составе на выход из федерации. Не предусмотрено оно и в Конституции Республики Татарстан. Одностороннее установление Республикой Татарстан такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю РФ и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов.
Вынося на референдум вопрос о государственно-правовом статусе Республики Татарстан Верховный Совет Республики Татарстан нарушил требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум. Затрудняет понимание смысла вынесенных на референдум вопросов и отсутствие в преамбуле постановления Верховного Совета Республики Татарстан определения четкой цели проведения референдума. По существу, на референдум вынесены одновременно несколько вопросов, на которые предлагается дать один ответ. Не имея возможности раздельно ответить на них, граждане тем самым лишаются права на свободное волеизъявление.
Часть формулировки, в которой указывается, что Республика Татарстан - субъект международного права, и утверждается тождество между договорами, заключаемыми между Республикой Татарстан и Российской Федерацией, и договорами между Республикой Татарстан и другими республиками, государствами противоречит как Конституции РСФСР, так и Конституции Республики Татарстан, поскольку отношения Республики Татарстан с Российской Федерацией, а также с другими республиками в ее составе могут строиться только на базе Конституции РСФСР и основанных на ней договоров. Это не исключает возможности международных связей республик в составе РФ.
Перевод отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией на международно-правовую основу квалифицирует Республику Татарстан как государство, находящееся вне РФ.
| | 9
| Особые мнения (мнение) судей по решению (основное содержание)
| Особое мнение судьи КС Э.М.Аметистова
Считаю необходимым высказать особое мнение по поводу Постановления Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", принятого в Казани 21 февраля 1992 года. Постановление выносит на референдум следующий вопрос:
"Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?"
"Да" или "нет".
В ходатайствах правильно утверждается, что на референдум выносится вопрос об изменении существующего государственно-правового статуса Республики Татарстан и формах ее связей с Российской Федерацией.Такие связи переводятся целиком на договорный уровень.
Конституция РСФСР не только не запрещает использование договорных форм регулирования отношений Федерации и республик, но и прямо предусматривает такую возможность в ст.121 (5), п.10.
Вместе с тем Конституция РСФСР в ст.81 устанавливает обязательность действия законов РСФСР на территории всех республик в составе РСФСР. С учетом этого положения формулировка вопроса референдума входит в противоречие со ст.81 Конституции РСФСР. Однако при оценке этих противоречий необходимо учитывать следующее. Вынося на референдум вопрос об изменении государственно-правового статуса Татарстана, Верховный Совет республики реализует право народа Республики Татарстан на самоопределение. Право на самоопределение изложено в ст.1 Международного пактах, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 года, в следующей формулировке: "Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие... Все участвующие в настоящем Пакте государства... должны в соответствии с положениями Устава Организации Объединенных Наций поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".
Даже в случае констатации несоответствия каким-либо положениям Конституции РСФСР Российская Федерация обязана обеспечить проведение референдума, выполняя тем самым свои обязательства "поощрять осуществление права на самоуправление и уважать это право" согласно пактам о правах человека. Таким образом, в данном случае имеет место конфликт не только между Постановлением Верховного Совета Татарстана о референдуме и Конституцией РСФСР, но и между ст.28 Конституции РСФСР и теми ее статьями, которым не соответствует формула референдума. И этот конфликт должен быть разрешен в пользу ст.28, иначе Российская Федерация окажется не в состоянии выполнить свои международно-правовые обязательства..
. Сама по себе формула референдума страдает серьезными недостатками. Как указывается в Постановлении КС по данному делу, в ней нарушено "требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум". Дело в том, что подтверждение суверенитета Татарстан и перевод его отношений с Российской Федерацией целиком на договорную основу может иметь разные последствия - от урегулирования таких отношений договорным путем, но в рамках Конституции РСФСР, до фактического и юридического выхода из РСФСР. Поскольку граждане не смогли бы в таких условиях сделать осознанный выбор в отношении государственных решений исключительной важности, тем самым было бы нарушено их право на свободное волеизъявление в ходе участия во всенародных обсуждениях и голосованиях.
Однако 6 марта 1992 года Президиум Верховного Совета Республики Татарстан принял Заявление, в котором указал, что "вопрос, вынесенный на референдум 21 марта, не предусматривает выход или невыход Республики Татарстан из состава РФ и государственное обособление Татарстана от России. Референдум имеет целью определить, отвечает ли интересам и воле народа Республики Татарстан конституированный Основным Законом республики переход ранее автономного Татарстана в статус суверенного государства, которое остается в едином с Российской Федерацией экономическом и геополитическом пространстве, но, исходя из общепризнанного принципа самоопределения и равноправия народов, соответственно строит свои отношения с Российской Федерацией, другими государствами, республиками по-новому, на основе равноправных договоров и делегирования на этой базе ряда правомочий органам РФ".
Делая это Заявление, Президиум Верховного Совета Татарстана указал, что оно является официальным толкованием вопроса, поставленного на референдум, основанным на п.7 ст.101 Конституции Республики Татарстан.
Поэтому КС должен принять во внимание упомянутое толкование Президиума Верховного Совета Республики Татарстан.
В сочетании и с учетом этого толкования, а также всего сказанного выше считаю Постановление Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" соответствующим Конституции РСФСР.
|
2) ПКС от 31 июля 1995 г. N 10-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РФ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ
КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РФ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ ОСЕТИНО - ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА", ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ РФ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РФ ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ РФ"
| Тема и правовые категории, использованные Судом
| Тема – основы конституционного строя, правовой статус личности, федеративное устройство РФ, Президент РФ, Правительство РФ.
- возможность одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ и о его выходе из состава РФ;
- государственная целостность РФ;
- обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях;
- полномочия Президента РФ и Правительства РФ по охране суверенитета РФ, ее независимости, безопасности и целостности государства;
- принцип разделения властей и «подразумеваемые» полномочия Президента РФ;
- принцип прямого действия Конституции РФ;
- право каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства;
- право на свободу информации.
| | Субъект обращения
| Поводом к рассмотрению явились: запрос группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, запрос Совета Федерации Федерального Собрания РФ, запрос группы членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
| | Основание к рассмотрению дела
| Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные в запросах акты Конституции РФ.
| | Позиция субъекта обращения
| Совет Федерации Федерального Собрания оспаривает конституционность этих актов, так как их применение привело к использованию Вооруженных сил РФ на территории РФ и их предписания, возможно, применить только в рамках режима чрезвычайного положения.
Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, оспаривая конституционность данных актов, утверждает, что использование во исполнение этих актов на территории Чеченской Республики Вооруженных Сил РФ повлекло значительные жертвы среди гражданского населения.
| | Позиция противоположной стороны
| Признает данные акты соответствующими Конституции РФ.
| | Предмет рассмотрения
| Являются ли данные акты соответствующими Конституции РФ
| | Итоговый вывод Суда
| КС постановил прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента РФ "Об Основных положениях военной доктрины РФ", а также в части, касающейся проверки конституционности Основных положений военной доктрины РФ.
КС признал, что Указ Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта" является соответствующим Конституции РФ.
КС признал положения, касающиеся выдворения за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишения аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, содержащихся в Постановлении Правительства, не конституционными.
| | Мотивы принятого Судом решения
| Указ Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" был признан утратившим силу. Так как КС не рассматривает конституционность актов, утративших силу, то производство по нему прекращается.
Указом Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" Правительству РФ было предоставлено право, использовать все имеющиеся у государства средства для урегулирования кризиса в Чеченской республике. Указ не предоставлял Правительству каких-либо полномочий, не вытекающих из Конституции РФ.
Однако, данная формулировка предписывает Правительству действовать в рамках полномочий, установленных Конституцией РФ.
В соответствии с принципами правового государства органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Верховным Советом СССР был ратифицирован Дополнительный протокол к Женевским конвенциям, но изменений во внутреннее законодательство внесено не было, это стало причиной несоблюдения правил данного протокола. Однако вопрос применения положений данного протокола не может быть предметом рассмотрения КС РФ.
Указом Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" допускал использование Вооруженных Сил РФ, как во внешних, так и во внутренних конфликтах. Президент РФ как Верховный Главнокомандующий осуществляет руководство Вооруженными силами, при этом законодательство не связывает их использование только с введением чрезвычайного или военного положения. Эта позиция подтверждается и в Постановлении Правительства, где утверждается, что разоружение незаконных вооруженных формирований, оснащенных современным вооружением, невозможно без применения сил армии. Эта ситуация не охватывается основаниями использования Вооруженных Сил при стихийных бедствиях и авариях. Законодателю надлежало исправить эти пробелы, что своевременно не было сделано. Это дало основание для прямого применения норм Конституции РФ. Защищаемая представителями Совета Федерации точка зрения, согласно которой полномочия Президента РФ могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции.
Основные положения военной доктрины РФ, принятые Указом Президента РФ являются составной частью концепции безопасности РФ и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. Основные положения военной доктрины РФ не содержат нормативных предписаний, поэтому данные положения не могут быть проверены КСРФ на соответствие Конституции РФ.
В Постановлении Правительства Российской "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусмотрены конкретные меры, в том числе связанные с ограничением прав и свобод граждан. Большинство данных мер не выходят за круг ограничений, предусмотренных законодателем и следовательно соответствуют Конституции РФ. Однако положение о выдворении за пределы республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики не является тождественным предписанию Закона РФ «О милиции» не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных мероприятий, тем более что данные меры могут применятся только в условиях режима чрезвычайного положения. Эти нормы Постановления Правительства ограничивают право каждого на свободу передвижения.
Так же данное Постановление предусматривает лишение аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни. Законодательством установлено, что журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Поэтому данное положение признано противоречащим Конституции РФ.
| | Особое мнение судьи Э. М. Аметистова
| Указ Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта" не наделяет Правительство РФ какими-либо новыми полномочиями, а лишь предоставляет право действовать в рамках полномочий, закрепленных Конституцией. Следовательно, своим Указом Президент не создал каких-либо новых правил поведения Правительства, а значит, этот Указ не является нормативным. Поэтому решение данного вопроса не подведомственно Конституционному Суду РФ, так как он проверяет на соответствие Конституции РФ нормативные акты Президента РФ.
| | Особое мнение судьи Витрука Н. В.
| Судья считает все рассматриваемые акты нормативными, так как они содержат норма специфического характера. Цели, предусмотренные этими актами, без привязки к конкретным мерам, соответствуют Конституции РФ. Однако меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения указанных целей, противоречили положениям Конституции РФ. Эти акты вводили на территории Чеченской республики режим, который по своим характеристикам не совпадает ни с чрезвычайным, ни с военным положением. Однако данный режим, на момент издания актов не имел конституционно-правовой основы. Этот режим отличается крупномасштабным использованием Вооруженный Сил РФ и массовым ограничением прав и свобод граждан.
Президент, издавая данные указы, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных Конституцией РФ. Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам. Признание полномочий, не предусмотренных Конституцией, означает введение «скрытых» полномочий Президента РФ, это означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства.
Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей, следовательно, противоречат Конституции РФ.
| | Особое мнение судьи Г. А. Гаджиева
| Указ Президента РФ в части, предусматривающей проведение специальной боевой операции, сводящейся к вводу войск Министерства обороны и Министерства внутренних дел для блокирования границ Чеченской Республики и города Грозного, не противоречит Конституции РФ. Ввиду необходимости срочного введения войск для предотвращения в Чеченской Республике гражданской войны допустима нормативная регламентация отношений, возникших в результате экстраординарной ситуации, Указом Президента, поскольку издание нормативных указов Президента, содержащих нормы законодательного уровня в случаях пробельности законодательства.
Указ Президента "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" в той части, в которой Правительству поручается использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе средства законодательного регулирования ограничения прав и свобод граждан, противоречит Конституции РФ. В качестве акта официального толкования положения о "всех имеющихся у государства средствах" в данном случае выступает Постановление Правительства РФ. Поручение Президента "использовать все имеющиеся у государства средства" было истолковано Правительством, как право использовать и такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Правительство в своем Постановлении определило меры, необходимые в условиях экстраординарной ситуации, сложившейся в Чеченской Республике, в том числе меры по ограничению прав граждан. Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов чрезвычайного и военного положений, но также связанного с ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем Правительство не вправе было делать этого.
| | Особое мнение судьи В. Д. Зорькина
| В Чеченской республике действительно сложилась экстраординарная ситуация. Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен.
Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Так же Суду не была представлена вся необходимая информация для детального рассмотрения дела. Суд не выяснил многих других обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения дела, не исследовал целый ряд доказательств, а так же в своем решении исходил из прямого смысла, рассматриваемых актов, не пользуясь практикой правоприменения. Суд не имел права принимать данное решение, поскольку для него отсутствовала достаточная доказательственная база.
| | Особое мнение судьи А. Л. Кононова
| Данные акты являются по сути чрезвычайными законами. Указ от 30 ноября неоднократно упоминает о введении и поддержании режима чрезвычайного положения в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике, предусматривает проведение чрезвычайных мер и предоставление крайне широких полномочий для «группы руководства», что привело к массовым ограничениям и нарушениям прав и свобод граждан.
Указ Президента "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" предоставляет неограниченные полномочия Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства", данная формулировка не содержит каких-либо ограничений в применении военно-силовых и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование.
В Постановлении Правительства указывается, что применение перечисленных репрессивных мер является обычными полномочиями органов внутренних дел, что не представляется убедительным. Ни Президент, ни Правительство РФ не обладают неограниченными полномочиями, поэтому данные акты должны быть признаны неконституционными.
| | Особое мнение судьи В. О. Лучина
| Рассмотренные КСнормативные акты Президента и Правительства РФ, в той мере и поскольку они не основывались на конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также разрушением социальной инфраструктуры на территории Чеченской Республики, - не соответствуют Конституции РФ. Права и свободы человека и гражданина стоят на первом месте и определяют смысл и содержание законов. Какой бы ни была эта ситуация, она не может служить доказательством конституционности принятых мер, установление которой лежит в правовой, а не в политической плоскости. Предусмотренные законодательством полномочия президента и Правительства не содержат тех, которые позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутреннего конфликта.
| | Особое мнение судьи Т. Г. Морщаковой
| Учитывая экстраординарность ситуации Суд должен был продолжить производство по Указу Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", тем более, что Указ не был опубликован.
Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указ Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", адресованный Правительству РФ, является распорядительным, а не нормативным актом, поэтому является неподведомственным КС РФ, но КС РФ может рассмотреть спор о компетенции, вытекающий из этого акта.
Постановление Правительства РФ "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусматривает введение новых предписаний, ограничивающих права граждан, поэтому ряд ограничений должен быть признан неконституционным.
| | Особое мнение судьи Б. С. Эбзеева
| Все указанные правовые акты вопреки мнению большинства судей являются нормативными и при наличии прочих условий подпадают под юрисдикцию КС РФ.
Производство по делу в части, касающейся Указа Президента РФ "Об Основных положениях военной доктрины РФ", должно быть прекращено, но не на основании того, что он не содержит нормативных предписаний (как предположил КС), а потому что вопрос рассматриваемый в данном Указе не получил разрешения в Конституции.
Объем полномочий Президента РФ определяется Конституцией. Действующая Конституция РФ не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства. Пробелы в законодательстве не означают, что Президент может действовать по своему усмотрению. С учетом событий и последовавших результатов данные акты выглядят как покушение на конституционный строй. Данные акты должны быть признаны неконституционными.
|
3) ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.95 N 8 "О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРИМЕНЕНИЯ СУДАМИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРАВОСУДИЯ"
Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; исключен
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует. Исключен
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.
Нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации).
7. Если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения.
Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т. д.).
При применении закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить.
Таким образом, ныне действующий порядок наделения полномочиями ВДЛ субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ) не соответствует Конституции РФ, ее статьями 3 и 32 (части 1 и 2).
В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем обстоятельством, что государство, созидаемое на основе "управляемой" демократии и "властной" вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов РФ, все больше преобразуется в "мегамашину"*, т.е. в общество, которое, включая всех своих членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей привлекательности государство-"мегамашина" с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению "мегамашиной" любого, кому будет "даровано" право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации.
В связи с этим возникает закономерный вопрос: мы сознательно участвуем в подобном эксперименте или действуем как всегда - "не ведая, что творим"?
Татарстанское дело
| 1
| Тема и правовые категории
| Статус субъектов РФ. Федеративное устройство.
Категории:
Вхождение республик в состав РФ
Принцип верховенства федеральных законов над законами субъектов Федерации
Основа построения отношений между РФ и субъектами (договорная, конституционная)
Изменение государственного статуса республики в составе РФ
Государственно-правовой статус республик в составе РФ и право народа на самоопределение
Ограничение права народа на самоопределение
Выход субъектов из состава РФ
Вопросы, выносимые на референдум и их формулирование
| | 2
| Субъект обращения в Суд
| представитель Верховного Совета РФ М.А.Митюков - народный депутат РФ; представитель группы народных депутатов РФ Е.А.Данилов - кандидата юридических наук, главный специалист Конституционной комиссии РФ
| | 3
| Основания рассмотрения дела Судом
| Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли нормативные акты республики Татарстан (Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР; статьи 1, 3, 4 и 7 Закон Татарской ССР "Об изменениях и дополнениях Конституции Татарской ССР"; часть вторую статьи 1 и статью 33 Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" и постановление Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан") Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного ею статуса республики в составе РФ и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе.
| | 4
| Предмет рассмотрения (оспариваемое или толкуемое положение нормативного правового акта)
| 1. Принятая вслед за Декларацией о государственном суверенитете РСФСР Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР, которая не упоминает о том, что республика состоит в РФ..
2. Исключение из Конституции Татарстана положения о том, что республика находится в составе РФ..
3. Положение Конституции Республики Татарстан о том, что отношения республики с Россией и другими республиками строятся на основе договоров.
4. Вопрос о конституционности статьи 1 и статьи 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР".
5. В ходатайствах утверждается, что Верховный Совет Республики Татарстан превысил свои полномочия, приняв постановление от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", которым на 21 марта 1992 года назначил в республике референдум.
| | 5
| Позиция субъекта обращения
| В ходатайствах содержится требование признать Декларацию о государственном суверенитете Татарской ССР; статьи 1, 3, 4 и 7 Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции Татарской ССР"; часть вторую статьи 1 и статью 33 Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" и постановление Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" не соответствующими Конституции РСФСР.
| | 6
| Позиция противоположной стороны
|
| | 7
| Итоговый вывод суда, содержащийся в резолютивной части решения
| КС РФ постановил:
1. Признать положения Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР, ограничивающие действие законов РФ на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР.
2. Отложить разбирательство вопроса о конституционности других статей Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР до завершения определения государственно-правового статуса Республики Татарстан в процессе заключения Федеративного договора и принятия новых конституций РФ и Республики Татарстан.
3. Признать статьи 1, 2, 3 и 7 Закона Татарской ССР "Об изменениях и дополнениях Конституции Татарской ССР" в единстве со статьями Конституции Республики Татарстан соответствующими Конституции РСФСР при условии, что Республика Татарстан состоит в РФ..
4. Признать содержащееся в Законе Татарской ССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" положение о том, что "отношения Татарской ССР с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками строятся на основе Союзного договора, договоров с РСФСР и другими республиками", не соответствующим Конституции РСФСР в той мере, в какой это исключает конституционно-правовые основы урегулирования отношений Республики Татарстан и федерации в целом, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства РФ и означает, что Республика Татарстан не состоит в РФ.
5. Признать статьи Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" касающиеся установления порядка референдума соответствующими Конституции РСФСР.
6. Признать постановление Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" не соответствующим Конституции РСФСР в части формулировки вопроса, предусматривающей, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства РФ и означает, что Республика Татарстан не состоит в РФ.
| | 8
| Мотивы принятого судом решения
| 1. КС РФ с пониманием относится к стремлению многонационального народа Татарстана развивать и укреплять государственность республики, которое выразилось в принятии Декларации о государственном суверенитете. Юридическое, соответствующее конституционным принципам значение имеют закрепленные в ней цели создания демократического правового государства, гарантии равноправия граждан республики, демократических принципов решения языковой проблемы..
Вместе с тем КС не может оставить без внимания тот факт, что, в отличие от подобных деклараций других республик в составе РФ, Декларация о государственном суверенитете Татарстана совершенно не упоминает о том, что республика состоит в РФ.
Исходя из Декларации, Закон Татарской ССР
"Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" дал новую редакцию преамбулы,
из которых изъяты положения о том, что республика находится в составе РФ, и о верховенстве законов России над законами Татарстана.
Исключение из Конституции Татарстана положения о том, что республика находится в составе РФ, не соответствует государственно-правовому статусу республик, , а также нарушает статью Конституции РСФСР, определяющую состав России как федерации.
Провозглашение в Декларации безусловного приоритета Конституции и законов республики на всей ее территории противоречит положениям статье Конституции РСФСР о необходимости соответствия конституции республики в составе РФ Конституции РФ, а также статьи 81 устанавливающей, что законы РФ в пределах полномочий РФ обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех республик в составе РФ.
Положение части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан о том, что отношения республики с Россией и другими республиками строятся на основе договоров, не согласуется с частью третьей статьи 78 Конституции РСФСР, по которой республика в составе России имеет Конституцию, соответствующую Конституции РФ и учитывающую особенности республики. Из этой статьи следует, что отношения между Россией и республиками в ее составе строятся прежде всего на конституционной основе. Однако это не исключает возможности заключения в рамках РФ на основе Конституции договоров между ними, при условии, что она не отрицает верховенства законов РФ..
Учитывая, что в соответствии с постановлением третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР разрабатываются новые основы организации РФ, государственного статуса республик в ее составе и что процесс этот еще не завершен, данный вопрос должен быть решен при заключении Федеративного договора и принятии новых конституций РФ и Республики Татарстан.
2. В ходатайствах ставится вопрос о конституционности статьи 1 и статьи 33 Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР". Статья 1 этого Закона предусматривает возможность проведения в республике референдумов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Республика в составе РФ самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с разграничением полномочий федерации и республик, входящих в ее состав. При этом предметом референдума могут быть лишь вопросы, относящиеся к ведению республики.
Поскольку из Конституций РСФСР и Республики Татарстан вытекает, что на референдум Республики Татарстан не могут выноситься вопросы, не относящиеся к ведению республики, то в Законе о референдуме нет необходимости давать их перечень. Поэтому само по себе отсутствие в Законе "О референдуме Татарской ССР" перечня вопросов, которые нельзя выносить на референдум, вопроса об изменении государственного статуса республики по отношению к РФ не является основанием для вывода о нарушении разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе, установленного Конституцией РСФСР.
Нельзя согласиться с утверждением о том, что отсутствие в указанном перечне вопроса об изменении государственного статуса Республики Татарстан по отношению к РФ противоречит статье Конституции РСФСР, предусматривающей, что территория РФ не может быть изменена без ее согласия. Изменение государственного статуса республики в составе России может осуществляться и без изменения территории и границ федерации.
Закон Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" предусматривает, что решение по вынесенным на референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан республики, принявших участие в референдуме, а референдум считается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины граждан республики, имеющих право участвовать в референдуме. Таким образом, решение может быть принято лишь одной четвертой частью от всех граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Между тем, в соответствии со статьей 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.
Несоответствие статьи 33 Закона "О референдуме Татарской ССР" и статьи 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР" само по себе не означает несоответствия Закона Татарстана Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного в ней разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе.. Несовпадение Законов Республики Татарстан и РФ о референдумах не дает оснований для вывода о нарушении статьи Конституции РСФСР, в которой установлено, что в случае расхождения закона республики в составе РФ с законом РФ действует федеральный закон. У этих законов разные объекты регулирования. Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" устанавливает правила и процедуры, касающиеся лишь всероссийского референдума.
3.В ходатайствах утверждается, что Верховный Совет Республики Татарстан превысил свои полномочия, приняв постановление "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", которым назначил в республике референдум с вопросом:
"Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?" ("Да" или "Нет").
При оценке конституционности рассматриваемого постановления Верховного Совета Республики Татарстан необходимо учитывать, что Республика Татарстан имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение.
В постановлении
Съезда народных депутатов РСФСР "Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР
установлено, что в РФ гарантируется право народов на самоопределение ..
Это право может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах.
Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах. В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".
Наряду с этим Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". Таким образом, не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека.
Конституция РСФСР не предусматривает права республик в ее составе на выход из федерации. Не предусмотрено оно и в Конституции Республики Татарстан. Одностороннее установление Республикой Татарстан такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю РФ и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов.
Вынося на референдум вопрос о государственно-правовом статусе Республики Татарстан Верховный Совет Республики Татарстан нарушил требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум. Затрудняет понимание смысла вынесенных на референдум вопросов и отсутствие в преамбуле постановления Верховного Совета Республики Татарстан определения четкой цели проведения референдума. По существу, на референдум вынесены одновременно несколько вопросов, на которые предлагается дать один ответ. Не имея возможности раздельно ответить на них, граждане тем самым лишаются права на свободное волеизъявление.
Часть формулировки, в которой указывается, что Республика Татарстан - субъект международного права, и утверждается тождество между договорами, заключаемыми между Республикой Татарстан и Российской Федерацией, и договорами между Республикой Татарстан и другими республиками, государствами противоречит как Конституции РСФСР, так и Конституции Республики Татарстан, поскольку отношения Республики Татарстан с Российской Федерацией, а также с другими республиками в ее составе могут строиться только на базе Конституции РСФСР и основанных на ней договоров. Это не исключает возможности международных связей республик в составе РФ.
Перевод отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией на международно-правовую основу квалифицирует Республику Татарстан как государство, находящееся вне РФ.
| | 9
| Особые мнения (мнение) судей по решению (основное содержание)
| Особое мнение судьи КС Э.М.Аметистова
Считаю необходимым высказать особое мнение по поводу Постановления Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", принятого в Казани 21 февраля 1992 года. Постановление выносит на референдум следующий вопрос:
"Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?"
"Да" или "нет".
В ходатайствах правильно утверждается, что на референдум выносится вопрос об изменении существующего государственно-правового статуса Республики Татарстан и формах ее связей с Российской Федерацией.Такие связи переводятся целиком на договорный уровень.
Конституция РСФСР не только не запрещает использование договорных форм регулирования отношений Федерации и республик, но и прямо предусматривает такую возможность в ст.121 (5), п.10.
Вместе с тем Конституция РСФСР в ст.81 устанавливает обязательность действия законов РСФСР на территории всех республик в составе РСФСР. С учетом этого положения формулировка вопроса референдума входит в противоречие со ст.81 Конституции РСФСР. Однако при оценке этих противоречий необходимо учитывать следующее. Вынося на референдум вопрос об изменении государственно-правового статуса Татарстана, Верховный Совет республики реализует право народа Республики Татарстан на самоопределение. Право на самоопределение изложено в ст.1 Международного пактах, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 года, в следующей формулировке: "Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие... Все участвующие в настоящем Пакте государства... должны в соответствии с положениями Устава Организации Объединенных Наций поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".
Даже в случае констатации несоответствия каким-либо положениям Конституции РСФСР Российская Федерация обязана обеспечить проведение референдума, выполняя тем самым свои обязательства "поощрять осуществление права на самоуправление и уважать это право" согласно пактам о правах человека. Таким образом, в данном случае имеет место конфликт не только между Постановлением Верховного Совета Татарстана о референдуме и Конституцией РСФСР, но и между ст.28 Конституции РСФСР и теми ее статьями, которым не соответствует формула референдума. И этот конфликт должен быть разрешен в пользу ст.28, иначе Российская Федерация окажется не в состоянии выполнить свои международно-правовые обязательства..
. Сама по себе формула референдума страдает серьезными недостатками. Как указывается в Постановлении КС по данному делу, в ней нарушено "требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум". Дело в том, что подтверждение суверенитета Татарстан и перевод его отношений с Российской Федерацией целиком на договорную основу может иметь разные последствия - от урегулирования таких отношений договорным путем, но в рамках Конституции РСФСР, до фактического и юридического выхода из РСФСР. Поскольку граждане не смогли бы в таких условиях сделать осознанный выбор в отношении государственных решений исключительной важности, тем самым было бы нарушено их право на свободное волеизъявление в ходе участия во всенародных обсуждениях и голосованиях.
Однако 6 марта 1992 года Президиум Верховного Совета Республики Татарстан принял Заявление, в котором указал, что "вопрос, вынесенный на референдум 21 марта, не предусматривает выход или невыход Республики Татарстан из состава РФ и государственное обособление Татарстана от России. Референдум имеет целью определить, отвечает ли интересам и воле народа Республики Татарстан конституированный Основным Законом республики переход ранее автономного Татарстана в статус суверенного государства, которое остается в едином с Российской Федерацией экономическом и геополитическом пространстве, но, исходя из общепризнанного принципа самоопределения и равноправия народов, соответственно строит свои отношения с Российской Федерацией, другими государствами, республиками по-новому, на основе равноправных договоров и делегирования на этой базе ряда правомочий органам РФ".
Делая это Заявление, Президиум Верховного Совета Татарстана указал, что оно является официальным толкованием вопроса, поставленного на референдум, основанным на п.7 ст.101 Конституции Республики Татарстан.
Поэтому КС должен принять во внимание упомянутое толкование Президиума Верховного Совета Республики Татарстан.
В сочетании и с учетом этого толкования, а также всего сказанного выше считаю Постановление Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" соответствующим Конституции РСФСР.
|
2) ПКС от 31 июля 1995 г. N 10-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РФ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ
КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РФ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ ОСЕТИНО - ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА", ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ РФ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РФ ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ РФ"
| Тема и правовые категории, использованные Судом
| Тема – основы конституционного строя, правовой статус личности, федеративное устройство РФ, Президент РФ, Правительство РФ.
- возможность одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ и о его выходе из состава РФ;
- государственная целостность РФ;
- обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях;
- полномочия Президента РФ и Правительства РФ по охране суверенитета РФ, ее независимости, безопасности и целостности государства;
- принцип разделения властей и «подразумеваемые» полномочия Президента РФ;
- принцип прямого действия Конституции РФ;
- право каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства;
- право на свободу информации.
| | Субъект обращения
| Поводом к рассмотрению явились: запрос группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, запрос Совета Федерации Федерального Собрания РФ, запрос группы членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
| | Основание к рассмотрению дела
| Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные в запросах акты Конституции РФ.
| | Позиция субъекта обращения
| Совет Федерации Федерального Собрания оспаривает конституционность этих актов, так как их применение привело к использованию Вооруженных сил РФ на территории РФ и их предписания, возможно, применить только в рамках режима чрезвычайного положения.
Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, оспаривая конституционность данных актов, утверждает, что использование во исполнение этих актов на территории Чеченской Республики Вооруженных Сил РФ повлекло значительные жертвы среди гражданского населения.
| | Позиция противоположной стороны
| Признает данные акты соответствующими Конституции РФ.
| | Предмет рассмотрения
| Являются ли данные акты соответствующими Конституции РФ
| | Итоговый вывод Суда
| КС постановил прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента РФ "Об Основных положениях военной доктрины РФ", а также в части, касающейся проверки конституционности Основных положений военной доктрины РФ.
КС признал, что Указ Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта" является соответствующим Конституции РФ.
КС признал положения, касающиеся выдворения за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишения аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, содержащихся в Постановлении Правительства, не конституционными.
| | Мотивы принятого Судом решения
| Указ Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" был признан утратившим силу. Так как КС не рассматривает конституционность актов, утративших силу, то производство по нему прекращается.
Указом Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" Правительству РФ было предоставлено право, использовать все имеющиеся у государства средства для урегулирования кризиса в Чеченской республике. Указ не предоставлял Правительству каких-либо полномочий, не вытекающих из Конституции РФ.
Однако, данная формулировка предписывает Правительству действовать в рамках полномочий, установленных Конституцией РФ.
В соответствии с принципами правового государства органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Верховным Советом СССР был ратифицирован Дополнительный протокол к Женевским конвенциям, но изменений во внутреннее законодательство внесено не было, это стало причиной несоблюдения правил данного протокола. Однако вопрос применения положений данного протокола не может быть предметом рассмотрения КС РФ.
Указом Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" допускал использование Вооруженных Сил РФ, как во внешних, так и во внутренних конфликтах. Президент РФ как Верховный Главнокомандующий осуществляет руководство Вооруженными силами, при этом законодательство не связывает их использование только с введением чрезвычайного или военного положения. Эта позиция подтверждается и в Постановлении Правительства, где утверждается, что разоружение незаконных вооруженных формирований, оснащенных современным вооружением, невозможно без применения сил армии. Эта ситуация не охватывается основаниями использования Вооруженных Сил при стихийных бедствиях и авариях. Законодателю надлежало исправить эти пробелы, что своевременно не было сделано. Это дало основание для прямого применения норм Конституции РФ. Защищаемая представителями Совета Федерации точка зрения, согласно которой полномочия Президента РФ могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции.
Основные положения военной доктрины РФ, принятые Указом Президента РФ являются составной частью концепции безопасности РФ и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. Основные положения военной доктрины РФ не содержат нормативных предписаний, поэтому данные положения не могут быть проверены КСРФ на соответствие Конституции РФ.
В Постановлении Правительства Российской "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусмотрены конкретные меры, в том числе связанные с ограничением прав и свобод граждан. Большинство данных мер не выходят за круг ограничений, предусмотренных законодателем и следовательно соответствуют Конституции РФ. Однако положение о выдворении за пределы республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики не является тождественным предписанию Закона РФ «О милиции» не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных мероприятий, тем более что данные меры могут применятся только в условиях режима чрезвычайного положения. Эти нормы Постановления Правительства ограничивают право каждого на свободу передвижения.
Так же данное Постановление предусматривает лишение аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни. Законодательством установлено, что журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Поэтому данное положение признано противоречащим Конституции РФ.
| | Особое мнение судьи Э. М. Аметистова
| Указ Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта" не наделяет Правительство РФ какими-либо новыми полномочиями, а лишь предоставляет право действовать в рамках полномочий, закрепленных Конституцией. Следовательно, своим Указом Президент не создал каких-либо новых правил поведения Правительства, а значит, этот Указ не является нормативным. Поэтому решение данного вопроса не подведомственно Конституционному Суду РФ, так как он проверяет на соответствие Конституции РФ нормативные акты Президента РФ.
| | Особое мнение судьи Витрука Н. В.
| Судья считает все рассматриваемые акты нормативными, так как они содержат норма специфического характера. Цели, предусмотренные этими актами, без привязки к конкретным мерам, соответствуют Конституции РФ. Однако меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения указанных целей, противоречили положениям Конституции РФ. Эти акты вводили на территории Чеченской республики режим, который по своим характеристикам не совпадает ни с чрезвычайным, ни с военным положением. Однако данный режим, на момент издания актов не имел конституционно-правовой основы. Этот режим отличается крупномасштабным использованием Вооруженный Сил РФ и массовым ограничением прав и свобод граждан.
Президент, издавая данные указы, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных Конституцией РФ. Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам. Признание полномочий, не предусмотренных Конституцией, означает введение «скрытых» полномочий Президента РФ, это означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства.
Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей, следовательно, противоречат Конституции РФ.
| | Особое мнение судьи Г. А. Гаджиева
| Указ Президента РФ в части, предусматривающей проведение специальной боевой операции, сводящейся к вводу войск Министерства обороны и Министерства внутренних дел для блокирования границ Чеченской Республики и города Грозного, не противоречит Конституции РФ. Ввиду необходимости срочного введения войск для предотвращения в Чеченской Республике гражданской войны допустима нормативная регламентация отношений, возникших в результате экстраординарной ситуации, Указом Президента, поскольку издание нормативных указов Президента, содержащих нормы законодательного уровня в случаях пробельности законодательства.
Указ Президента "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" в той части, в которой Правительству поручается использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе средства законодательного регулирования ограничения прав и свобод граждан, противоречит Конституции РФ. В качестве акта официального толкования положения о "всех имеющихся у государства средствах" в данном случае выступает Постановление Правительства РФ. Поручение Президента "использовать все имеющиеся у государства средства" было истолковано Правительством, как право использовать и такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Правительство в своем Постановлении определило меры, необходимые в условиях экстраординарной ситуации, сложившейся в Чеченской Республике, в том числе меры по ограничению прав граждан. Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов чрезвычайного и военного положений, но также связанного с ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем Правительство не вправе было делать этого.
| | Особое мнение судьи В. Д. Зорькина
| В Чеченской республике действительно сложилась экстраординарная ситуация. Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен.
Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Так же Суду не была представлена вся необходимая информация для детального рассмотрения дела. Суд не выяснил многих других обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения дела, не исследовал целый ряд доказательств, а так же в своем решении исходил из прямого смысла, рассматриваемых актов, не пользуясь практикой правоприменения. Суд не имел права принимать данное решение, поскольку для него отсутствовала достаточная доказательственная база.
| | Особое мнение судьи А. Л. Кононова
| Данные акты являются по сути чрезвычайными законами. Указ от 30 ноября неоднократно упоминает о введении и поддержании режима чрезвычайного положения в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике, предусматривает проведение чрезвычайных мер и предоставление крайне широких полномочий для «группы руководства», что привело к массовым ограничениям и нарушениям прав и свобод граждан.
Указ Президента "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" предоставляет неограниченные полномочия Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства", данная формулировка не содержит каких-либо ограничений в применении военно-силовых и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование.
В Постановлении Правительства указывается, что применение перечисленных репрессивных мер является обычными полномочиями органов внутренних дел, что не представляется убедительным. Ни Президент, ни Правительство РФ не обладают неограниченными полномочиями, поэтому данные акты должны быть признаны неконституционными.
| | Особое мнение судьи В. О. Лучина
| Рассмотренные КСнормативные акты Президента и Правительства РФ, в той мере и поскольку они не основывались на конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также разрушением социальной инфраструктуры на территории Чеченской Республики, - не соответствуют Конституции РФ. Права и свободы человека и гражданина стоят на первом месте и определяют смысл и содержание законов. Какой бы ни была эта ситуация, она не может служить доказательством конституционности принятых мер, установление которой лежит в правовой, а не в политической плоскости. Предусмотренные законодательством полномочия президента и Правительства не содержат тех, которые позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутреннего конфликта.
| | Особое мнение судьи Т. Г. Морщаковой
| Учитывая экстраординарность ситуации Суд должен был продолжить производство по Указу Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", тем более, что Указ не был опубликован.
Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указ Президента РФ "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", адресованный Правительству РФ, является распорядительным, а не нормативным актом, поэтому является неподведомственным КС РФ, но КС РФ может рассмотреть спор о компетенции, вытекающий из этого акта.
Постановление Правительства РФ "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусматривает введение новых предписаний, ограничивающих права граждан, поэтому ряд ограничений должен быть признан неконституционным.
| | Особое мнение судьи Б. С. Эбзеева
| Все указанные правовые акты вопреки мнению большинства судей являются нормативными и при наличии прочих условий подпадают под юрисдикцию КС РФ.
Производство по делу в части, касающейся Указа Президента РФ "Об Основных положениях военной доктрины РФ", должно быть прекращено, но не на основании того, что он не содержит нормативных предписаний (как предположил КС), а потому что вопрос рассматриваемый в данном Указе не получил разрешения в Конституции.
Объем полномочий Президента РФ определяется Конституцией. Действующая Конституция РФ не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства. Пробелы в законодательстве не означают, что Президент может действовать по своему усмотрению. С учетом событий и последовавших результатов данные акты выглядят как покушение на конституционный строй. Данные акты должны быть признаны неконституционными.
|
3) ПОСТАНОВЛЕНИЕ Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.95 N 8 "О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРИМЕНЕНИЯ СУДАМИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРАВОСУДИЯ"
Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; исключен
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует. Исключен
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.
Нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации).
7. Если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения.
Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т. д.).
При применении закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ КС РФ от 31.10.1995 N 12-П
"ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЬИ 136 КОНСТИТУЦИИ РФ"
| 1
| Тема и правовые категории
| | | 2
| Субъект обращения в Суд
| представителей Государственной Думы Федерального Собрания, направившей запрос в КС РФ, - В.Б. Исакова и О.О. Миронова
| | 3
| Основания рассмотрения дела Судом
| Поводом к рассмотрению дела,
явился запрос Государственной Думы Федерального Собрания о толковании статьи 136 Конституции РФ.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ", явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании статьи 136 Конституции РФ, в связи с чем Государственная Дума ходатайствует о толковании этой конституционной нормы относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции РФ.
| | 4
| Предмет рассмотрения
| толковании статьи 136 Конституции РФ.
| | 5
| Позиция субъекта обращения
| | | 6
| Позиция противоположной стороны
| | | 7
| Итоговый вывод суда, содержащийся в резолютивной части решения
| КС РФ постановил:
1. Из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к главам 3 - 8 Конституции РФ вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ. Положение статьи 136 Конституции РФ о том, что поправки к главам 3 - 8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований статьи 108 (часть 2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ; кроме того, должно быть соблюдено положение статьи 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ.
2. Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.
3. Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
| | 8
| Мотивы принятого судом решения
| 1. Конституция РФ определяет в статье 136, что поправки к главам 3 - 8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
Порядок принятия федерального конституционного закона установлен статьей 108 (часть 2) Конституции РФ, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
2. Вместе с тем, процедура принятия поправок к главам 3 - 8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.
Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ, установленный статьей 134 Конституции РФ, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным статьей 104 Конституции РФ.
Во-вторых, согласно статье 136 Конституции РФ для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
3. Согласно статье 76 (часть 1) Конституции РФ по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания статей 136 и 108 Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный статьей 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.
В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как статья 108 (часть 1) Конституции РФ прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3 - 8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.
4. Глава 9, в том числе статья 136, Конституции РФ предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные статьей 76 (часть 1) Конституции РФ формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения РФ.
Таким образом, положения статьи 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.
|
5) ПОСТАНОВЛЕНИЕ КС РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 137 КОНСТИТУЦИИ РФ
| 1.
| Тема и правовые категории в решении КС
| Тема: статус субъектов РФ, Президент РФ.
Категории:
-субъект и форма правового акта о включении в ст.65 К* РФ нового наименования субъекта.
-требования к новому наименованию субъекта.
-полномочия Президента РФ по включению изменений в текст К* РФ.
| | 2.
| Субъект обращения в Суд
| Государственная Дума Федерального Собрания
| | 3.
| Основание рассмотрения дела Судом.
| Обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции РФ.
| | 4.
| Предмет рассмотрения.
| Ч. 2 ст. 137: включение нового наименования субъекта в статью 65 К* РФ
| | 5.
| Позиция субъекта обращения.
| Представитель заявителя полагает, что указанное изменение может вноситься актом Президента РФ
| | 6.
| Итоговый вывод Суда
| 1. Изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с частью 2 статьи 137 Конституции РФ включаются в текст статьи 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установенном им порядке. В спорных случаях Президент РФ использует полномочия, предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции РФ.
Не является изменением наименования субъекта РФ в смысле части 2 статьи 137 Конституции РФ и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, РФ в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта.
| | 7
| Мотивы принятого решения
| 1. В силу статьи 73 Конституции РФ решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов РФ.
2. Изменения статьи 65, которые связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, с изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона.
3. Новое наименование субъекта РФ, по смыслу части 2 статьи 137 Конституции РФ подлежащее включению в статью 65 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, РФ в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта.
4. Президент РФ обязан обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке статей 136 и 137 Конституции РФ.
5. Новое наименование субъекта РФ включается в статью 65 Конституции РФ указом Президента РФ о приведении наименования субъекта РФ в тексте Конституции РФ в соответствие с решением субъекта РФ
| | 8.
|
|
|
6) ПКС от 18 января 1996 г. N 2-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) АЛТАЙСКОГО КРАЯ
| 1
| Тема и правовые категории
| -система органов государственной власти субъекта РФ;
-принцип разделения властей и самостоятельность органов государственной власти;
-право граждан участвовать в управлении делами государства, в частности в выборах главы исполнительной власти субъекта РФ;
-единая система исполнительной власти в РФ;
-права федеральных органов государственной власти прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов РФ;
-конституционный принцип единства государственной власти; -схема взаимоотношений исполнительной и законодательной властей
-порядок избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
-конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта РФ; -определение структуры исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; -полномочия по освобождению от должности руководителей исполнительных органов субъекта РФ; -освобождение от должности главы высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; -обязанность главы высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти субъекта РФ
| | 2
| Субъект обращения в Суд
| Администрация Алтайского края
| | 3
| Основание рассмотрения дела Судом
| обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ положения Устава Алтайского края
| | 4
| Предмет рассмотрения
| проверке конституционности положений статей 44, 45, абзаца 2 части четвертой статьи 71, абзацев 11 и 12 статьи 73, статьи 77, частей второй и третьей статьи 81, части первой статьи 82, части второй статьи 83, части второй статьи 84, статьи 85 и части второй статьи 87 Устава (Основного Закона) Алтайского края, регламентирующие вопросы образования краевых органов государственной власти, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия и по существу составляют единый блок.
| | 5
| Повод к рассмотрению дела
| запрос администрации Алтайского края о проверке конституционности положений статей 44, 45, абзаца 2 части четвертой статьи 71, абзацев 11 и 12 статьи 73, статьи 77, частей второй и третьей статьи 81, части первой статьи 82, части второй статьи 83, части второй статьи 84, статьи 85 и части второй статьи 87 Устава (Основного Закона) Алтайского края.
| | 6
| Позиция субъекта обращения и тут же мотивы.
| 1.) субъекты РФ вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).
Разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для РФ в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.
Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.
Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.
существенное значение имеет конституционное положение, согласно которому в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (статья 77, часть 2), что должно обеспечиваться при конституировании органов государственной власти субъектов РФ.
3) Предметом запроса является также статья 77 Устава, согласно которой деятельность Законодательного Собрания не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти РФ и края; приостановление деятельности Законодательного Собрания, его постоянных комитетов и комиссий возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания; прекращение полномочий Законодательного Собрания возможно в связи с истечением срока полномочий его депутатов или в установленных случаях - по решению самого Законодательного Собрания.
Конституция РФ не содержит указаний в отношении права федеральных органов государственной власти прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов РФ в силу презумпции соответствия этой деятельности Конституции и законодательству РФ. Для разрешения споров в сфере компетенции органов законодательной власти РФ и ее субъектов Конституция РФ и федеральные законы предусматривают использование согласительных процедур, обращение в соответствующие суды, другие правовые механизмы.
4) Абзац 12 статьи 73 Устава относит к компетенции Законодательного Собрания утверждение схемы управления краем и структуры администрации, внесение в них изменений и дополнений (аналогичное полномочие содержится в также оспариваемой части второй статьи 81 Устава). Данное положение не противоречит Конституции РФ и соответствует Закону РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которому схема управления краем и структура органов краевой администрации утверждаются представительным органом власти (пункт 7 статьи 44, пункт "а" части первой статьи 48).
5)статьи 81-87 устава по мнению заявителя, содержат положения, которые нарушают баланс властей в пользу законодательной власти, неправомерно ограничивают полномочия исполнительной власти. Заявитель выделяет следующие положения: глава администрации избирается Законодательным Собранием; Законодательное Собрание утверждает структуру Совета администрации и основных руководителей администрации и может выразить недоверие им, отстранить от должности не только главу администрации, но и значительный круг должностных лиц администрации, а именно первого заместителя главы администрации, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края; глава администрации обязан ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти края.
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.
Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно
6) В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин РФ, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
7) Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта РФ неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру Совета администрации (абзац 2 части первой статьи 82 Устава). Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать от должности указанных в части третьей статьи 81 Устава должностных лиц без согласия Законодательного Собрания. Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации (статья 85 Устава), если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц. Сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого.
8) Заявитель оспаривает конституционность части второй статьи 84 Устава, которая предусматривает возможность отстранения от должности главы администрации края на основании решений судов общей юрисдикции или краевого арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, Устава, законов края. Однако освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких "признаков" какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными. Кроме того, в силу статьи 49 (часть 1) Конституции РФ заключение прокурора о наличии в действиях главы администрации признаков преступления может служить основанием лишь для временного отстранения его от должности.
9) Предусмотренная частью второй статьи 87 Устава обязанность главы администрации ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края.
не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.
10) установленный Уставом порядок наделения полномочиями главы администрации и других ее должностных лиц в совокупности с правом отстранения их от должности, введением обязанности главы администрации по представлению Законодательному Собранию ежегодных докладов о деятельности исполнительной власти края, ограничением самостоятельности исполнительной власти при осуществлении возложенных на нее задач, наделением представительного органа власти функциями, выходящими за пределы законотворчества, создает явный дисбаланс в полномочиях властей, перевес законодательной власти, приводит к осуществлению представительным органом не свойственных ему функций в сфере исполнительной власти.
| | 7
| Итоговый вывод Суда, содержащийся в резолютивной части решения
| 1)Признать соответствующими Конституции РФ следующие нормы Устава (Основного Закона) Алтайского края: статью 44; статью 45 (в редакции от 2 октября 1995 года); абзацы 11 и 12 статьи 73; статью 77; часть вторую статьи 81; часть вторую статьи 84 при условии, что она предполагает освобождение главы администрации от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное его отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления; статью 85 как не устанавливающую обязательность ухода в отставку должностных лиц, которым Законодательное Собрание выразило недоверие; часть вторую статьи 87 постольку, поскольку она не вводит общую подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти.
2) . Признать не соответствующими Конституции РФ, ее статье 10, следующие нормы Устава (Основного Закона) Алтайского края: абзац 2 части четвертой статьи 71 в части, предусматривающей полномочие председателя Законодательного Собрания подписывать законы края; часть третью статьи 81 в части, требующей согласия Законодательного Собрания на освобождение от должности перечисленных в ней должностных лиц; абзац 2 части первой статьи 82.
Признать часть вторую статьи 83 Устава (Основного Закона) Алтайского края не соответствующей Конституции РФ, ее статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77.
| |
|
| Смотри 6 пункт
| | 9
| Особое мнение (мнения) судей по решению (основное содержание)
| Н.В. ВИТРУКА
Различия возможны в полномочиях органов законодательной и исполнительной власти, в формах их взаимодействия между собой, что обусловлено формой правления (их модели также весьма разнообразны), федеративной формой государственного устройства
Соблюдение основ конституционного строя и общих принципов, установленных федеральным законом, не означает копирования федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, установление единообразия для всех субъектов РФ.
При отсутствии федерального закона субъекты РФ вправе устанавливать собственную организацию государственной власти самостоятельно, соблюдая требования Конституции РФ. Более того, практика конституционно - уставного регулирования данной сферы общественных отношений есть своеобразный правовой эксперимент, позволяющий опробовать разнообразный опыт конструирования системы органов государственной власти в субъектах РФ на основе действия принципа разделения властей и в дальнейшем учесть накопленный опыт в развитии и совершенствовании конституций республик, уставов краев и областей как субъектов РФ.
Необходимость допущения разнообразия в построении системы органов государственной власти в субъектах РФ на основе принципа разделения властей диктуется и другим обстоятельством. Конституция РФ и тем более реальная действительность дают основания считать, что сами субъекты РФ разнообразны. Они отличаются не только по названиям, но и по своей государственно - правовой сути, а следовательно, и по своему статусу.
В этих условиях ускорение в унификации структуры государственной власти в субъектах РФ преждевременно и может сыграть негативную роль в реализации принципа реального федерализма
точки зрения действия принципа разделения властей в этом отношении заслуживает особого внимания статья 87 Устава о взаимодействии главы администрации края с краевым Законодательным Собранием. В ней содержатся инструменты системы сдержек и противовесов, предотвращения перекосов в балансе законодательной и исполнительной властей. Оспариваемые администрацией Алтайского края положения Устава с точки зрения их конституционности в своей основе не носят глобальный характер, со всей определенностью свидетельствующий о нарушении конституционного принципа разделения властей. Более того, эти положения Устава не могут быть оценены на предмет их конституционности исходя лишь из принципа разделения властей. Здесь должны быть учтены и другие конституционные принципы - народовластия, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, гласности и открытости всех органов государственной власти.
Установление особого порядка избрания (выборов) главы администрации края - высшего должностного лица в системе органов исполнительной власти края - прерогатива самого края как субъекта РФ в лице его Законодательного Собрания. По данному вопросу нет каких-либо установлений либо ограничений ни в федеральном законе, ни в Федеративном договоре. Признание данного положения Устава не соответствующим Конституции РФ означает по существу оценку степени демократизма порядка избрания главы администрации края, но не его правовую оценку с точки зрения конституционных положений и ведет к подмене законодателя на федеральном уровне, ибо только он может учитывать действие принципа целесообразности, характер и степень демократизма того или иного порядка избрания главы администрации края.
Законодательное Собрание, как и любой представительный орган, имеет право контроля за соблюдением законов. Это право Законодательного Собрания, закрепленное в части второй статьи 61 Устава Алтайского края, не оспаривает администрация края. Пределы полномочий по осуществлению контроля за соблюдением законов различны. Они не могут противоречить принципу разделения властей при соблюдении обязательного требования: полномочия по контролю не должны затрагивать оперативную, исполнительно - распорядительную (управленческую) деятельность администрации края и ее структур. Это требование соблюдено в Уставе Алтайского края
вряд ли можно трактовать как ущемление прав главы администрации края, равно как и выражение недоверия Законодательным Собранием указанным должностным лицам, что является основанием для ухода их в отставку (статья 85 Устава), но не основанием для освобождения от должностей в связи с выраженным им недоверием. Такое же недоверие (ходатайство об отставке) указанным лицам может быть выражено в коллективном обращении (петиции) жителей края (часть вторая статьи 57 Устава).
Понятие самостоятельности исполнительной власти нельзя доводить до полной ее изолированности, ибо это противоречит принципу единства государственной власти в крае (области). Приведенные выше положения Устава Алтайского края соответствуют конституционным принципам народовластия (нашедшего подтверждение и в части второй статьи 57 Устава), гласности, уважения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат принципу разделения властей и не создают дисбаланса властей.
Г.А. ГАДЖИЕВА
Конституционный принцип разделения властей (статья 10 Конституции РФ) не означает, что все субъекты РФ должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.
не означает унификации схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, выражаемой через полномочия соответствующих органов власти.
Унификация принципа разделения властей в основных законах субъектов РФ по образцу федеральной Конституции означала бы создание централизованной федерации
Следовательно, в понятие единой системы исполнительной власти вкладывается иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и исполнительных органов субъектов РФ является единством взаимодействия (координации).
Ю.Д. РУДКИНА
Таким образом, согласно Конституции России субъекты РФ вправе самостоятельно выбирать и закреплять в своих учредительных актах принцип формирования исполнительной власти и решать вопрос о том, как будет замещаться должность главы исполнительной власти - путем избрания непосредственно населением, соответствующим представительным органом или даже коллегией выборщиков. Важно лишь, чтобы был обеспечен необходимый баланс полномочий исполнительной и законодательной власти.
|
7.Читинское дело, постановление от 01.02.1996
7. Пост. КС РФ №3-П от 1 февраля 1996 г. по «читинскому делу» о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области («1»).
КС РФ признал неконституционными (не соответствующими ст.10 КРФ) те положения Устава Читинской области, в которых содержались права областной Думы утверждать назначение и освобождение от должности заместителей Главы администрации области и руководителей органов областной администрации.
Таким образом, конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся в Российской Федерации как многонациональной и многоконфессиональной стране, не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.
Постановление КС РФ от 01.02.1996 по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области.
Губернатор может выступить перед законодательным собранием на любую тему (отчитаться). Снимать губернатора с должности и делать организационные выводы на основе отчета губернатора нельзя. Все стадии и процедуры отрешения от должности должны соблюдаться.
Вправе ли председатель законодательного собрания субъекта подписывать принятые этим законодательным собранием акты? Или только губернатор? Подпись спикер ставить может, только сигнализируя, что завершена парламентская стадия рассмотрения акта. Нельзя лишать равновесия баланс между властями, не давая подписать акт губернатору. Это неконституционно.
|
