Истоки, роль и назначение теории разделения властей

 

Теория разделения властей, именуемая нередко принципом разделения властей, в том виде, как она воспринимается ныне применительно к государственному режиму, появилась более 300 лет назад. Основателями ее считаются английский философ-материалист, создатель идейно-политической доктрины материализма Джон Локк и французский просветитель, философ и правовед Шарль Луи Монтескье.

Идеи Локка относительно необходимости и важности разделения властей изложены в главном его труде " Два трактата о государственном правлении" (1690), а идеи Монтескье о разделении властей и другие его общественно-политические воззрения - в романе " Персидские письма", историческом очерке " Размышления о причинах величия и падения римлян" и основном его произведении - " О духе законов" (1748).

Подобно другим научным идеям и концепциям теория разделения властей возникла не на пустом месте. Она была подготовлена всем предшествующим социально-политическим развитием и накоплением исторического опыта в организации государственно-правовой жизни и поддержании стабильности в обществе и государстве.

Рассуждая на эту тему, известный государственный деятель России, автор плана либеральных преобразований в стране М.М. Сперанский писал, что " царства земные имеют свои эпохи величия и упадка, и в каждой эпохе образ правления должен быть соразмерен той степени государственного образования, на коем стоит государство". Каждый раз, подчеркивал автор, " когда образ правления отстает или предваряет сию степень", он " ниспровергается большим или меньшим потрясением" *(441).

Теория разделения властей не могла возникнуть, а тем более " материализоваться", на той ступени развития государства - " ступени государственного образования", которая обычно именуется " восточным деспотизмом" или " европейским абсолютизмом". Ибо власть в этих государственных системах, " издревле разделявших политический мир", неизменно сосредоточивалась лишь в одних руках - восточного деспота, царя, фараона, монарха. Закон в отношении такой власти был совершенно беспомощен.

Деспотическая власть, по словам М. Сперанского, в отношении самого произвольно издаваемого ею закона " не допускала ни меры, ни границ". Что же касается абсолютизма, то отражавшая и реализовавшая его государственная машина " была основана на власти самодержавной, ограничиваемой не законами, но вещественным" или " материальным ее разделением" *(442).

Теория разделения властей возникает и начинает " материализовываться" лишь на той стадии развития общества и государства, когда созревают все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев общества в социально-политической жизни и политических процессах страны, торжествует хотя бы в формальном плане политический и идеологический плюрализм; среди интеллектуальных слоев общества идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных или граждан; предпринимаются попытки ограждения их, а вместе с ними всего общества и государства от возможной узурпации всей государственной власти как со стороны отдельных лиц, так и со стороны отдельных органов государства.

Именно в такой период, в конце XVII в., в период так называемой " славной революции" в Англии, и в середине XVIII в., в период нарастания революционных настроений во Франции, усилиями Дж. Локка и Ш. Монтескье разрабатываются основные положения, закладывается фундамент и создается каркас здания под названием " теория разделения властей".

При рассмотрении процесса формирования теории разделения властей в научной литературе обычно выделяют три фазы. " Во-первых, это создание таких мировоззренческого фона и обстановки, в которых стало возможным появление концепции разделения властей, оформление составляющих ее элементов. Во-вторых, это создание собственно концепции, оформление ее отдельных частей и гармоническое соединение их воедино. И в-третьих, это внесение первых корректировок, появившихся в результате накопления практического опыта по претворению основных положений теории разделения властей в жизнь" *(443).

По мнению ученых, длительность этих фаз по времени далеко не одинакова. Первая фаза охватывает период с XVI в. до второй половины XVII в. Вторая, основная, фаза - со второй половины XVII до середины XVIII в. И третья, завершающая, фаза охватывает период с середины XVII и до конца первой половины XIX в.

С точки зрения социально-экономического и государственно-правового развития, это были во многом весьма разнородные периоды. Однако с точки зрения становления концепции разделения властей все эти процессы могут быть объединены " в рамках процесса развития одной мировой цивилизации". А именно той, которая заняла господствующее положение в Центральной и Западной Европе, а затем распространилась и на Северную Америку. " Политическая культура, составной частью которой стала концепция разделения властей, была порождением именно этой цивилизации" *(444).

Говоря о конкретных условиях и предпосылках возникновения теории разделения властей в Англии (в интерпретации Дж. Локка) и во Франции (в представлении Ш. Монтескье), необходимо не только исходить из анализа объективных факторов, но и принимать во внимание субъективные воззрения ее основателей.

В частности, для глубокого понимания истоков, роли и назначения данной концепции в Англии весьма важным является констатация не только таких объективно существовавших факторов, которые самым непосредственным образом сказались на содержании теории разделения властей, но и факта становления " удобной" для набиравшего в тот период силу нового класса буржуазии конституционной монархии, получившей затем законодательное закрепление в Билле о правах (1689) и Акте об устроении (1710), а также достижения социально-политического компромисса между земельной и денежной аристократией, между фактически господствовавшей в стране буржуазией и официально правящим дворянством и др.

Объективные факторы - реально существующие условия и предпосылки, несомненно, являются той базой, основой, на которой возникают и функционируют как отдельные идеи, так и сама теория разделения властей. Они, безусловно, имеют важнейшее значение для процесса возникновения и развития рассматриваемой концепции и играют при этом доминирующую роль.

Однако далеко не второстепенное значение для данного процесса имеют и субъективные факторы, в частности политико-правовые и философские воззрения самого основателя доктрины разделения властей Дж. Локка.

Будучи сторонником теории естественного права, общественного договора, неотчуждаемости естественных прав и свобод личности, наконец, идеологом социального компромисса и защитником идей либерализма, Дж. Локк не без оснований рассматривал разрабатываемый им принцип или теорию разделения властей как один из способов достижения сложившихся в его мировоззрении целей и решения ряда социально-политических задач.

Представляя государство как совокупность людей, объединившихся в одно целое под эгидой ими же установленного общего закона и создавших судебную инстанцию, правомочную улаживать конфликты между ними*(445), Дж. Локк считал, что только такой, а не какой бы то ни было иной институт, как государство - носитель публичной (политической) власти, способен защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни, добиться " главной и великой цели" - сохранения собственности, ради которой люди объединяются в политическое сообщество.

Однако успешное выполнение этой сложной и весьма многогранной миссии со стороны государства непременно требует, согласно воззрениям знаменитого философа, четкого разделения его публично-правовых полномочий на уравновешивающие друг друга составные части и соответственно наделения ими различных " сдерживающих" друг друга от чрезмерных властных притязаний государственных органов.

В соответствии с этим видением вопроса полномочия принимать законы (законодательная власть) возлагаются на парламент, а полномочия осуществлять их (исполнительная власть) - на монарха и правительство (кабинет министров). Все вилы публично-властной деятельности и реализующие их государственные органы располагаются в иерархическом порядке. Верховной властью объявляется законодательная власть. Все иные ветви власти подчиняются ей, но вместе с тем оказывают на нее активное воздействие.

Отстаивая данный способ организации власти и распределения ее между различными государственными органами, Дж. Локк активно выступал против концепции абсолютизации и неограниченности власти. Абсолютная монархия, писал в связи с этим автор, которую некоторые считают " единственной формой правления в мире", на самом деле " несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может быть формой гражданского правления" *(446).

Дело в том, пояснял ученый, что поскольку она сама не подчиняется закону, то, следовательно, не может обеспечить подчинение ему и других властей и лиц. Такая власть не способна также гарантировать и естественную свободу человека.

Последняя заключается в том, что человек по природе своей полностью свободен " от какой бы то ни было стоящей выше его власти на земле и не подчиняется власти другого человека, но руководствуется только законом природы" *(447). В отличие от естественной свободы " свобода человека в обществе" состоит в том, что он не подчиняется никакой другой " законодательной власти, кроме той, которая установлена по согласию в государстве, и не находится в подчинении чьей-либо воле и не ограничена каким-либо законом, за исключением тех, которые будут установлены этим законодательным органом в соответствии с оказанным ему доверием" *(448).

Согласно философским и политическим воззрениям Дж. Локка, если абсолютная монархия - это построенная тирания и беззаконие, находящиеся в глубоком противоречии с природой человека и общественным договором, то публичная политическая власть, построенная на основе принципа разделения властей, изначально соответствует естественной природе людей.

Обосновывая данный тезис, автор обращался к таким природным чертам человека, как его способность создавать общие для всех правила поведения и в повседневной жизни руководствоваться ими, претворять в жизнь принимаемые им решения и применять общие правила к конкретным ситуациям; наконец, как способность не только устанавливать, но и поддерживать на определенном уровне и в определенных рамках свои отношения с другими людьми. Наличием данных природных черт человека обосновывалась необходимость и естественность разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную и федеративную (ведающую международными отношениями) власти.

Разумеется, реальное проявление названных черт, как и само разделение властей, возможно лишь в условиях государственного, а не догосударственного, естественного существования и состояния отдельного человека и всего общества. Ибо, во-первых, в естественном состоянии, по мнению Локка, " не хватает установленного, определенного, известного закона", который был бы признан и допущен по общему согласию в качестве " нормы справедливости и несправедливости и служил бы общим мерилом", при помощи которого разрешались бы споры между ними.

Во-вторых, в естественном состоянии " не хватает знающего и беспристрастного судьи", который обладал бы властью разрешать все затруднения в соответствии с установленным законом.

И в-третьих, в естественном состоянии часто " недостает силы, которая могла бы подкрепить и поддержать справедливый приговор и привести его в исполнение" *(449).

Аналогичные идеи о разделении властей развивались и дополнялись позднее в работах Ш. Монтескье. В каждом государстве, писал он, " есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского".

В силу первой части государь или учреждение создают законы, временные или постоянные, и исправляют или отменяют существующие. В силу второй они объявляют войну или заключают мир, посылают и принимают послов, обеспечивают безопасность, предотвращают нашествия. В силу третьей власти они карают преступления и разрешают столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства" *(450).

Неразрывно связывая идею политической свободы с идеей гражданской свободы и выступая за строгое соблюдение законов, регулирующих отношения между гражданами и государством, Монтескье, так же как и Локк, усматривал в четком разделении и взаимном сдерживании властей не только реальную гарантию прав и свобод граждан, но и их защиту от государственного произвола и беззакония.

Отсутствие такого разделения властей, равно как и отсутствие механизма их взаимного сдерживания друг друга, с неизбежностью ведет, по мнению мыслителя, к сосредоточению власти в руках одного лица, государственного органа или небольшой группы людей, а также к злоупотреблению государственной властью и произволу.

Рассматривая истоки теории разделения властей, равно как и процесс ее становления и развития, в научной и учебной юридической литературе совершенно справедливо указывается на то, что, несмотря на общность многих положений, высказанных Локком и Монтескье в отношении рассматриваемой теории, учение Монтескье о разделении властей " обладало значительной новизной по сравнению с предшествующими концепциями" *(451).

В чем это проявлялось? Во-первых, в том, что Монтескье соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Свобода, доказывал просветитель, " устанавливается только законами и даже законами основными". А во-вторых, в том, что он более определенно высказался за включение в состав властей, подлежащих разграничению, судебных органов. Система государственного управления, построенная на основе принципа разделения властей, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, дополнялась у Монтескье принципом независимости судей.

Рассмотренная им триада в виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала классической формулой теории конституционализма.

Идеологически теория разделения властей была направлена против королевского абсолютизма и служила обоснованию сложившегося в условиях предреволюционной Франции компромисса буржуазии и дворянства. Государственной формой такого компромисса во Франции, так же как и в Англии, усматривалась конституционная монархия.

Теория разделения властей имеет не только научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей были широко представлены, например, в таких фундаментальных актах, имевших огромное для своего времени юридическое и политико-практическое значение, как Декларация прав человека и гражданина (1789 г.), в которой акцентировалось особое внимание не только на индивидуальных правах и свободах, но и на важности для установления конституционного порядка разделения властей (ст. 16); Конституция Франции (1791 г.), где закреплялось принципиально важное положение о том, что " во Франции нет власти, стоящей над законом", и что " король царствует лишь в силу закона, и лишь именем закона он может требовать повиновения" (ст. 3 отд. 1 гл. II); и др.

Следует обратить внимание на то, что в Конституции 1791 г. наряду с сохранявшейся, хотя и ограниченной законом, монархией в разделе " О государственных властях" выделялось положение о том, что " суверенитет всей нации" " един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем".

Весьма важным в плане разделения властей было конституционное установление, согласно которому " ни одна часть народа, никакое лицо не может себе присвоить его осуществление".

В соответствии с этим установлением " законодательная власть вверяется Национальному Собранию, в состав которого входят представители, свободно избранные народом на определенный срок". Исполнительная власть " вверена королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими ответственными органами". Судебная же власть " вверена судьям, избираемым народом на определенный срок" (ст. 1-5 разд. III).

По мере своего становления и развития теория разделения властей нашла довольно широкий отклик в академических и политических кругах не только Англии и Франции, но и ряда других стран.

Причем, если, например, в Америке она с самого начала пользовалась большим успехом и местными учеными и политическими деятелями бралась на вооружение, то в Германии среди значительной части интеллектуальной элиты ряд ее положений подвергался сомнению.

Так, в фундаментальной работе " Общее учение о государстве" Г. Еллинек высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха, когда между ними может быть достигнуто равновесие.

Такое состояние является " политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу политического могущества, крайне редко и уж во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов". Но именно на " такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия" Монтескье и других ее сторонников, и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подвергались сомнению*(452).

В России особое внимание теории разделения властей уделял М.М. Сперанский. В своем " Введении к уложению государственных законов" (1809) он писал в связи с попыткой использования этой теории для " преобразования" самодержавия и стремлением поставить ее в рамки закона, что " нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его". Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни " установления" действовали в процессе составления закона, а другие - при их исполнении*(453).

Из троякого порядка государственных сил возникает " троякий порядок сил установлений". Одно из них " должно действовать в образовании закона, другое - в исполнении, третье - в части судной. Разум всех сил установлений может быть различен".

М.М. Сперанский предлагал " два различных устройства" самодержавной власти на основе закона и принципа разделения властей.

Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы " облечь правление самодержавное" всеми " внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия".

Главные черты и особенности такого устройства сводятся к тому, чтобы: 1) " установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную", которая на самом деле была бы " под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной"; 2) силу исполнительную " так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима"; 3) власти судной " дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной".

Данный вариант самодержавного устройства, делал вывод Сперанский, будет лишь казаться " во мнении народном" действующим. Но на самом деле он никогда не будет таковым*(454).

Суть второго варианта устройства сводится к тому, чтобы не только " внешними формами покрыть самодержавие", но и ограничить его " внутреннею и внешнею, существенною силою установлений". Нужно " учредить державную власть на законе не словами, но самим делом" *(455).

Если, писал автор, предпочтение будет отдано этому варианту, тогда все " установления" должны быть " расположены на иных правилах".

А именно: 1) законодательное сословие должно быть так устроено, " чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное"; 2) сословие судебное должно быть так образовано, " чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству"; 3) власть исполнительная " должна быть вся исключительно вверена правительству". А чтобы эта власть " распоряжениями своими под видом исполнения законов" не могла бы " ни обезобразить", " ни совсем уничтожить" их, она должна быть поставлена под " ответственность власти законодательной" *(456).

Сравнивая два эти возможных варианта преобразования самодержавия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный вывод в пользу второго как более совершенного и более действенного варианта.

Если первая из сравниваемых между собой потенциальных систем, анализировал он, " имеет только вид закона", то другая есть " самое существо его". Если первая недолговечна и " издалека сама готовит себе прекращение", то другая при благоприятных обстоятельствах " может утвердиться, долгое время без важных перемен постепенно следовать за гражданским усовершенствованием". Наконец, если первая может быть " оправданна в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особливо тогда, когда народ сей выходит из анархии с превратными привычками", то вторая " одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, нелегко убедить простою истиною" *(457).

Говоря о внимании к теории разделения властей в России и в других странах, следует отметить, что при этом не только широко использовалась ее традиционная модель - триада, состоящая из законодательной, исполнительной и судебной властей, но и предлагались другие ее варианты.

Так, М.М. Сперанский предлагал, помимо традиционного разделения властей, использовать их классификацию на физическую и материальную власти*(458). Известный французский юрист конца XIX - начала XX в. М. Ориу в своей фундаментальной работе " Основы публичного права" выделял и анализировал, с точки зрения взаимосвязи и взаимного " равновесия" властей, политическую и экономическую, военную и гражданскую, гражданскую и религиозную власти, и др.*(459)

По справедливому замечанию автора, " одним из преимуществ теории равновесия является то, что она придает смысл и значение многочисленным разделениям, которые видны даже при самом поверхностном наблюдении над государственным режимом" *(460). Последний же всегда является " режимом разделений". В равновесии он находится лишь благодаря тому, что " разделяет окружающие его силы, противопоставляя их друг другу и восполняя одну за счет другой" *(461).

М. Ориу не без оснований считал возможным использование теории или принципа разделения и сдерживания (равновесия) властей не только для анализа властных взаимоотношений, возникающих в государственной сфере, но и в различных общественных сферах. " В сущности, гражданское общество, - замечал он, - покоится на основном разделении между политической властью и экономическим могуществом" *(462).

Аналогичные подходы к анализу разделения властей и расширительной трактовке этой теории в последующем использовались и многими другими авторами.

 

⇐ Предыдущая23242526272829303132Следующая ⇒

Поделиться: