Появление и характер бюрократии

Как бы нам ни казалось, что бюрократизм – явление совсем недавнее, на самом деле это не так. Бюрократия существует уже очень и очень давно. Зародилась она ещё в Древнем Египте, затем существовала в Древнем Китае, Великой Римской Империи и в ряде других древних государств. Просто на сегодняшний день мы не представляем себе ни одного мало-мальски развитого государства без влияния и власти политической элиты – иным словом, бюрократии. Да, сейчас она существует в любой стране, и, я думаю, будет существовать и в будущем.

Как видно из вышеизложенного, выделяются две основные формы бюрократии: «восточная» и «европейская». Несмотря на то, что становление русского государства происходило практически во время становления европейских государств, наша страна всё-таки развивалась преимущественно в форме «восточной» деспотии.

Литературные и иные памятники Древней Руси оставили совсем немного информации о её политической системе, поэтому рассказать о политической «верхушке» тех времён можно крайне мало.

В X в. правительственный класс или слой людей назывался боярами. В течение столетий Боярская Дума претерпела множество изменений. Она находилась во главе княжеской, а затем царской администрации до эпохи реформ Петра I. Формирование русской бюрократии совпало по времени со становлением единого российского государства. Петровские реформы надолго покончили с внешними формами московской государственности. Например, административные реформы наглядно устранили общественные союзы от участия в управлении, передав его в основном в руки бюрократии. Многие элементы политической системы видоизменялись, и даже появлялись новые, но происходило это случайным образом, путано, бессистемно.[2] Возникший же в XV – XVI вв. слой бюрократии прошёл впоследствии долгий путь консолидации. Весь XVII в. статус бюрократии неумолимо рос. «Созданная Петром I самодержавная империя была ничем иным, как превращённой формой европейского государства-бюрократии Нового времени, но сама Россия до этого времени – в смысле развития общества – ещё не дошла».[3] Самодержавная Россия, будучи по своей природе государством-бюрократией, выступала в превращённой форме государства-класса, государства земельной аристократии. Это сочетание признаков как государства бюрократии, так и государства-класса обусловило силу и слабость Российской империи».[4] С просвещением приходит в русское общество не только образованность, но и европейский дух свободы. Дальнейший процесс становления гражданственности вплоть до реформ 60-х гг. XIX в. происходит в рамках «свободы для немногих». Империя продемонстрировала значительный потенциал устойчивости на протяжении долгого времени благодаря опосредывающему влиянию государства (короны и бюрократии), которое поглотило общество, ввергнув его в определённый «застой», но не дало ему развалиться вследствие постоянных столкновений внутренних сил.

Итак, осуществив преобразования в начале XVIII в. в обществе и самом государстве, Пётр I создаёт восточный вариант системы власти и управления с элементами западной её формы, контроля и структуры карательных органов. Хочу отметить, что высшая элита правящего класса ещё и в XVIII в. не составляла «завершённую» форму бюрократии, так как не существовало формальных правил, регулировавших карьеру в рамках политического аппарата, хотя «Табель о рангах» уже существовал. Движение по «карьерной лестнице» в те времена определяли вовсе не заслуги перед Отечеством, а срок службы. А по правилам 1809 г. карьера управленца высшего уровня предполагала наличие у него высшего университетского образования. Как раз с этого времени можно считать, что пошёл процесс усиления бюрократизации высшего политического аппарата, который появился с введением в систему государственных органов министерств (1802 г.) и был реорганизован в 1811 г. Чиновничество же, реорганизовавшись в правящий класс, стало осуществлять функции управления и некоторые политические функции. Правящее сословие было объединено не под началом профессионализма, а под началом наличия власти над населением, лишённым любых политических прав.

Становлению и развитию бюрократии в России способствовали многие факторы: это и огромнейшие территории, и рассредоточенность населения, и то, что не было на тот момент каких-либо тесных связей с Западной Европой, и т.д. Но эти же факторы и сдерживали развитие бюрократии. Ведь бюрократическая централизация так и не произошла, а российский бюрократический аппарат был невелик и, к тому же, малоэффективен.[5] Специфика русской государственности состояла не только в том, что управление было монополизировано бюрократией, а традиции общественных союзов и самоуправления не получили должного развития, но и в том, что управление строилось по своеобразной откупной системе, имевшей мало чего общего с бюрократической централизацией.

В российской политической системе государь и правящий класс – класс бюрократии – связаны были взаимными обязательствами. Всякие попытки ослабить правящую элиту вели к дестабилизации всей социальной системы, ибо только власть абсолютного правителя, решения которого были непререкаемы, могла предотвратить беспорядки и анархию в целом. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям. В силу этого класс бюрократии и стал господствующим над остальным населением.[6] 

 Говоря о российской властвующей политической элите сегодня, в первую очередь, нельзя не заметить, что груз исторических традиций политической культуры во многом, если не во всём, определяет методы политической деятельности, политического сознания и поведения новой волны «российских реформаторов», по природе и сущности своей не воспринимающих иных методов действий, кроме тех, которые были успешно использованы как ими самими, так и их предшественниками. Фактом, не подлежащим сомнению и много раз исторически доказанным, является то, что политическая культура складывается веками, и изменить её за короткое время невозможно.

Именно поэтому политическое развитие сегодняшней России приняло такой привычный всем нам характер, лишь с небольшими оттенками либеральной демократии, тогда как в настоящий момент существует ярко выраженная потребность в новом пути развития политических отношений.

В данный момент в России государственная власть характеризуется тремя основными признаками:

– первое — власть неделимая и не смещаемая (фактически, можно сказать, «наследственная»);

– второе — власть полностью автономна и полностью неподконтрольна обществу;

– третье — традиционная связь российской власти с обладанием и распоряжением собственностью.

   Глава 2. Формы бюрократии; взаимосвязь бюрократии с правом

Основные формы бюрократии

«Сфера бюрократии с позиции Вебера расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъёмом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов. По Веберу, господство как узаконенное насилие бывает 3-х типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Рациональное основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство основывается на вере в священный характер старых традиций и легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое (от греч. «милость», «благодать») господство предполагает выходящую за позиции обыденной личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку».[7]

Вебера занимала не столько проблема эффективности управления, сколько проблема расширения власти бюрократии и её последствий. С этой точки зрения он осуществил теоретический анализ бюрократии, который был дополнен многими другими исследователями на протяжении ХХ в. Вебер не оставил после себя сложившейся школы последователей, но многие социологи испытали на себе прямое или косвенное влияние его идей.

«На сегодня в научном плане выделяются две основные формы развития государственности, соответствующие двум основным линиям возникновения и развития социальности: более ранняя «азиатская» и более поздняя «европейская». Причины, породившие различие этих форм, исследуются не одно столетие и коренятся, по всей видимости, в геоклиматическом, цивилизованном, геополитическом и прочем многообразии земного сообщества».[8]

Азиатская форма социальности возникла как своеобразное продолжение и дополнение родовых отношений. А европейская форма социальности появляется и эволюционирует в противовес естественным отношениям, разрушая и вытесняя их. Поэтому азиатская (восточная) государственность возникает из системы естественных отношений как их продолжение, а европейская – в процессе разрушения и замещения таких отношений. В Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, достигая способности контролировать бюрократию относительно одновременно и даже до того, как появились сильные бюрократические структуры. «Рациональный» бюрократ отличается от «традиционного» чиновника как раз степенью независимости, которую он приобретает в политической системе на основе договора. Общим признаком деятельности «традиционных» чиновников являлось то, что при их помощи происходило огосударствление большинства сторон жизни общества. Бюрократия приобретала в силу различных причин возможность оказывать значительное влияние на область политики и экономики, держать во «всеобщем рабстве» всё население страны. При азиатской форме правления и азиатском способе производства (вспомним Маркса) государство становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие. Социальная структура подобных восточных империй была одновременно проста и прочна. Государство забирало себе все руководящие функции. «Когда управление возлагается только на государство, общество однородно и в то же время иерархизировано. Социальные группы различаются по образу жизни, но ни одна из них не обладает собственной властью, т.к. все они – составные части государственной структуры».[9] Бюрократия «восточной формы» почти не допускает улучшения административного управления. Она укрепляет своё положение до такой степени, что влияние перерастает в «бюрократическое господство», «бюрократический абсолютизм» и т.п.

 

Советская форма бюрократии

Построение «нового» бюрократизма в России началось с деятельности В.И. Ленина. Он видел причины многих невзгод советской власти прежде всего в старых чиновниках, несущих в «новый» аппарат традиции имперского бюрократизма. Однако же эта проблема имела более глубокие корни. Она заключалась в реальной собственно бюрократической политике революционеров в вопросах государственного строительства, приведшей к появлению двух начал: диктаторского, обусловленного стремлением одарить всех счастливой жизнью, и анархического беззакония, ставшего нормой нового правительства. Все властные функции оказались в руках одной партии.[10]

Лидер большевиков частично скрыл, а также довольно запутал суть проблемы, - в виде вопроса о бюрократизме и бюрократических извращениях. Бюрократия и сам бюрократизм не только сохранился, но и начал набирать мощь, которая превзошла прежний «бюрократический аппарат».[11]

Политические ошибки большевиков вытекали из их представления о государстве и месте бюрократии в системе властей, выраженном в ленинской концепции слома государственной машины и преодоления бюрократии. Ещё один важный аспект возрождения бюрократии сразу же после революции, по Троцкому, связан с отсталостью России по многим параметрам общественной жизни. Экономическая, социальная и политическая отсталость стала той существенной причиной, которая привела к появлению бюрократии в её самых примитивных и грубых формах.[12] В отличие от Троцкого, М. Джилас оказался ближе к истине в характеристике бюрократии «нового» общества. Суть его классовой теории заключается в том, что после победы пролетарской революции коммунистический партийный аппарат превращается в новый правящий класс – класс партийной бюрократии.

Становление, развитие и трансформация советской формы бюрократии представляет собой поучительный пример эволюции политико-бюрократической системы управления. Как всякое социальное явление, бюрократия имеет как внешние, так и внутренние причины развития.

Проблема «правящего класса» - политбюрократии - не является изобретением большевиков. Она появилась гораздо раньше, о чём я сказала несколько выше.

Советский правящий класс не сразу проявил свою элитарность после октябрьского переворота. Этот класс на то время ещё не являлся слаженным социальным строем, был разнороден, психологически противоречив. Но в процессе стабилизации советского строя в формировании правящего класса начинает прослеживаться определённая тенденция. Элитарность в СССР, как и в эпоху Российской империи, является изначально прерогативой власти. Принадлежность к «высшему свету» определяется занятием соответствующей должности во властной структуре. «Советская элита рождается как номенклатура».[13] Для ленинской эпохи характерно не наличие элитарности в правящем слое, а начало бюрократизации этого слоя и всей общественной жизни. Советская элита произрастала из уже бюрократических институтов, что и отличало её от буржуазной европейской элиты.

Вызванная условиями гражданской войны, система повышенного вознаграждения старых специалистов, а затем и остальных советских служащих, начинала выделять новый слой управленцев в привилегированное сословие, но были и другие причины возникновения советской бюрократии. Одна из них – это стремление переделать всю жизнь общества.

Лишь внешняя сторона исполнения приказа, особенно партийного, стала нормой общественной жизни и вызвала количественный рост партийно-государственной бюрократии. Формировался всё более и более обособленный слой общества. Все сложные социальные проблемы решались с помощью создания каких-либо новых организаций и преобразования старых. Если в 1913 г. на 15 рабочих приходился 1 чиновник, то в советской стране в 1920 г. – уже 1 на 7 пролетариев, т.е. за 7 лет количество чиновников увеличилось вдвое.[14]

С началом в СССР индустриализации и коллективизации сельского хозяйства происходило расширение партийных рядов, в том числе и партбюрократии. Таким образом, новый толчок в своём развитии бюрократическая система правления получила в 30-е гг. Сталин стал опираться на бюрократию, как на основной инструмент построения социализма. В советах была сведена на нет самостоятельность, где главную роль играли партийные комитеты. Это является ещё одной особенностью советской бюрократической системы. Партийные органы тем временем фактически уже осуществляли властные функции, абсолютно не неся никакой ответственности за свои действия. Система партийного контроля охватывала все органы власти и управления, как и все общественные организации, что в совокупности с подчинением силовых структур исключительно Политбюро и лично генеральному секретарю дало возможность Сталину и его окружению создать бюрократический режим, в ряде своих черт сравнимый с тем, что появился в то же время в Германии.[15]

Бюрократизм в СССР и в других странах социализма означал отчуждение большой массы рабочих от власти, от управления общими делами. Вместе с этим отчуждением расцвели все характерные для бюрократизма явления: корпоративность, формализм, ведомственность, карьеризм, тщеславие, авторитарность. Бюрократизм в первых странах социализма приобрел большой размах из-за разбухания государственного аппарата в результате чрезмерного огосударствления средств производства и установления жёсткого государственного контроля над экономикой и всей общественной жизнью. Если даже считать такое огосударствление необходимым для решения задач первоначального социалистического накопления, следует всё же признать, что оно означало формальное обобществление производства. Но отчуждение рабочих от управления общими делами нельзя приписывать лишь своекорыстным интересам, намерениям и деятельности самой бюрократии. Данное отчуждение было, в первую очередь, следствием реальной неспособности массы трудящихся управлять общими делами. Оно было следствием того, что общие дела социалистического общества были для многих рабочих формально, а не реально общими.[16]

Итак, можно сказать, что созданная советским режимом система льгот и привилегий для высшего и среднего чиновничества, которая предоставляла чётко определённые блага в зависимости от места, занимаемого в иерархии власти, стала неотъемлемой частью советского образа жизни. Такая бюрократическая система правления обеспечивала с переменным успехом выполнение поставленных перед нею задач на многие годы.

Основанный в 50-е гг. наиболее развитой в своей форме советский тип политической системы напоминал прежние бюрократические империи: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов различались по группам, но ни одна из них не являлась автономной и не могла противопоставить себя другим.[17]

И вот, приблизительно в 60-х гг. XX в. внешне незаметное, но активное внутреннее разложение явилось неизбежным логическим следствием эволюции советской бюрократической системы правления. Она показала как недостатки всех бюрократических систем мира, так и специфику российского пути развития данной системы.

Власть же по-российски в условиях радикальных изменений 90-х гг. – это, в определённой степени, малоэффективный процесс политического участия «масс», сопоставимый с советским периодом влияния граждан на систему власти. Сегодня такое положение дел в нашем обществе объясняется скачкообразными и быстрыми изменениями последних лет в социальной сфере, быстрым вовлечением разных общественных сил в политику, в то время как медленно развиваются такие политические институты, которые адекватны этим силам. Социальные отношения стали более сложными, но недостаточно связанными между собой.

Стремительным становлением «новых» сил были подорваны «старые» источники власти и старые политические институты, а «новые» на данный момент находятся в стадии формирования.

Бюрократия и право

Казалось бы, понятия «бюрократия» и «право» понятия вообще несовместимые, но давайте рассмотрим данную проблему поближе. «Концепция права начинает означать постоянство, предсказуемость и равенство в применении правил и решений. Вне зависимости от политического типа правления принцип верности закону в том или ином виде становится в передовых индустриальных демократиях общенародным требованием».[18] Из чего, таким образом, и вытекает взаимосвязь между правом и государством, правом и бюрократией. Однако мы знаем, что государственные власти не всегда опираются на закон, регулирующий и ограничивающий деятельность остальных граждан. Даже современная история нашего государства даёт нам множество примеров, когда законы пишутся одними, а исполняются другими, хотя должны бы исполняться всеми.

Имея возможность при помощи современных технических средств моделировать массовое сознание и поведение (телевидение, СМИ, Интернет и др.), бюрократическая власть стремится превратить общество в свой придаток. Право же в данных условиях становится произвольным творением политической элиты, а правосудие и политика уже выступают на её стороне, а не на стороне народа. Политбюрократическое право целесообразно, но крайне несовершенно. Рациональные идеи переделываются в иррациональные. Положение политики и суда противоречиво: они обязаны действовать в соответствии с формой закона, но вынуждены работать «целесообразно». В силу того, что цель – это не есть закон, а средство использования, то и целесообразное не всегда оказывается правовым. Здесь для бюрократического творчества открыты все дороги.

В России сейчас тоже не все элементы законодательства соответствуют новой Конституции. В таких случаях господствуют организационная целесообразность или бюрократический произвол. Эти понятия близки по своему значению. Ныне изменились лишь масштабы целесообразности, прежде всего, при распределении всей «государственной собственности» между конкретными органами и лицами. Именно так целесообразность вырождается в произвол. Он начинает господствовать там, где отсутствует возможность обратиться к частному и позитивному праву.[19] Бюрократический режим не устанавливает правовых пределов ни для человека, ни для общества, ни для себя, чем, собственно, и подготавливает своё разложение.

Итак, теперь можно сказать, что вне зависимости от наличия соответствующих норм Конституции чиновники играют важную политическую роль. Но когда рушатся установленная правовая и политическая системы, администраторы становятся как бы «остаточными» её наследниками, создавая тем самым бюрократический абсолютизм, и это – ярко выраженный «современный» феномен.[20]

⇐ Предыдущая12345Следующая ⇒

Поделиться: