Работа над текстом законопроекта и его экспертиза

⇐ ПредыдущаяСтр 41 из 51Следующая ⇒

Важный этап в разработке законопроекта - деятельность рабочей группы по превращению концепции законопроекта в законодательный акт.

Опыт деятельности рабочих групп свидетельствует, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены как специалисты-предметники, владеющие знаниями и опытом в той конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования (медики, производственники, транспортники, связисты и др.), так и специалисты-юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирования. В тех случаях, когда в составе рабочей группы не удается достичь сбалансированности, тогда в содержании законопроекта неизбежно появляется односторонность - превалирование организационно-технического подхода при отсутствии четкой юридической формы его реализации, если в рабочей группе верх взяли специалисты-предметники, либо, напротив, на первый план выступает детальная разработанность юридических конструкций при общей слабости содержательной стороны законопроекта, если в рабочей группе верх взяли юристы. Необходимо подчеркнуть, что именно на пересечении специально-предметного и специально-юридического подходов обнаруживается решение, которое отвечает одновременно и потребностям социальной практики, и объективным закономерностям правового регулирования.

Разработка законопроекта - особый вид юридической деятельности. Она требует от юристов, участвующих в рабочей группе, как минимум следующих знаний и навыков:

владения общими принципами правового регулирования, понимания взаимосвязи материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных правовых норм. Без понимания общего "контекста" правового регулирования проектируемый нормативный акт "не впишется" в схему законодательного регулирования, неизбежно нарушит системные связи юридических норм;

хорошего знания отраслевого законодательства, внутри которого формируется новый законодательный акт, взаимосвязи законов и подзаконных актов, четкого видения той "пустой ячейки", которую предстоит заполнить новым законопроектом;

владения законописью - специфическим юридическим языком, позволяющим переводить общие социальные идеи, требования и пожелания в четкие и строгие формулировки законодательного текста;

знания норм и правил юридической техники, которым должен отвечать юридический текст*(97).

В качестве разработчиков в рабочую группу приглашаются специалисты ведущих центров в области законотворчества: научно-исследовательских институтов в области права, профильных кафедр юридических вузов, правовых подразделений органов государственного управления.

Опыт разработки крупных кодифицированных нормативных актов (Гражданского кодекса, Уголовного кодекса, Трудового кодекса и др.) показывает, что успех работы в немалой степени зависит от специалистов, глубоко знающих свой предмет, имеющих четкую профессиональную позицию.

Новый законопроект редко пишется "с чистого листа". Как правило, любой законотворческой идее предшествуют прототипы - ранее действовавшие акты по тому же вопросу, зарубежные аналоги, законотворческие разработки ученых, предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Смысл подбора прототипа в том, чтобы обозначить рамки и основные направления правового регулирования.

Еще один прием, нередко используемый на практике - пробная разработка двух или нескольких проектов независимыми рабочими группами. Сравнение полученных результатов позволяет увидеть сильные и слабые стороны различных подходов, выбрать для начала работы наиболее глубоко проработанный проект.

Дальнейшая работа над текстом законопроекта обычно состоит из обсуждения разделов, глав, статей, внесения исправлений, нового обсуждения.

В настоящее время в работе над текстом законопроекта широко используются возможности современной электронной техники, которая позволяет членам рабочей группы обмениваться промежуточными результатами по компьютерной сети либо по электронной почте, "сливать" тексты в единый документ и разделять их, осуществлять редакционную правку. При этом используемые компьютерные программы позволяют сохранять все обсуждаемые варианты, что дает возможность возвращаться к ним на любой стадии работы над текстом.

На завершающем этапе к работе над текстом законопроекта привлекаются редакторы-лингвисты, владеющие терминологией и понятийным аппаратом законодательства. Их задача исправить ошибки в терминологии (использование одного и того же термина в различных смыслах или в несовпадающих по объему значениях), ликвидировать удвоение понятий, исправить логическую и стилистическую несочетаемость, противоречия, нарушения стиля законодательного языка, а также другие недостатки текста законопроекта*(98).

Подготовленный таким образом документ далее проходит профессиональную экспертизу и апробацию.

Слово "экспертиза" происходит от французского слова "expertise" и от латинского "expertus" - опытный и означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства*(99). Результаты такого исследования оформляются в виде заключения. Заключение эксперта, которому было поручено проведение экспертизы, основывается на использовании специальных знаний в определенной области науки, техники, искусства, юриспруденции. Его не следует отождествлять с заключением, которое должно представляться тем или иным органом в силу установленной обязанности или порядка рассмотрения вопроса. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске "государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета", согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации "могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации". Представление Правительством Российской Федерации заключения по указанным видам законопроектов не влечет обязательного проведения экспертизы законопроекта. Не требуется обязательного проведения экспертизы и в тех случаях, когда комитет Государственной Думы должен представить свое заключение по рассмотренному им законопроекту. Однако при этом не исключается возможность направления законопроекта Правительством Российской Федерации или комитетом Государственной Думы на экспертизу в научные учреждения, ведущим ученым или специалистам и использование результатов такой экспертизы при подготовке указанными органами своих заключений.

Таким образом, экспертиза - это исследование конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и оформляемое заключением, содержащим результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы*(100).

Заключение экспертов служит основанием для принятия правильного решения.

В законодательном процессе особенно большое значение имеет правовая экспертиза как одна из многих видов экспертиз, которые могут использоваться в процессе осуществления законодательной деятельности. Правовая экспертиза законопроектов признана в качестве непременного и обязательного компонента законодательного процесса. Необходимость правовой экспертизы в законотворчестве предопределяется рядом факторов. Создание законов представляет собой особый вид государственной деятельности, законы занимают главенствующее место в правовой системе страны. "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (ч. 2 ст. 4). "Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Их соблюдение является конституционной обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений (ч. 1, 2 ст. 15). Указанные положения отнесены к основам конституционного строя Российской Федерации.

В равной мере это требование относится и к федеральным конституционным законам, которым не могут противоречить федеральные законы, о чем особо говорится в части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Указанные конституционные требования обязательно должны соблюдаться и в законоподготовительной работе, и, собственно, в законодательной деятельности, то есть во всем процессе создания и прохождения законопроекта в палатах российского парламента, при рассмотрении Президентом Российской Федерации принятых законов и их подписании.

Говоря о сложности и значении законодательной деятельности, нельзя не учитывать и такого объективного фактора, как состав депутатов Государственной Думы (да и членов Совета Федерации), ведь большинство депутатов не имеет специальной подготовки в области юриспруденции. Депутатов Государственной Думы с высшим юридическим образованием, избранных в 1993 году, было 86 человек, в 1995 году - 62 человека, в 1999 году - 46 человек. И лишь некоторые из них до избрания имели непосредственное отношение к работе по составлению проектов нормативных актов, к правотворческой деятельности. К этому необходимо дополнить, что многие разработчики законопроектов также не достаточно осведомлены в области юриспруденции или других областях знаний, которых касаются подготавливаемые законопроекты.

Правовая и лингвистическая экспертиза законопроектов в Государственной Думе осуществляется Правовым управлением Аппарата Государственной Думы. В Регламенте Государственной Думы, принятом 22 января 1998 года, положения о правовой и лингвистической экспертизе законопроектов получили дальнейшее развитие, конкретизацию*(101).

Согласно Регламенту Совета Федерации "проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами" (ст. 70, п. 1)*(102).

Проведение правовой экспертизы проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и постановлений Государственной Думы - одна из основных функций Правового управления Аппарата Государственной Думы. Заключения Правового управления по законопроектам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, в обязательном порядке включаются в пакет документов, сопровождающих законопроект.

В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства Российской Федерации, заключения комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации (ст. 107 п. 5).

Введение института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации - позитивное начало - средство совершенствования законоподготовительной и, собственно, законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов*(103).

Экспертизы могут различаться в зависимости от субъекта, ее осуществляющего. Экспертиза, проводимая по решению государственного органа или учреждения, государственной организацией, естественно, является государственной экспертизой. Экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой. Экспертиза, проводимая на основании обращения уполномоченного органа, исследовательскими учреждениями иностранных государств или международных организаций, считается международной.

Экспертиза законопроектов подразделяется и в зависимости от органа (субъекта), в полномочия которого входит назначение экспертизы или принятие решения о направлении законопроектов на экспертизу. Так, решение о проведении экспертизы законопроектов или о направлении их на экспертизу вправе принять Государственная Дума, Совет Государственной Думы, комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, комитет Совета Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации*(104) и иные федеральные органы исполнительной власти, законодательный орган субъекта Российской Федерации.

Экспертиза, проводимая по решению органа, в полномочия которого входит принятие решения о назначении экспертизы или о направлении законопроекта на экспертизу, считается официальной. Заключение по законопроекту, направленному на экспертизу, например, депутатом или депутатским объединением Государственной Думы, членом Совета Федерации, не имеет статуса официального заключения, которым обладает заключение, подготовленное по результатам экспертизы по поручению органа, уполномоченного назначать ее.

Главным основанием классификации экспертиз является область (отрасль, подотрасль) знаний, науки, техники или искусства, к которой относится исследуемый предмет экспертизы или вопросы, стоящие перед экспертом(ами), на которые в результате проведения соответствующей экспертизы необходимо дать ответы в заключении.

Среди широко известных видов экспертиз, используемых в деятельности государственных органов и учреждений, можно, в частности, выделить: биологическую, искусствоведческую, историческую, лингвистическую, медицинскую, медико-социальную, научную, патентную, правовую, техническую, финансовую, экономическую, экологическую, этнографическую экспертизы.

Некоторые виды экспертиз, в свою очередь, могут подразделяться на узкоспециализированные виды и применяются только в процессе деятельности органов государственной власти, скажем, в производстве по уголовным или гражданским делам, например, баллистическая, графологическая, дактилоскопическая, криминалистическая, почерковедческая экспертизы.

Эксперты, дающие заключения по делам, рассматриваемым судебными органами, приводятся к присяге и предупреждаются об ответственности за дачу заведомо ложных заключений вне зависимости от вида судопроизводства. Статьей 307 УК Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность за заведомо ложное заключение эксперта.

Ответственность за заведомо ложные заключения при проведении экспертизы по законопроектам и в других случаях законодательство Российской Федерации прямо не устанавливает. Это - пробел в уголовном и административном праве.

Материалы экспертизы не имеют заранее установленной силы, не являются обязывающими для органов, обладающих полномочиями назначать (поручать) проведение экспертизы. Тем не менее они учитываются, как правило, при принятии окончательного решения по делу (вопросу), рассматриваемому соответствующим компетентным государственным органом (должностным лицом), назначившим экспертизу (давшим поручение провести экспертизу).

Экспертизу законопроектов возможно классифицировать по сложности законопроектов. Согласно этому различают комплексную и специализированную экспертизы. Если законопроект касается нескольких сфер законодательного регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей. Для законопроектов, касающихся какой-либо одной области (сферы) законодательного регулирования, достаточно проведения специализированной экспертизы.

Для определения вида экспертизы, который необходимо использовать по тому или иному законопроекту, требуется ознакомиться с содержанием законопроекта, чтобы составить четкое представление о том, какой или каких отраслей знаний, отраслей права (законодательства) касается данный проект закона, и в соответствии с этим дается конкретное поручение о проведении правовой экспертизы соответствующим специалистам.

Число законопроектов, правовая экспертиза по которым проводится специалистами одной отрасли законодательства, относительно невелико. Такие законопроекты обычно не выходят за пределы какой-либо одной отрасли законодательства.

Виды экспертиз законопроектов различаются в зависимости от этапа, который проходит законопроект.

Виды экспертиз могут различаться и в зависимости от степени подготовленности законопроекта к его рассмотрению. Законопроекты, имеющие невысокий уровень подготовки, проходят, как правило, несколько экспертиз, начиная с предварительной, включая повторные (без ограничения их числа), а также и дополнительную экспертизу. Если по законопроекту нет замечаний, предварительная, повторная или дополнительная экспертизы не проводятся.

Финансовая экспертиза законопроектов проводится Счетной палатой Российской Федерации в отношении проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и других документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации, в том числе, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это установлено в статьях 7 и 9 Федерального закона от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"*(105). В статье 20 данного Федерального закона определен конкретный перечень вопросов, по которым Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения.

Финансовая экспертиза законопроектов может проводиться также Национальным банковским советом при Центральном банке Российской Федерации согласно статье 21 Федерального закона от 26 апреля 1995 года N 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"*(106).

Экологическая экспертиза, введенная Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"*(107) подразделяется на два вида - государственную экологическую и общественную экологическую экспертизы. Однако из указанного Федерального закона не следует, что проекты федеральных законов по тем или иным вопросам подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. В перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, указаны "проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду" (абз. 1 и 2 ст. 11). А проекты федеральных законов особо в этой статье не выделены, хотя к проектам правовых актов Российской Федерации нормативного характера они безусловно относятся и не могут быть исключены из объектов экологической экспертизы.

Экономическая экспертиза предполагает определение корректности содержащейся в законопроекте проблемы, касающейся всех или отдельных сторон социально-экономической жизни общества и путей ее решения, оптимальности соотношения расходов государства на различные потребности со сроками их окупаемости.

Введение экономической экспертизы проектов законов в условиях реформирования экономики, выбора путей преодоления экономического кризиса особенно актуально. Необходимо установить обязательность ее проведения. Введение законодательными актами экономической экспертизы законопроектов в развитых зарубежных странах*(108) подтверждает особое значение именно этого вида экспертизы для обеспечения благоприятного развития экономики и социально-экономической жизни этих стран.

Введение обязательной экономической экспертизы в законодательный процесс в Российской Федерации позволило бы обеспечить получение научно-обоснованной информации о качестве законопроектов, связанных с задачами развития экономики страны.

Экономическая экспертиза законопроектов должна осуществляться на всех стадиях их подготовки и рассмотрения. Она должна проводиться по всем без исключения законопроектам, касающимся федерального бюджета, бюджетного, валютного, финансового, налогового, таможенного регулирования, регулирования деятельности банковской и денежно-кредитной системы, формирования основных направлений социально-экономической политики государства и внешнеэкономической деятельности.

Социально-психологическая экспертиза могла бы проводиться по законопроектам, непосредственно касающимся граждан и особенностей порядка осуществления ими их прав и свобод, их обязанностей, взаимоотношений с государственными органами, с учреждениями и организациями, другими участниками правоотношений. Социально-психологическую экспертизу целесообразно было бы проводить (разумеется, наряду с правовой и исторической), скажем, по проектам федеральных конституционных законов о государственных символах Российской Федерации. Потребность в такой экспертизе есть. Законопроекты по вопросам государственной символики, имеющей отношение ко всем гражданам Российской Федерации, дважды рассматривались Государственной Думой и не набрали необходимого большинства голосов. Проект федерального закона "Об альтернативной гражданской службе", принятый Государственной Думой в первом чтении 14 декабря 1994 года, а затем дважды рассматривавшийся во втором чтении, так и не был принят (по состоянию на 1 января 2000 года). Этот вид экспертизы законопроектов не получил еще своего нормативно-правового закрепления.

Правовая экспертиза, естественно, проводится по всем без исключения законопроектам вне зависимости от того, каких сфер общественной или государственной жизни касается законопроект.

Регламентами палат Федерального Собрания установлено обязательное проведение наряду с правовой еще и лингвистической экспертизы проектов федеральных конституционных и федеральных законов. Однако вряд ли можно признать правильным утверждение о проведении лингвистической экспертизы в тех случаях, когда соответствующее заключение как таковое не представляется, а специалистами в области лингвистики в основном осуществляется редакционная, редакционно-техническая доработка, уточняющая правка слов и словосочетаний, оборотов и других составных частей текста в соответствии с правилами орфографии, передаваемая разработчикам законопроекта или направляемая в ответственный комитет вместе с так называемым "рабочим" текстом законопроекта "в рабочем порядке".

Криминологическая экспертиза законопроектов, предложения о проведении которой высказывались на заседаниях Государственной Думы, до настоящего времени законом не предусмотрена, хотя объективная потребность в ней существует давно. Она могла бы проводиться по проектам новых уголовных законов и законов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения уголовного наказания, проектов постановлений Государственной Думы об амнистии.

Согласно Регламенту Государственной Думы комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, вправе направить его в государственные органы и другие организации для проведения научной экспертизы (ст. 112, п. 1). Она может осуществляться научными институтами, высшими учебными заведениями, специализированными научно-исследовательскими учреждениями и организациями, ведущими учеными. Научная экспертиза проводится преимущественно по наиболее сложным законопроектам, когда необходим высокий уровень профессиональных знаний, особенно при решении новых комплексных проблем.

Научную экспертизу часто называют независимой экспертизой (даже если она и выполняется государственными организациями). Решение о направлении законопроекта на научную экспертизу может принять комитет Государственной Думы, ответственный за данный проект закона. Он устанавливает срок представления заключения экспертизы (п. 1 ст. 111 Регламента).

Независимая экспертиза в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(109), посвященной организации и проведению экспертиз научной и научно-технической деятельности, проводится в отношении научных, научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета. Проекты федеральных законов могут быть результатом научной деятельности, разновидностью научных проектов, предусматриваться программами научной деятельности. И хотя в указанной статье названного Федерального закона не говорится напрямую о независимой экспертизе проектов федеральных законов, ее проведение вполне правомерно, так как основано на указанных выше положениях Регламента Государственной Думы. Противоречий между положениями Регламента и названным Федеральным законом по вопросу о независимой научной экспертизе нет. Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств рекомендовано направлять законопроекты на правовую, финансово-экономическую, экологическую и иные специализированные экспертизы.

В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта теми, кому его предстоит реализовать на практике. Апробация проекта нормативного правового акта в первичных подразделениях государственных органов - налоговых инспекциях, отделах социального обеспечения - достаточно распространенное явление. Практический работник оценивает законопроект с точки зрения понятности, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может породить на практике реализация данного правового акта.

Полученная в результате экспертизы и апробации информация дает представление о качестве подготовленного текста, позволяет сделать прогноз относительно перспектив прохождения законопроекта в законодательном (представительном) органе государственной власти и возможных последствий его практической реализации. Все недостатки технико-юридического характера, выявившиеся на этапе экспертизы и апробации, должны быть исправлены до внесения законопроекта на рассмотрение законодательного органа.

Подготовка сопроводительных документов

В соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним пояснительной записки к законопроекту; текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы; перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены положения о сроке и порядке вступления в силу закона или отдельных его положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона; о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым законом.

Пояснительная записка - сопроводительный документ, содержащий указание на предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта. Она позволяет раскрыть привлекательные стороны своего проекта, показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов. Практика свидетельствует, что написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная записка - немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в законодательном органе.

Финансово-экономическое обоснование - сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализации данного законопроекта, а также разъясняющий возможные источники их покрытия. Для законопроектов, предусматривающих расходы из государственного бюджета либо внебюджетных источников (такие законопроекты называют еще "затратными"), представление финансово-экономического обоснования является обязательным.

Правильно оценить и грамотно рассчитать финансово-экономические последствия реализации законопроекта - достаточно сложная профессиональная задача. Так, расчет стоимости льгот по проезду учащихся предполагает знание количества иногородних учащихся, обучающихся в учебных заведениях разных типов, среднегодовое количество поездок на одного учащегося, среднюю стоимость одной поездки на морском, речном, воздушном, автобусном и железнодорожном транспорте. Источниками подобной информации могут быть Министерство финансов Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство образования Российской Федерации, Комитет Российской Федерации по статистике. Следует иметь в виду, что в некоторых случаях подобная информация имеет гриф секретности, например, когда затрагивается деятельность органов внутренних дел, органов безопасности и армии.

Заключение Правительства Российской Федерации - сопроводительный документ, необходимый для внесения в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации указанные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом "затратных" инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета.

Практика реализации части 3 статьи 104 Конституции крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, с другой стороны, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов. В результате сложилась практика, когда законопроект принимается Советом Государственной Думы к рассмотрению, и затем уже от его имени направляется на заключение Правительства.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства от 18 июня 1998 года N 604, Правительство дает письменные заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Исходя из практики работы Государственной Думы заключением Правительства Российской Федерации считается далеко не каждый документ, полученный от Правительства. Таковым, например, не считается письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, даже если они и содержат оценку законопроекта. Предусматриваемый Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы документ должен называться "Заключение", исходить от имени Правительства Российской Федерации, быть подписанным Председателем Правительства либо иным членом Правительства, которому в силу распределения обязанностей среди членов Правительства поручено подписывать такого рода документы. Отступление от перечисленных выше требований порождает сомнение в юридическом значении поступившего из Правительства документа и дает повод для отклонения принятого закона по мотиву "отсутствия заключения Правительства".

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с вступлением в силу данного закона - прикладываемый к законопроекту сопроводительный документ технико-юридического характера. Перечень имеет существенное практическое значение. Он позволяет вести текущую систематизацию - разгружать законодательство от устаревших, формально утративших силу нормативных актов. В некоторых случаях отсутствие Перечня мешает понять смысл законодательной инициативы. Например, в случае представления законопроекта о льготах неизбежно возникает вопрос: новые льготы дополняют список имеющихся льгот или заменяют некоторые из них? Ответ на этот вопрос дает перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению. Без данного перечня трудно рассчитывать на правильное понимание и решение данного вопроса законодателем.

Составление Перечня предполагает использование средств кодификации и систематизации законодательства, в частности, электронных правовых баз данных. Большинство современных электронных баз данных имеют функцию "корреспонденты-респонденты", которая отражает системные связи нормативных правовых актов. Суть ее заключается в том, что в момент обработки нормативного акта и включения его в базу данных выявляются и фиксируются нормативные акты, которые ссылаются на данный акт (корреспонденты), и нормативные акты, на которые ссылается данный акт (респонденты). Использование функции "корреспонденты-респонденты" позволяет с высокой степенью точности выявить круг взаимосвязанных нормативных правовых актов, определить круг норм, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению либо принятию в связи с принятием нового нормативного акта. В ранее действовавшем Регламенте Верховного Совета Российской Федерации и Регламенте Государственной Думы первого созыва предусматривалось также представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализации. К сожалению, в последующем эти требования были сняты как излишние. Постепенное снижение уровня требований к законодательным инициативам - негативная тенденция в российском законотворчестве, не способствующая повышению его социальной эффективности.

§ 4. Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции Российской Федерации. Согласно этой статье "право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения".

Осуществляется это право в трех формах. В форме внесения в Государственную Думу:

проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

поправок к законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:

о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные статьей 105 Регламента Государственной Думы, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний и срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

В случае если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, то он Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.

В случае если внесены в Государственную Думу альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, то Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее.

Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета.

В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта.

По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то следует указать акты, которые в этом перечне не приведены.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

В случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.

В случае, если внесены в Государственную Думу альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее.

Для работы над законопроектом ответственный комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта.

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены работники Правового управления Аппарата Государственной Думы, осуществлявшие правовую экспертизу.

а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.

Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение Государственной Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства Российской Федерации, результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом Российской Федерации.

⇐ Предыдущая 36 37 38 39 404142 43 44 45 Следующая ⇒

Последнее изменение этой страницы: 2019-06-19; Просмотров: 274; Нарушение авторского права страницы