Конституция Российской Федерации о местном самоуправлении

 

Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:

1) гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

2) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

3) организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

4) осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

5) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).

Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции России “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”. Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования[1]

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [5].

Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации.

Другие федеральные законы могут только развивать, более детально регулировать отдельные группы отношений, предусмотренных названным Федеральным Законом.

Законодательная деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует, что нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и нормы Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления…" нашли развитие, как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации. Мы уже называли эти законы, подразделяя их на две группы: специальные и содержащие отдельные нормы, регулирующие какие-либо отношения в системе местного самоуправления.

Специальным подзаконным нормативным правовым актом являются постановления Правительства Российской Федерации и Указы Президента.

Подзаконные нормативные акты принимаются для обеспечения выполнения норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы[17.С.113].

Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении. В большинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах.

Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.

В развитие и для исполнения законов субъектов Российской Федерации исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают подзаконные акты о местном самоуправлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов Российской Федерации, в силу того, что законы обладают высшей юридической силой [17.С.115].

Круг вопросов осуществления местного самоуправления, относящихся к ведению субъектов Федерации (то есть, подлежащих регулированию региональными законами, а также иными нормативными правовыми актами органов государственной власти и государственных должностных лиц субъектов Российской Федерации), определен в статье 5 Федерального закона " Об общих принципах...". В данной статье указано 16 таких вопросов, причем перечень этих вопросов закрыт. В развитие данной нормы статьи 5 названного Федерального закона в иных его статьях изложен ряд вопросов, подлежащих регулированию исключительно законами субъектов Российской Федерации:

1) разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления (п.3 ст. 6);

2) определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации (п.4 ст. 6);

3) установление порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований (п.3 ст. 8);

4) определение порядка установления территорий муниципальных образований (п.1 ст. 12);

5) установление гарантий учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (п.2 ст. 13);

6) установление порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (п.3 ст. 13);

7) установление рамочных условий определения полномочий, порядка формирования, сроков полномочий, организации деятельности, наименований органов и должностных лиц местного самоуправления выборных лиц местного самоуправления (п.1 ст. 14, п.4 ст. 16, п.2 ст. 17);

8) установление порядка проведения муниципальных выборов (п.1 ст. 15, п.2 ст. 16, п.2 ст. 23);

9) установление рамочных условий осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (п.6 ст. 15);

10) установление рамочных условий определения порядка проведения местного референдума, собрания (схода) граждан, принятия и изменения соответствующих решений (п.6 ст. 15, п.6 ст. 22, п.2 ст. 24);

11) установление рамочных условий наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядка их принятия, полномочий по их изданию (п.1 ст. 19);

12) установление административной ответственности за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (п.3 ст. 26);

13) установление рамочных условий порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления и иных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления (ст. 27);

14) определение ситуаций, в которых население непосредственно осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности (п.2 ст. 29);

15) установление ограничений хозяйственной деятельности, которые вправе вводить органы местного самоуправления (п.3 ст. 32);

16) установление нормативов отчислений в местный бюджет от налогов субъектов Федерации (п.1 ст. 36);

17) установление минимально необходимых расходов местных бюджетов (п.3 ст. 37);

18) регулирование вопросов получения муниципальными образованиями платы от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст. 40);

19) досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления либо должностного лица местного самоуправления в случае установленных судом нарушений федеральных или региональных законов, а также устава муниципального образования (п.3 ст. 49);

20) установление порядка наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (ст. 50)[5]

Оценивая ситуацию с формированием регионального законодательства по вопросам местного самоуправления можно констатировать, что во всех субъектах Российской Федерации во исполнение требований Конституции Российской Федерации (пункт " н" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76) идет формирование регионального законодательства о местном самоуправлении. В значительной части субъектов Российской Федерации уже приняты законы, как по общим вопросам осуществления местного самоуправления, так и по отдельным вопросам, подлежащим регулированию на региональном уровне, в том числе - по вопросам проведения муниципальных выборов, осуществления муниципальной службы, государственной регистрации уставов муниципальных образований, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, разграничения объектов муниципальной и региональной государственной собственности и т.д.

В системе местного самоуправления также принимаются нормативные правовые акты, входящие в единую систему правовой основы местного самоуправления.

К ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридический силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления; уставы муниципальных образований; решения собраний (сходов) граждан; решения представительных органов местного самоуправления; решения исполнительных органов местного самоуправления; постановления должностных лиц местного самоуправления.

Устав муниципального образования является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов.

Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования.

Федеральный Закон " Об общих принципах организации местного самоуправления…" (ст.8 ч.2) указывает лишь на то, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно[5]. При этом не называются субъекты, обладающие правом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе сделать самостоятельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков устава муниципального образования[5]

Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработки уставов в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Одна группа законов воспроизводит норму федерального закона, без указания перечня разработчиков.

Другая группа законов имеет конкретное название субъектов, обладающих правом разработки и внесения проектов уставов на рассмотрение представительного органа (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Приморский край, Оренбургская, Рязанская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие). Так, согласно части 4 статьи 14 Закона Республики Адыгея " О местном самоуправлении…" правом разработки и внесения проекта устава муниципального образования наделены:

1) граждане, обладающие избирательным правом, или группы граждан;

2) общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории и местные отделения республиканских объединений и партий;

3) органы местного самоуправления.

Точно такой же перечень субъектов Российской Федерации, наделенных правом разработки и внесения проектов уставов, закреплен в законах о местном самоуправлении Карачаево-черкесской Республики, Оренбургской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Закон Приморского края " О местном самоуправлении…" (ст. 22 ч. 4) наделяет таким правом депутатов представительного органа. Закон Рязанской области " О местном самоуправлении…" ко всему этому предоставляет право разработки и внесения проекта устава главе муниципального образования.

Федеральный Закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 8 ч. 2) установил, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данная норма нашла воспроизведение во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации [5].

Практическая реализация норм законов о принятии уставов муниципальных образований свидетельствует о наличии двух тенденций. В одних субъектах Российской Федерации и ряде муниципальных образований уставы приняты представительными органами местного самоуправления. В других уставы муниципальных образований приняты гражданами на местных референдумах (Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская, Волгоградская, Ивановская, Камчатская и другие области).

Очевидно, что такой подход будет все в большей степени повышать интерес граждан к законотворческому процессу, к организации управления территорией. По сути дела, люди сами создают «малую конституцию» для своей «малой Родины», судьба которой им небезразлична.

Принятие таких актов гражданами вызывает чувство гордости, здорового патриотизма, уверенности и самостоятельности в решении задач местного значения. В то же время это способствует повышению уровня правовой культуры, наличие которой весьма важно в условиях становления правового государства.

Порядок принятия уставов муниципальных образований предусмотрен также в самих уставах ряда муниципальных образований. Например, статья 5 часть 2 Устава города Северодвинска Архангельской области устанавливает, что Устав Северодвинска принимается на референдуме большинством голосов от числа жителей муниципального образования, принявших участие в референдуме.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Такая норма закреплена в статье 8 части 3 Федерального Закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [5].

Разграничение компетенции между федеральным, региональным и муниципальным уровнями правового регулирования в наиболее общем виде осуществлено Конституцией Российской Федерации, в которой содержатся нормы о государственных гарантиях местного самоуправления (статьи 12, 133); об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления (пункт " н" части 1 статьи 72); о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132).

Регулирование вопроса разграничения компетенции по вопросам местного самоуправления между уровнями власти получило свое развитие в Федеральном законе " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названный Закон содержит специальные статьи 4 и 5 - " Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления" и " Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления", а также статью 6 " Предметы ведения местного самоуправления" [17]

В статье 6 названного Закона содержится перечень из тридцати вопросов местного значения. Этот перечень не может быть сокращен правовыми актами субъектов Российской Федерации, но региональными законами к вопросам местного значения могут быть отнесены и иные вопросы. В статье 6 содержится также принципиально важное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Данные нормы входят в состав федеральных гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Наряду с указанными нормами в Федеральной Конституции предусмотрены также наличие государственных гарантий местного самоуправления (статьи 12, 133) и возможность ограничения прав граждан федеральными законами с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55).

Из изложенного следует, что:

1) на уровне Российской Федерации подлежат установлению федеральные государственные гарантии местного самоуправления, общефедеральные принципы организации местного самоуправления, а также могут устанавливаться федеральным законом ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления в целях, указанных в статье 55 Конституции России;

2) на уровне субъектов Российской Федерации подлежат установлению региональные государственные гарантии местного самоуправления, общерегиональные принципы организации местного самоуправления, а также может устанавливаться законом перечень вопросов, исключенных из ведения муниципальных образований соответствующего субъекта Федерации;

3) на муниципальном уровне должны приниматься нормативные правовые акты о решении вопросов местного значения, с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами в пределах компетенции соответствующего уровня государственной власти.

Следует отметить, что большой объем нарушений законодательства в процессе формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления имеет определенные объективные обстоятельства.

К числу таковых можно отнести следующие:

1) новизна проблематики местного самоуправления в России (впервые сам термин “местное самоуправление” вошел в отечественное законодательство лишь в 1990 году). Отсутствие общепризнанной теории российского муниципального права. Следствием указанных обстоятельств является, в частности, неполнота и эклектичность законодательства по местному самоуправлению как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также отсутствие достаточного числа специалистов, в первую очередь - юристов, владеющих проблематикой местного самоуправления. В условиях современного российского законодательства для принятия юридически безупречного правового акта недостаточно просто изучить нормативные правовые акты. Акты законодательства, принятые соответственно до вступления в силу Конституции России, федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” необходимо проанализировать на предмет соответствия им, что крайне затруднительно в условиях дефицита соответствующих специалистов;

2) недостаточное понимание многими деятелями публичной политики, включая и ряд региональных и муниципальных лидеров, принципиально новой концепции Конституции Российской Федерации о государственном устройстве России, кардинально отличающейся от ранее существовавшей концепции жестко централизованного государства;

С одной стороны - это отсутствие понимания того, что согласно действующей Конституции России властные функции разделены между тремя уровнями: федеральным, региональным (субъектов Федерации) и муниципальным. При этом каждый из уровней власти обладает собственной исключительной компетенцией, в которую органы власти иного уровня вторгаться не имеют права, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

С другой стороны - это недостаточное понимание положения местного самоуправления в государственном устройстве России [17.С.176]. Нормы Конституции о самостоятельном решении вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти интерпретируются в ряде случаев как установление права органов местного самоуправления на обладание всей полнотой власти на соответствующей территории. В то время, как конституционные нормы предусматривают не безбрежную самостоятельность местного самоуправления, а лишь - “в пределах своих полномочий”.

В качестве примера применения норм правового регулирования местного самоуправления, приведем МО ГО «Город Южно-Сахалинск».

⇐ Предыдущая1234Следующая ⇒

Поделиться: