Эволюция науки муниципального права РФ

Научная дисциплина муниципального права – новая отрасль научных знаний. Она находится в стадии становления, как и одноименная отрасль права. Начавшийся в 1990–1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, принятие союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования и новой отрасли права, и научной дисциплины. Вместе с тем научная дисциплина муниципального права возникла не на " пустом" месте: она имеет глубокие корни. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления исследовались и в дореволюционной России. Хотя в тот период не существовало специальной учебной дисциплины, однако имелась весьма обширная научная, общественно-политическая литература по вопросам земского и городского самоуправления, в частности, работы В.Н. Лешкова " Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января первого" (1885 г.) и " О праве самостоятельности как основе для самоуправления" (1871 г.), А.И. Васильчикова " О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений" (т. 1–3, 1869–1877 гг.); В.П. Безобразова " Земские учреждения и самоуправление" (1874 г.); Б.Б. Веселовского " История земства за 40 лет" (т. 1–4, 1909 г.), А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и других ученых.

Вопросы местного самоуправления в дореволюционной России изучались в рамках государственного и административного права. Так, учебник Н.М. Коркунова " Русское государственное право", выдержавший не одно издание, содержал раздел " Самоуправление", который включал следующие главы: теория самоуправления; местное самоуправление на Западе; земское самоуправление; городское самоуправление; местное самоуправление окраин.

В советский период правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления также изучались науками государственного (конституционного) и административного права. Это было обусловлено тем, что организация и деятельность местных Советов и их исполнительных комитетов регулировались, прежде всего, нормами данных отраслей права.

Вместе с тем организация и деятельность Советов и их исполнительных органов являлась предметом науки советского строительства, возникшей на стыке государственного (конституционного) и административного права и носившей в силу этого комплексный характер. Возникновение и развитие науки советского строительства во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов власти – Советов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государст-венной власти; их верховенства и полновластия (которые носили, однако, формальный характер) в системе государственных органов, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые, как: С.А. Авакьян, А.А. Безуглов, Д.Н. Бахрах, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова, А.И. Лукьянов, В.С. Основин, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, К.Ф. Шеремет и другие специалисты. Конечно, накопленный за десятилетия опыт научных исследований организации и деятельности местных органов власти, как и научный инструментарий, во многом устарел. Однако научная дисциплина муниципального права не должна его игнорировать как некогда опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь историческая преемственность – один из существенных признаков развития науки.

В 1928 г. была издана книга Л.А. Велихова " Основы городского хозяйства", в которой автор предпринял попытку " сжато изложить муниципальную науку в целом". В 1963 г. появилась работа В.А. Пертцика " Проблемы местного самоуправления в СССР". Местное самоуправление трактовалось автором как часть государственного самоуправления. В 1965 г. увидела свет книга Л.А. Григоряна " Советы – органы власти и народного само-управления". Местные Советы в этот период рядом ученых рассматривались как органы, имеющие " двойственную" природу: органы государственной власти и органы общественного самоуправления населения.

Однако надо иметь в виду, что советская система организации власти не знала противопоставления органов местного управления органам государственной власти, она была едина и монолитна. Все Советы, от Верховного Совета до сельского, являлись орга-нами государственной власти. Поэтому взгляды ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве в нашей стране, расценивались в литературе как извращение природы Советов – полновластных органов государственной власти на своей территории, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

Формируемая сегодня научная дисциплина муниципального права – новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Ее предметом является не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования. При этом научная дисциплина муниципального права основывается на конституционном положении о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В современный период времени изданы серьезные труды ряда известных ученых по различным аспектам муниципального права, например, такие как: Н.М. Постовой Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Г.В. Барабашев. Местное самоуправление. М., 1996; Н.А. Емельянов Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., 1997; B.C. Мокрый, В.А. Кузнецов. Местное самоуправление: правовые и организационные проблемы становления. Самара, 1997; Н.С. Бондарь. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998; И.В. Выдрин Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998; И.И. Овчинников. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; А.Н. Костюков. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. В перечисленных исследованиях под различными углами зрения предпринята попытка целостного анализа местного самоуправления как самостоятельного социального института.

1.2.3. Муниципальное право РФ как учебная дисциплина

Правовым основанием для обязательного изучения курса муниципального права Российской Федерации как учебной дисциплины выступает утвержденный Министерством образования и науки Российской Федерации Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности " Юриспруденция". Указанным стандартом утвержден перечень обязательных учебных дисциплин, в число которых входит и муниципальное право Российской Федерации, а также примерное содержание и перечень правовых институтов, предназначенных для изучения всеми выпускниками по специальности " Юриспруденция".

Муниципальное право РФ как учебная дисциплина представляет собой совокупность общетеоретических и научно-практических знаний и способов приобретения навыков знаний о муниципальном праве, обязательных для изучения студентами юридических факультетов высших учебных заведений.

Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины муниципального права Российской Федерации от одноименной науки:

• учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях;
• учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями;
• наука всегда обладает свойством пробельности, учебная дисциплина такого свойства иметь не может;
• источником науки являются научные статьи, монографии, диссертационные исследования, источником учебной дисциплины – учебники и учебные пособия, в том числе и настоящее электронное учебно-методическое пособие.

В рамках данной учебной дисциплины изучаются как наиболее значительные нормы муниципального права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой.

Соответственно, результатом изучения студентами дисциплины муниципального права Российской Федерации должны стать:

• представление основных положений муниципально-правовой доктрины;
• понимание реальных проблем местного самоуправления;
• знание муниципальных правовых актов различного уровня;
• практику применения муниципальных правовых актов;
• овладение навыками участия в муниципальной деятельности.

Усвоение студентами муниципальных знаний будет способствовать формированию муниципальных профессиональных навыков и муниципальной культуры.

Вопросы для самоконтроля

1. Раскройте понятие, особенности, предмет, источники, систему, задачи, методологию, функции науки муниципального права Российской Федерации.
2. Перечислите этапы эволюции науки муниципального права Российской Федерации и раскройте содержание каждого из этапов.
3. Охарактеризуйте муниципальное право Российской Федерации как учебную дисциплину.

Семинар № 2

Тема: Муниципальное право РФ как наука и учебная дисциплина

План:

1. Наука муниципального права РФ: понятие, предмет, источники, система, методология.
2. Эволюция науки муниципального права РФ. Основные этапы развития науки муниципального права РФ: дореволюционный период, советский период, современный период.
3. Муниципальное право РФ как учебная дисциплина.

Специальная литература:

1. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. – М., 1980.
2. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. – М.: Изд-во Московского университета, 1994.
3. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (материалы " круглого стола" ) // Государство и право. – 1997. - №5.
4. Бойцов В.Я., Степанова Н. Российское территориальное самоуправление. 1864-1917. – Кемерово, 1994.
5. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – Обнинск, 1995.
6. Лаптева Е.Л. Земские учреждения в России. – М., 1993.
7. Кононов В.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. – Саратов, 1997.
8. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. – М., 1993.
9. Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. – Иркутск, 1963.
10. Пертцик В.А. От научной дисциплины " Советсткое строительство" к муниципальному праву Российской Федерации // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. – М.: Изд-во Московского университета, 1994.
11. Фадеев В.И. Краткий очерк истории муниципального права // Право и жизнь. – 1994. - № 5.

Тема 1.3. Историко-теоретические основы
местного самоуправления

1.3.1. Основные теории о сущности и природе местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная, государственная и другие

1.3.2. Зарубежный опыт местного самоуправления

1.3.3. Развитие исторических форм местного самоуправления в России

1.3.4. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. Земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы Александра II

1.3.5. Местные Советы в системе органов государственной власти советского периода (1917-1990г.г.)

1.3.6. Местное самоуправление на современном этапе (1990г. – по настоящее время)

Вопросы для самоконтроля

Семинар

 

1.3.1. Основные теории о сущности и природе
местного самоуправления: теория свободной общины,
хозяйственная, государственная и другие

В современной научной и учебной литературе выделяют следующие основные теории местного самоуправления, посвященных трактовке его сущности и природы.

Муниципальные реформы XIX в., толчок которым дала Великая Французская революция, требовали современных теоретических исследований, разработки научных теорий правового построения и регулирования местного самоуправления. В этот период сложилось несколько основных, теорий о местном самоуправлении. Среди них: теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория самоуправления, государственная теория самоуправления, теория дуализма муниципального управления, позднее стали выделять теорию социального обслуживания.

Одной из первых теорий местного самоуправления стала теория свободной общины (теория естественных прав общины). Основные начала ее базировались на нормах французского и бельгийского права конца XVIII – начала XIX в. Эта теория исходила из идей естественного права общины заведовать самостоятельно своими делами, уважения свободы общинного самоуправления. Ее создатели – Туре, Токвиль, Арене и др.

Теория свободной общины основывалась на следующих исходных принципах:

• община возникает раньше, чем государство, закон ее находит, а не создает;
• местное самоуправление – это самостоятельное управление собственными делами общины;
• органы местного самоуправления – это органы общин, избираемые членами общины, не относящиеся к государственным органам;
• должностные лица общинного самоуправления представляют не государство, а общину.

Многие положения данной теории нашли реальное закрепление в Конституции Бельгии 1831 г. (например, в ней была закреплена норма о том, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и четвертая власть – муниципальная).

Положительным моментом данной теории является признание наличия традиций в местном самоуправлении как одного из важнейших условий его функционирования.

Изложенные взгляды устарели и в современный период времени практически никем не поддерживаются:

• во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению;
• во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам;
• в-третьих, данная теория выводила за грань своего рассмотрения крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляющиеся выборными должностными лицами (провинции, области, департаменты и т.д.), речь шла только о городских и сельских общинах.

Общественная (хозяйственная) теория пришла на смену теории свободной общины. Ее создатели – О. Ресслер, Р.Моль и др. Она также исходила из противопоставления государства и общины.

Основания такого противопоставления приводились иные:

• общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собственными делами;
• государство и самоуправление рассматривались как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общенациональные интересы, с одной стороны, и местные – с другой. В противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего, как выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами;
• суть теории – в отстаивании права местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства;
• одни представители этой теории, например, О. Реслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а потому нравственно необходимо. Другие – Р. Моль, не только признавали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.

Рассматриваемая теория не соответствовала тому местному самоуправлению, которое реально и конкретно осуществлялось на практике, поскольку органом местного самоуправления помимо дел чисто хозяйственного значения поручается заведование делами небезразличными для государства (муниципальные земли, местные дороги, местные налоги и т.д.). Соответственно, вышеперечисленные дела не могут считаться только чисто общинными делами и противопоставляться делам государственным. Еще одним недостатком данной теории являлся тот факт, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частными объединениями (например, промышленными компаниями и т.п.), также считалось, что общинное самоуправление чуждо политике.

Во второй половине XIX в. общественная (хозяйственная) теория самоуправления постепенно уступала место государственной теории самоуправления. Основные положения этой теории были разработаны немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом. В России данную теорию поддерживали такие видные ученые-юристы, как: В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский.

Согласно государственной теории местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы.

В рамках этой теории выделяют два направления: политическое и юридическое. Это связано с некоторыми расхождениями во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политического направления (Р. Гнейст) видели основания для самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридического направления (Л. Штейн) считали основанием для самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Государственная теория местного самоуправления стала разрабатываться в России в 70-е годы XIX в. (В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, А.Г. Михайловский, А.Г. Тимофеев, Б.Н. Чичерин). По общему мнению, государствоведов, местное самоуправление представляло собой децентрализованное государственное управление. Учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основе закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих останов, а определяется государством.

Двойственная природа местного самоуправления и его предметов ведения, самостоятельность в решении вопросов местного значения и осуществления органами муниципального образования значительного объема государственных полномочий находит отражение в теории дуализма муниципального управления.

Согласно этой теории органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственного управления. Усиление правового регулирования местного самоуправления, все чаще предписывающего муниципальным органам не только решение конкретных вопросов, но и способы их реализации, все больше интегрирует местные органы в государственный механизм. Многие вопросы местного значения превращаются из прав муниципальных органов в их обязанности, выполняемые под контролем государственных органов.

Иногда в юридической литературе выделяют так называемою теорию социального обслуживания, которая главной задачей органов и должностных лиц местного самоуправления видит оказание услуг местному населению, а главной целью их деятельности выступает благосостояние местных жителей.

⇐ Предыдущая12345678Следующая ⇒

Поделиться: