На тему Опека и попечительство. Патронаж над дееспособными гражданами

Стр 1 из 8Следующая ⇒

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему Опека и попечительство. Патронаж над дееспособными гражданами

Студентка Марьева Наталья Александровна _________

Руководитель Хачатрян Наталья Алексеевна _________

Рецензент Панфилова Нина Алексеевна _________

Заведующий кафедрой ________________________ _________

Москва 2006

Содержание

Введение………………………………………….……………………………………. Глава 1 Общая характеристика института опеки (попечительства) как формы индивидуального устройства граждан………………….…………………... 1.1 Понятие опеки (попечительства)………………………………………………… 1.2 Предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе…………………………………….…....... 1.3 Особенности исторического развития института опеки и попечительства…………………………………………………………………...... Глава 2 Порядок установления и прекращения опеки и попечительства…………………………………………………………………….. 2.1 Установление опеки и попечительства…………………………………………. 2.2 Основания, порядок и последствия прекращения опеки и попечительства……………………………………………………………………… Глава 3 Правовое положение субъектов правоотношений в сфере опеки и попечительства. Патронаж………………………………………………………… 3.1. Органы опеки и попечительства, их права и обязанности……………………. 3.2 Права, обязанности и ответственность опекунов и попечителей над детьми…………………………………………………………………………....... 3.3 Патронаж над дееспособными гражданами…………………………………...... Заключение ……………………………………………….…………………………... Список использованных источников.……………………………………………….

3 8 8 16 27 35 35 45 54 54 66 76 81 85

Введение

Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштабы многих распространенных сегодня социальных явлений (таких как рост детской безнадзорности, увеличение числа лиц, страдающих психическими расстройствами) создают угрозу национальной безопасности.

На любом историческом этапе перед обществом стоит задача обустройства детей, стариков, инвалидов, их жизнеобеспечения и защиты их интересов. Цивилизованное общество признает человека наивысшей ценностью, а потому обращает на данную проблему особое внимание. Однако очевидно и то, что забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, - это вынужденная обязанность любого социального коллектива, а также любого государства, обеспечивающего собственную безопасность. В первую очередь необходимость такой заботы проявляется в вопросе устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время, по различным данным, в России без попечения родителей остались от 700 тысяч до 3 или даже 5 млн. детей [42, с.128], что сравнимо только с периодом начала 20-х годов, когда к 1922 году в стране насчитывалось почти 7 млн. беспризорников. Сегодня все социальные явления, связанные с детской беспризорностью и безнадзорностью, попали в обозначенный Президентом РФ перечень угроз национальной безопасности [52, с.27].

Наиболее благоприятным способом устройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание в семье родных и близких. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (как правило, близкие) не только безвозмездно осуществляют уход за гражданином, а в отношении ребенка - воспитание, но и, что более важно, поддерживают его духовно. Необходимость в общении - естественная потребность личности, и ее реализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми, кто близок в силу родства или иных личных отношений.

И напротив, забота о гражданах может осуществляться теми или иными государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания. Одним из недостатков такой формы охраны прав и интересов граждан недееспособных или не полностью дееспособных является ее затратный характер. Речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания и детские учреждения требуют финансирования со стороны государства. Дело и в том, что, к сожалению, во многих случаях помещаемые в учреждения граждане обязаны возмещать расходы на свое содержание.

Компромиссом между устройством граждан в специальные учреждения и организацией заботы о них со стороны семьи во многих случаях становится опека (попечительство).

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан. Так, в 2004 г. в России 44, 8% детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы под опеку (попечительство) [51, с.63]. В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство устанавливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна. Такого рода заблуждения свойственны не только потенциальным опекунам и попечителям, но и работникам органов опеки и попечительства. Зачастую опека (попечительство) смешивается с другими формами устройства граждан, чему способствует в том числе и содержание п. 4 ст. 35 Гражданского кодекса РФ [6, 7] (далее - ГК РФ), п. 3 ст. 153 Семейного кодекса РФ [10] (далее - СК РФ) и других норм.

Такое положение обусловлено комплексом причин, при этом отсутствие необходимой информации у населения или нехватка денежных средств в бюджетах муниципальных образований не являются основными. Более важной причиной является несовершенство современной правовой модели опеки, лишенной мобильности. Очевидной становится необходимость усиления диспозитивных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создания разновидностей (моделей) опеки и попечительства, отвечающих различным интересам участников правоотношений.

Законодательство об опеке и попечительстве в течение многих десятилетий практически не менялось. Формирование нового российского гражданского законодательства в начале 1990-х г., изменившего многие институты гражданского права, тем не менее, почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

Увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, на фоне сокращения числа усыновлений российскими гражданами заставило соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления активно искать приемлемые в современных условиях формы устройства детей. К сожалению, новые формы (например, «патронатная семьям) закрепляются в большей степени на уровне регионального законодательства, которое зачастую вступает в противоречие с федеральными нормами.

В настоящее время проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: «Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права» [44, с. 23]. Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, участилось применение нетипичных договоров, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях, активно разрабатывается теория услуг. Эти обстоятельства являются важными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско-правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства.

Все выше перечисленное указывает на несомненную актуальность выбранной темы дипломного исследования.

Предметом дипломного исследования являются нормативно-правовые акты, регламентирующие опеку и попечительство, труды российских ученых в этой области, а также существующая правоприменительная практика.

В качестве объекта исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу опеки и попечительства.

Целями дипломной работы являются: во-первых, осуществление комплексного анализа института опеки и попечительства по законодательству РФ; во-вторых, анализ существующей законодательной базы, регулирующей институт опеки и попечительства; в-третьих, исследование наиболее часто поднимаемых вопросов в правоприменительной и судебной практике; в-четвертых, разработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства, правоприменительной с судебной деятельности в данной области.

В соответствии с этими целями автор поставил перед собой следующие задачи:

- раскрыть общую правовую характеристику института опеки и попечительства; дать понятие опеки (попечительства);

- рассмотреть предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе;

- выявить особенности исторического развития института опеки и попечительства; проанализировать порядок установления и прекращения опеки и попечительства; исследовать правовое положение субъектов правоотношений с сфере опеки и попечительства.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют диалектический материализм, а также такие частно-научные методы, как исторический, логический, системно-структурный, функциональный и аксиологический, сравнительного правоведения.

Эмпирической базой дипломной работы служат обобщения материалов опубликованной судебной практики, данные исследователей, работающих над этой проблемой.

Изучение опеки и попечительства в РФ не нашло широкого отражения в научной литературе в трудах ученых. Можно назвать лишь некоторых авторов: Богданову Г.В., Антокольскую М.В., Грачеву В.А., Казанцеву М. В., Михееву Л.Ю.

Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

В главе 1 дается общая характеристика института опеки (попечительства) как формы индивидуального устройства граждан: понятие опеки (попечительства), предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе, особенности исторического развития института опеки и попечительства.

Глава 2 посвящена правовому положению субъектов правоотношений с сфере опеки и попечительства.

В главе 3 анализируется правовое положение субъектов правоотношений с сфере опеки и попечительства: органов опеки и попечительства, их права и обязанности, права, обязанности и ответственность опекунов и попечителей над детьми, патронаж над дееспособными гражданами.

В заключении сформулированы краткие выводы по результатам проведенного исследования.

Глава 1 Общая характеристика института опеки (попечительства) как формы индивидуального устройства граждан

1.1 Понятие опеки (попечительства)

Согласно ст. 123 СК РФ " дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), а при отсутствии такой возможности - в учреждения для детей - сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения). Иные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации".

Кроме того, федеральное законодательство разрешает субъекту РФ на своей территории дополнительно вводить иные формы устройства детей, помимо перечисленных.

Определение сущности опеки (попечительства) представляет значительную сложность.

Г.Ф. Шершеневич определил опеку – как «искусственную семью» [77, с.138], В.И. Синайский - как «суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе» [38, с.167].

В современной юридической литературе данный вопрос детально не исследовался. Так, Королев Ю.А. определял опеку и попечительство достаточно широко - как одну из форм «осуществления государственной защиты личности» [51, с.62]. Подобного мнения придерживается большинство авторов. Л.М. Пчелинцева указывает, что «в гражданско-правовой сфере опека и попечительство рассматриваются как способы восполнения дееспособности граждан» [69, с.257], в то же время отмечая, что для семейного права это формы устройства детей.

Действующее законодательство не содержит легального определения этого понятия. Только в одном действующем нормативном правовом акте делается попытка определить понятия опеки и попечительства - в Федеральном законе «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [14]. В ст. 1 Закона опека названа формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Вряд ли можно считать это полным и точным определением. Если при установлении опеки (попечительства) над детьми из содержания ст. 123 СК РФ четко следует, что это форма их устройства, то определить природу опеки (попечительства) над взрослыми нормы гражданского законодательства не помогают. Как представляется, сущность и опеки и попечительства должна состоять все-таки во всех случаях в устройстве лица, устройстве и его судьбы, и судьбы его имущества.

Исходя из концепции социальной заботы, необходимо сконструировать институт опеки (попечительства) как такой способ осуществления социальной заботы, такую форму устройства, которая предполагает только индивидуальное оказание помощи, ухода и попечения со стороны определенного физического лица (определенных лиц).

Такой подход должен исходить из представления об опеке (попечительстве) как такой форме устройства, которая:

1) носит индивидуальный характер;

2) является результатом совпадения интересов государства, опекуна (попечителя) и подопечного, а потому может устанавливаться только при наличии свободного волеизъявления опекуна (попечителя);

3) предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также в необходимых случаях - и для обеспечения иных его интересов (например, дополнительная цель опеки (попечительства) над детьми - их воспитание);

4) состоит в выполнении опекуном (попечителем) юридических или (и) фактических действий в интересах подопечного;

5) осуществляется опекуном (попечителем) безвозмездно или на условиях встречного предоставления со стороны подопечного, государства (в широком смысле) или иных лиц;

6) решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и надлежащее осуществление обеспечивается организационной и контрольной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;

7) регулируется нормами различной отраслевой принадлежности [60, с.47].

Отношения опеки (попечительства) сходны с семейными отношениями, однако не совпадают с ними. Значительно дальше от семьи находятся такие формы устройства лиц, нуждающихся в заботе, как помещение человека в специализированное учреждение (разумеется, не имеют ничего общего с семьей формы устройства, предусматривающие экстренные меры по временному размещению лица - в лечебном учреждении, временном приюте и тому подобных организациях, не предназначенных для постоянного проживания).

Совершенно ясно, что устройство человека в семье и сходные с ним формы индивидуального устройства обладают неоценимыми преимуществами, поскольку позволяют оказать лицу наиболее полный объем необходимой помощи (не только материальной, но и духовной). Семья как устойчивая первичная структурная ячейка общества, коллектив людей, объединенных на основе компромисса интересов, возникает лишь из союза мужчины и женщины, а также из родства [57, с.28]. Именно в рамках такого коллектива человек может рассчитывать на получение помощи без встречного предоставления с его стороны материальных благ.

Ввиду того, что в современных условиях численность традиционных семейных коллективов падает, законодателю необходимо создать несколько моделей семейно-правовых «фикций», «квазисемей», чтобы, придавая значение членства в семье тем или иным отношениям, достичь максимального эффекта в регулировании общественных отношений по поводу устройства людей, нуждающихся в социальной заботе [54, с.62]. Отметим, что попытка определить лицо под опеку или попечительство должна осуществляться при выявленной невозможности решить его судьбу силами семьи. То есть не только отсутствуют средства, которые по закону должны уплачивать на содержание лица члены его семьи, но и не обнаружены те лица, которые могли бы быть рядом с человеком (вот где ощущается смысл понятия «устройство»). Деньги обязанных лиц не решают всего, они должны расходоваться, например, взрослыми детьми инвалида параллельно с осуществлением ими заботы, уходом и проживанием вместе с отцом. И только при невозможности такого проживания и оказания заботы (вызванной нежеланием сторон или иными причинами) денежным средствам придается самостоятельное значение, они должны будут обеспечить осуществление социальной заботы со стороны других лиц.

При определении правовых форм устройства нуждающихся в заботе людей необходимо законодательно обеспечить встречу противоположных и удовлетворяющих друг друга интересов. В осуществлении опеки реализуются, прежде всего, интересы подопечного лица, а также интересы того физического лица, которое изъявило желание стать опекуном (попечителем) [64, с.70].

Исходя из ценности для общества каждого отдельного индивидуума, независимо от его возраста, поведения, материального благосостояния и иных его характеристик, мы приходим к выводу, что вслед за укреплением семьи перед государством стоит задача всемерной поддержки опеки (попечительства). Развитие и совершенствование данной формы устройства, на протяжении веков демонстрирующей свою способность обеспечивать выживание отдельных категорий лиц, необходимо признать задачей общегосударственного масштаба. Такой масштаб предполагает обеспечение эффективности данного института в рамках его государственной поддержки. И здесь вновь находят встречное удовлетворение два интереса - интерес частного лица в самосохранении (возможно, даже не осознанный им в силу ряда причин) и интерес общественный, публичный, состоящий в сохранении жизни, здоровья, интеллектуального потенциала данной личности, а также состоящий в обеспечении безопасности общества в целом, устранении детской безнадзорности, нищенства, алкоголизма, наркомании, снижении уровня преступности. К.Б. Ярошенко указывает на то, что опека и попечительство предназначены в том числе и для обеспечения устойчивости гражданского оборота [37, с.124]. Это утверждение вполне справедливо с учетом того, что одним из правовых последствий установления опеки является появление у подопечного законного представителя,

Государственная поддержка опеки и попечительства состоит из комплекса мер, включающих не только финансирование тех или иных расходов, но, что гораздо более важно, организацию работы по устройству людей под опеку (попечительство).

Необходимо добавить, что в установлении опеки и попечительства усматривается именно общегосударственный интерес, а не только интерес отдельных регионов или местностей. Это утверждение, на наш взгляд, имеет отношение как к современному периоду, характеризующемуся чрезвычайно высоким уровнем безнадзорности детей и нарушением прав психически больных граждан, так и к любому другому периоду истории. Признание в данных отношениях интересов общегосударственного масштаба имеет важное значение, во-первых, для признания функций органов опеки и попечительства государственными полномочиями, а во-вторых, для определения субъектного состава правоотношений по опеке (попечительству).

Разнообразие интересов, зависящих от возраста подопечного лица, потребностей опекуна (попечителя), конкретных социально-экономических и культурно-исторических условий позволит выбрать ту модель, которая наилучшим образом отвечала бы потребностям всех участников отношений. Однако совершенно очевидно, что наиболее эффективный учет интересов всех указанных субъектов возможен лишь при отсутствии принуждения к опекуну (попечителю) при установлении опеки (попечительства).

Общепризнанно, что не способны правильно определять свои интересы (потребности) и формировать свою волю несовершеннолетние, а также лица, обладающие серьезными и устойчивыми дефектами в психической деятельности. Эти объективные критерии закон облекает в специальные правовые формы, которые отличаются известной условностью. Так, некоторые 16-летние подростки рассуждают весьма здраво, ведут себя разумно и не нарушают своих интересов и интересов других лиц [28, с.33]. В то же время, такое поведение свойственно далеко не всем совершеннолетним лицам. Избрав 18-летие (п. 1 ст. 21 ГК РФ), законодатель закрепил общее правило о достижении лицом возраста полной гражданской дееспособности. Исключения, предусмотренные из этого правила (п. 2 ст. 21, п. 4 ст. 26, ст. 27 ГК РФ), позволяют учесть специфику той или иной отдельной личности (насколько это возможно и насколько это не противоречит общественным интересам).

Признание наличия у лица устойчивых и серьезных дефектов психической деятельности, требующего охраны его интересов с помощью опеки, производится в форме судебного решения (ст. 29 ГК РФ). Устойчивые отклонения от нормы психической деятельности (не носящие, однако, характера психического расстройства) присутствуют и в поведении растратчиков - лиц, по тем или иным причинам расходующим свое и чужое имущество в ущерб себе и своей семье. Чаще всего такое поведение, как известно, характерно для лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами, что и служит причиной закрепления в ст. 30 ГК РФ правил об ограничении дееспособности таких лиц. По мнению медиков, состояние алкогольного или наркотического опьянения способно вызвать изменения в психической деятельности лица - от незначительных деформаций до отсутствия признаков психической деятельности [21, с.29].

Как уже говорилось, опека и попечительство является формой временного индивидуального устройства граждан.

Внедрение видов опеки (попечительства), устанавливаемых на разные сроки и на разных материальных условиях, позволит учесть специфику современной ситуации, в которой осуществление социальной заботы составляет проблему общественного масштаба. Такой подход требуется, на наш взгляд, не только при решении проблем устройства детей, оставшихся без попечения родителей, но и при определении судьбы недееспособных граждан.

В частности, диспозитивность в установлении опеки поможет осуществить сближение опеки (попечительства) и фактического воспитания. На необходимость такого сближения обращалось внимание в отечественной литературе. По мнению А.Е. Казанцевой, «принятие чужого ребенка о семью на постоянное воспитание и содержание должно в принципе создавать совокупность прав и обязанностей, приравненных к родительским» [47, с.54].

Представляется, что в современных условиях необходимо не «притягивать» фактическое воспитание к опеке, а, напротив, сделать опеку (попечительство) менее формальной и более доступной, чтобы случаи фактического воспитания смогли оказаться в предмете исследуемого института.

Так, используя предварительную опеку, можно добиться временной передачи ребенка лицам, желающим заботиться о нем, при условии оформления в определенный срок постоянной опеки. Предварительная опека (попечительство) - это назначение опекуна (попечителя) в исключительных случаях незамедлительно после того, как выявлено нуждающееся в устройстве недееспособное или не полностью дееспособное лицо, без выяснения обстоятельств, свидетельствующих о соответствии личности опекуна (попечителя) требованиям

По мнению автора, в ГК РФ или в специальный закон «Об опеке и попечительстве» могут быть включены нормы, закрепляющие предварительную опеку.

В настоящее время сбор документов, необходимых для назначения опекуном (попечителем) определенного лица, занимает в среднем не менее одного месяца. В некоторых случаях в течение этого периода могут быть существенно нарушены интересы будущего подопечного. Установление предварительной опеки должно производиться на срок не более двух месяцев и должно сопровождаться, как и в случае отобрания ребенка в соответствии со ст. 77 СК РФ, уведомлением о том прокурора. При назначении предварительной опеки какие-либо выплаты опекунам (попечителям), предоставление льгот или имущества не должны производиться до решения вопроса об установлении постоянной опеки- Это связано с необходимостью проверить личные качества опекуна, выявить его интерес в установлении опеки. В то же время расходы, понесенные во время предварительной опеки, подлежат возмещению.

При использовании такой конструкции у фактического воспитателя во время предварительной опеки будет статус представителя ребенка, что позволит обеспечить максимальную защиту прав подопечного. Здесь допустима аналогия с положением п. 2 ст. 43 ГК РФ, позволяющим органу опеки и попечительства назначить доверительного управляющего имуществом безвестно отсутствующего лица и до вынесения и вступления в законную силу соответствующего судебного решения. Внедрение предварительной опеки поможет также учесть этнокультурную специфику региона, традиции и обычаи принятия в семью дальних родственников и проч. Размещение ребенка у родственников может рассматриваться как временная мера, по истечении определенного срока требующая от одного из членов семьи подачи заявления о назначении его опекуном (попечителем).

Итак, опека - вид правовой помощи, устанавливаемый в целях защиты интересов малолетних и граждан, признанных в судебном порядке недееспособными вследствие психического расстройства, при котором назначенный опекун (физическое лицо) является законным представителем подопечного и может совершать от его имени все юридически значимые действия.

Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, и состоит в оказании попечителем (физическим лицом) содействия в осуществлении этими лицами своих прав и исполнении обязанностей, а также в охране их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Таким образом, опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан обладает следующими признаками, позволяющими отличить ее от сходных правовых явлений:

- защита прав и интересов подопечного действиями определенного физического лица;

- возникновение правоотношений из акта органа местного самоуправления;

- право опекуна (попечителя) совершать в интересах подопечного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия.

Как было отмечено ранее, второй смысл понятия " опека (попечительство)" означает систему правоотношений. В отношениях, связанных с установлением опеки или попечительства, можно выделить следующие правовые связи:

1. Отношения " опекун (попечитель) - подопечный".

2. Отношения " опекун (попечитель) - орган опеки и попечительства".

3. Отношения " опекун (попечитель) - третьи лица", перед которыми он выступает как законный представитель подопечного в материальных или процессуальных правоотношениях.

Таким образом, автор предлагает широкое понятие опеки (попечительства) как юридической конструкции, призванной объединить, но не обеднить существующие формы индивидуального временного устройства граждан.