Органы опеки и попечительства, их права и обязанности

 

Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Однако не всегда можно выяснить, какие именно подразделения органов местного самоуправления выполняют те или иные конкретные функции.

Ранее действовавший Кодекс о браке и семье РСФСР в ст. 120 указывал, что " органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов". При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования - в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения - в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья. Такое же распределение функций по опеке и попечительству было закреплено в Положении об органах опеки и попечительства РСФСР.

Данные акты утратили силу. Ст. 34 действующего ГК РФ устанавливает, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Порядок создания таких органов, их структура, компетенция, порядок деятельности определяются согласно ст. 17 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ": " Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации".

Семейный кодекс РФ, устанавливая правила защиты интересов несовершеннолетних членов семьи, в ст. 121 также указывает, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом и Гражданским кодексом Российской Федерации.

Таким образом, для того чтобы выяснить, какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно устанавливать опеку и попечительство и осуществлять надзор за опекунами и попечителями, необходимо ознакомиться с законодательством данного региона, а также с уставом муниципального образования.

Например, ст. 5 Закона г. Москвы " Об организации работы по опеке и попечительству в г. Москве" устанавливает, что " осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на администрацию района - в отношении несовершеннолетних лиц, на окружные управления здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные управления социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних дееспособных лиц".

В то же время иное правило содержится в Законе Свердловской области " Об органах опеки и попечительства в Свердловской области": " Органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно определяют структуру органов опеки и попечительства муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства и настоящего Областного закона. Общее руководство органами опеки и попечительства осуществляет глава муниципального образования, который несет персональную ответственность за результаты их деятельности". Кроме того, согласно указанному акту по решению главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и нормативными актами органов местного самоуправления руководство деятельностью по осуществлению опеки и попечительства может возлагаться на единые специализированные подразделения администрации муниципального образования (отделы или службы по опеке и попечительству, по защите семьи и детства) [71, с.15].

В законодательстве некоторых субъектов РФ предусматривается, что администрация муниципального образования является своего рода " общим" органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) - специальным органом, осуществляющим так называемую " социальную защиту". Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возложено на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) - на администрацию района или города.

Такое распределение функций не находится в противоречии с федеральным законодательством. Однако очевидно, что подобное " раздвоение" органов опеки и попечительства может вызвать трудности на практике. В частности, может возникнуть вопрос о том, какой именно орган из перечисленных является законным представителем подопечного в суде (в тех случаях, когда опека или попечительство еще не установлены или когда интересы опекуна и подопечного противоречат друг другу). Или, например, неясен вопрос о том, какой именно орган должен быть стороной договора доверительного управления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ.

Поэтому нам представляется, что наиболее удачно органы опеки и попечительства определены в приведенном выше Законе г. Москвы.

Главным признаком, характеризующим органы опеки и попечительства, является то, что, являясь органами местного самоуправления, они входят в систему государственного управления, однако не относятся к органам государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Из этого обстоятельства, а также из положений административного законодательства следует, что органы опеки и попечительства не обладают правом наложения административных взысканий на лиц, допустивших правонарушения.

Однако они вправе использовать иные меры воздействия, как-то: отстранение опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей, отобрание ребенка, сообщение в компетентные органы о факте совершения преступления, обращение в суд с иском о возмещении вреда, причиненного личности подопечного или его имуществу действиями опекуна и пр. [49, с.437].

Орган опеки и попечительства при исполнении своих обязанностей взаимодействует с различными органами и организациями. Так, суд обязан направлять органу опеки и попечительства выписки из вступивших в силу решений о признании лица недееспособным или об ограничении дееспособности (п. 2 ст. 34 ГК РФ).

В случае утраты ребенком попечения со стороны родителей должностные лица различных учреждений, а также граждане, которым стало известно об этом, в соответствии с п. 1 ст. 122 СК РФ должны сообщить о данном факте органу опеки и попечительства по месту нахождения ребенка. К таким должностным лицам относятся руководители образовательных, лечебных учреждений, работники органов внутренних дел, куда поступила информация о ребенке, другие лица, в частности инспекторы комиссий по делам несовершеннолетних.

Положение органа опеки и попечительства зависит также и от наличия у него статуса юридического лица. Согласно ст. 20 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" " выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования". Статус юридического лица имеется у того или иного органа только при указании на то в его уставе или положении.

Наличие статуса юридического лица означает право органа опеки и попечительства самостоятельно, без доверенности заключать договоры, выступать в суде, отвечать по обязательствам и т.д. (п. 1 ст. 48 ГК РФ).

Действующее законодательство, к сожалению, не уточняет, в какой именно организационно - правовой форме создаются органы местного самоуправления - юридические лица. Безусловно, данная организация является некоммерческой.

Федеральный закон " О некоммерческих организациях" предусматривает закрытый список организационно - правовых форм некоммерческих юридических лиц. Совершенно очевидно, что орган опеки и попечительства может иметь только статус учреждения, финансируемого собственником (ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях»). Данная форма более, чем другие, соответствует целям и задачам создания органов местного самоуправления, а также имущественной основе их деятельности. Имущество передается учреждению на праве оперативного управления, продолжая оставаться в собственности учредителя (в данном случае - в муниципальной собственности).

Учредителем органа опеки и попечительства (как и любого другого из органов местного самоуправления) может быть только муниципальное образование - город, район, село и т.п. Муниципальное образование является самостоятельным субъектом права, в том числе самостоятельным субъектом гражданско - правовых отношений (ст. ст. 124 - 126 ГК РФ). Такие субъекты, как город и городская администрация, с юридической точки зрения не тождественны, поскольку второй из них в гражданско - правовых отношениях аналогичен органу юридического лица.

Однако на практике можно встретить иную ситуацию. Устав муниципального образования, а также устав соответствующего отдела районной администрации (например, отдела образования) указывают на то, что отдел является юридическим лицом, но его конкретную организационно - правовую форму не определяют. Это является нарушением требований статей 52 и 54 ГК РФ, что может повлечь за собой непризнание организации как таковой в связи с недействительностью ее регистрации.

Права и обязанности органов опеки и попечительства.

Данные органы имеют права и несут обязанности по осуществлению опеки и попечительства:

1. Обязанность назначать опекунов и попечителей (п. 1 ст. 35 ГК РФ).

2. Право и обязанность осуществлять надзор за деятельностью опекунов и попечителей (п. 3 ст. 34 ГК РФ).

3. Обязанность исполнять функции опекуна (попечителя) в отношении тех лиц, над которыми опека или попечительство не установлены своевременно (п. 1 ст. 35 ГК РФ), а также нести имущественную ответственность в предусмотренных законом случаях за действия этих лиц (ст. ст. 1073, 1074, 1076 ГК РФ).

4. Право и обязанность давать разрешение на совершение опекуном (дачу согласия попечителем) сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК РФ).

5. Предъявлять в суд иски о признании недействительными или о применении последствий недействительности сделок, совершенных подопечными или от имени подопечных.

6. Предъявлять в суд иски о признании недействительными соглашений об уплате алиментов несовершеннолетним или совершеннолетним недееспособным членам семьи в соответствии со ст. 102 СК РФ.

7. Обязанность заключать договор доверительного управления при необходимости постоянного управления имуществом подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ).

8. Обязанность определять кандидатуру доверительного управляющего имуществом подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ).

9. Право освобождать и отстранять опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей (ст. 39 ГК РФ).

10. Обязанность нести имущественную ответственность за вред, причиненный по их вине имуществу или личности подопечного лица (ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ).

11. Право рекомендовать опекуну (попечителю) ребенка способы воспитания (п. 1 ст. 150 СК РФ).

12. Обязанность выплачивать опекуну (попечителю) денежные средства на содержание ребенка (п. 5 ст. 150 СК РФ, а также Приказ Минобразования РФ от 19.08.1999 №199).

13. Право обязать опекуна (попечителя) ребенка не препятствовать общению ребенка с отдельно проживающим родителем и другими родственниками (п. 1 ст. 55 СК РФ и ст. 8, а также п. 1 ст. 56 СК РФ).

14. Разрешать разногласия, возникающие между несовершеннолетними родителями и опекуном их ребенка (п. 2 ст. 62 СК РФ).

Добавим, что об обязанностях органов опеки и попечительства упоминает в том числе и Налоговый кодекс РФ. Согласно ст. 85 этого Кодекса " органы опеки и попечительства, воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и иные аналогичные учреждения, которые... осуществляют опеку, попечительство или управление имуществом подопечного, обязаны сообщать об установлении опеки над физическими лицами, признанными судом недееспособными, об опеке, попечительстве и управлении имуществом малолетних, иных несовершеннолетних физических лиц, физических лиц, ограниченных судом в дееспособности... а также о последующих изменениях, связанных с указанной опекой, попечительством или управлением имуществом, в налоговые органы по месту своего нахождения не позднее пяти дней со дня принятия соответствующего решения". Иными словами, после того как орган опеки и попечительства вынес решение об установлении опеки, о прекращении опеки или помещении подопечного в специальное учреждение, он обязан сообщить об этом в налоговый орган.

Установление данного правила связано с тем, что налоговое законодательство считает плательщиком налога то лицо, которое обладает объектом налогообложения (собственника имущества). Так, согласно ст. 51 Налогового кодекса " обязанность по уплате налогов и сборов физического лица, признанного судом недееспособным, исполняется его опекуном за счет денежных средств этого недееспособного лица". Таким образом, налоговым органам в целях взыскания причитающихся платежей необходима информация о том, кто представляет и защищает интересы того или иного физического лица - налогоплательщика. Данную информацию обязаны предоставлять органы опеки и попечительства.

Такая обязанность возложена на орган опеки и попечительства и в случае, если в соответствии со ст. 38 ГК РФ имущество подопечного передано в доверительное управление. Взыскание сумм налогов будет производиться при этом в первую очередь за счет этого имущества.

Помимо полномочий, связанных с опекой и попечительством, на органы опеки и попечительства возложены и иные, направленные в целом на защиту прав и интересов граждан полномочия. Так, данные органы в соответствии с действующим законодательством имеют право и (или) обязаны:

1. Ходатайствовать перед судом об ограничении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией или иными доходами (п. 4 ст. 26 ГК РФ).

2. Производить объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипацию) в соответствии со ст. 27 ГК РФ.

3. Назначать помощника совершеннолетнему дееспособному лицу, которое по состоянию здоровья не может осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности в соответствии со ст. 41 ГК РФ.

4. Подыскивать доверительного управляющего имуществом лица, признанного судом безвестно отсутствующим, и заключать с ним договор доверительного управления (ст. 43 ГК РФ).

5. Давать согласие на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника (п. 4 ст. 292 ГК РФ), а также согласие на обмен жилых помещений в случаях, предусмотренных ст. 67 Жилищного кодекса РСФСР.

6. Давать согласие в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [14], на снятие указанной категории детей с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания.

7. Требовать признания брака недействительным в случаях, предусмотренных ст. 28 СК РФ.

8. Давать согласие на добровольное установление отцовства в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 48 СК РФ.

9. Подавать заявление о регистрации найденного (подкинутого) ребенка в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона " Об актах гражданского состояния" [11].

10. Обеспечивать право ребенка на воспитание в семье (ст. 54 СК РФ).

11. Защищать права и интересы несовершеннолетних (ст. 56 СК РФ).

12. Заслушивать мнение ребенка, достигшего 10 лет, а в предусмотренных законом случаях спрашивать его согласие (ст. 57 СК РФ) на решение тех или иных вопросов, например при перемене имени и (или) фамилии ребенка.

13. Разрешать разногласия между родителями ребенка по поводу его имени и фамилии (п. 4 ст. 58 СК РФ), по поводу воспитания и образования детей (п. 2 ст. 65 СК РФ).

14. Давать разрешение в порядке ст. 59 СК РФ на изменение ребенку имени или фамилии.

15. При наличии противоречий между интересами родителей и детей назначать представителя для защиты прав и интересов детей (п. 2 ст. 64 СК РФ).

16. Обязывать родителей (одного из них, а также иных лиц, у которых на законных основаниях находится ребенок) не препятствовать общению ребенка с родителями, бабушкой, дедушкой и иными родственниками (ст. 67 СК РФ).

17. Предъявлять в суд иски о взыскании с родителей (одного из них) алиментов на содержание ребенка (п. 3 ст. 80 СК РФ).

18. Предъявлять в суд иски о лишении родительских прав и ограничении родительских прав (статьи 70 и 73 СК РФ), иски об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ).

19. Давать согласие на контакты с ребенком родителей, ограниченных в родительских правах (ст. 75 СК РФ).

20. Производить обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представлять суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора (п. 2 ст. 78 СК РФ).

22. Участвовать в рассмотрении судом дел:

а) о признании недействительным брака, заключенного с лицом, не достигшим брачного возраста, а также с лицом, признанным судом недееспособным (п. 2 ст. 28 СК РФ);

б) любых споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка (п. 1 ст. 78 СК РФ);

в) о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно (п. 2 ст. 66 СК РФ);

д) о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ), об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ), о восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ);

е) об установлении усыновления (ст. 125 СК РФ) и об отмене усыновления (ст. 140 СК РФ).

23. Участвовать в принудительном исполнении решений, связанных с отобранием ребенка и передачей его другому лицу (лицам) в соответствии с п. 2 ст. 79 СК РФ.

24. Выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести учет таких детей, избирать формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществлять последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ст. 121 СК РФ).

25. Давать суду заключение об обоснованности усыновления и его соответствии интересам усыновляемого ребенка, давать согласие на усыновление ребенка (ст. 125, ст. 129 СК РФ).

26. Осуществлять контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в лечебных, воспитательных и иных учреждениях, защищать права выпускников данных учреждений (ст. 147 СК РФ).

27. Подбирать приемных родителей, заключать договор о передаче ребенка в приемную семью (ст. 151 СК РФ) и исполнять обязанности, установленные данным договором, принимать меры по расторжению договора в необходимых случаях, а также осуществлять контроль за исполнением приемными родителями своих обязанностей.

28. Давать в установленном порядке согласие на перевод детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения; участвовать в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними.

Безусловно, обязанность назначать опекунов (попечителей) и контролировать выполнение ими своих функций - основная обязанность органов опеки и попечительства в данной сфере. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей может повлечь негативные последствия.

В частности, в результате непринятия органом опеки и попечительства мер по охране прав и интересов недееспособного или не полностью дееспособного лица имущество последнего может быть утрачено, повреждено или прийти в негодность. Это могут быть случаи:

- несвоевременного установления опеки или попечительства;

- неосуществления надзора за действиями опекуна (попечителя);

- назначения опекуном (попечителем) такого гражданина, личность которого не соответствовала требованиям, предъявляемым законом, что и повлекло впоследствии утрату имущества;

- другие случаи [22, с.17].

Известно, что нередко опекуны (попечители) используют свое положение в корыстных целях, например, продают имущество, принадлежащее подопечному, или расходуют причитающиеся подопечному средства на собственные нужды. Задача органа опеки и попечительства - подобрать заслуживающую доверия кандидатуру и контролировать действия назначенного лица.

В указанных ситуациях можно ставить вопрос о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (ст. 1069 ГК РФ). При этом обратиться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного личности или имуществу недееспособного или не полностью дееспособного гражданина, могут лицо, назначенное опекуном или попечителем, или учреждение, исполняющее функции опекуна (попечителя).

Необходимыми условиями возложения ответственности в порядке ст. 1069 ГК РФ за счет казны муниципального образования являются:

- факт причинения вреда (урон имуществу, вред здоровью, моральный вред);

- противоправность действий или бездействия органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа;

- причинная связь между вредом и действиями (бездействием) органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа;

- вина органа опеки и попечительства. Орган опеки и попечительства признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась, он принял все меры для надлежащего исполнения своих обязанностей [33, с. 156].

Возможны и другие случаи причинения вреда в связи с ненадлежащим исполнением органами опеки и попечительства их обязанностей. Так, недееспособное лицо или несовершеннолетний ребенок, своевременно не устроенные органом опеки и попечительства, могут сами причинить вред личности или имущественный вред.

Приведем пример. Семнадцатилетний Романов был осужден к лишению свободы. Суд привлек к участию в деле в качестве законного представителя осужденного Богданову (тетю Романова) и взыскал с нее суммы возмещения вреда в пользу потерпевших от преступлений, совершенных Романовым. Родители несовершеннолетнего были лишены родительских прав, он жил и воспитывался в семье деда и бабки, где до замужества проживала и его тетя - Богданова. Романов не работал, ни имущества, ни заработка не имел. Опеки или попечительства над ним установлено не было [18, с.43].

Решение первой судебной инстанции было отменено, поскольку к возмещению вреда, причиненного преступлением, был привлечен ненадлежащий ответчик.

Согласно действующему законодательству опека или попечительство должны быть установлены в течение месяца со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно о такой необходимости. По истечении данного срока исполнение обязанностей опекуна (попечителя) автоматически возлагается на сам орган.

В первую очередь в данной ситуации вред подлежит возмещению в соответствии со ст. 1074 ГК РФ за счет имущества самого несовершеннолетнего. Однако при недостаточности его имущества к субсидиарной ответственности могут быть привлечены родители (в том числе на основании ст. 1075 ГК РФ и родители, лишенные родительских прав), усыновители, попечители, а также учреждение, куда был помещен несовершеннолетний. При отсутствии указанных лиц в таком же субсидиарном порядке вред должен быть возмещен за счет казны муниципального образования на основании ст. 1069 ГК РФ.

⇐ Предыдущая12345678Следующая ⇒

Поделиться: