Предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства и его место в отечественной правовой системе

 

Рассматриваемый институт регулирует отношения по установле­нию, осуществлению и прекращению опеки или попечительства. Дан­ную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в получении социальной заботы.

В то же время в круг отношений, являющихся предметом данно­го института, не могут быть включены все общественные связи по поводу осуществления социальной заботы. С момента выявления лица, нуждающегося в устройстве, осуществляется выбор подходящих для него видов социальной заботы. В этот период компетентные орга­ны должны выявить фактические возможности предоставления ему помощи, а также определить, какая из форм устройства лучше всего отвечает индивидуальным характеристикам гражданина. К сожале­нию, именно данный этап осуществления социальной заботы наиме­нее урегулирован действующим законодательством - нет четкой си­стемы органов, ответственных за устройство граждан, не определены в достаточной степени их полномочия, недостаточен контроль в этой области. Тем не менее, данные отношения (с участием суда, органов опеки и попечительства, органов внутренних дел, других органов го­сударственной власти и местного самоуправления, граждан и органи­заций) не входят в предмет рассматриваемого института, поскольку их реализация может привести не к установлению опеки (попечитель­ства), а к устройству нуждающегося в социальной заботе лица в иной форме, например, путем его помещения в специальное учреждение [53, с.87]. Непосредственно сами правоотношения опеки и попечительства начинаются с момента, когда произведено установление опеки или попечительства, и заканчиваются с ее прекращением. Однако в пред­мет института должны входить и некоторые отношения, предшеству­ющие установлению опеки, поскольку в задачи правового регулиро­вания в данном случае входит не только упорядочение возникших от­ношений, но и обеспечение их возникновения. Таким образом, в предмет института опеки и попечительства входят следующие отношения.

1. Отношения по установлению опеки и попечительства, возникаю­щие с того момента, как в предусмотренном законом порядке для нуждающегося в социальной заботе лица избрана необходимая фор­ма устройства - опека (попечительство).

Прежде всего, в этой группе присутствуют предшествующие уста­новлению опеки отношения, которые заключаются в отборе лиц, желающих принять обязанности по опеке (попечительству), и уста­новлении соответствия этих граждан требованиям, предъявляемым законом. На данном этапе правоотношения носят организационный характер. В них участвуют органы опеки и попечительства, иные орга­ны и организации, а также граждане. В содержание правоотношений входят обязанности органа опеки и попечительства по подбору в крат­чайшие сроки кандидатуры опекуна или попечителя, а также по про­верке обстоятельств, которые могут помешать осуществлению опеки (попечительства) конкретным лицом [38, с.154].

Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей органа опеки и попечительства может повлечь для лица, нуждающе­гося в устройстве, неблагоприятные последствия имущественного или неимущественного характера, что требует возмещения причиненно­го вреда за счет соответствующей казны. По действующему законода­тельству, вред, причиненный действиями или бездействием органов местного самоуправления, возмещается за счет казны муниципально­го образования.

Кроме того, в эту группу входят и отношения по непосредствен­ному установлению опеки (попечительства), складывающиеся между органом опеки и попечительства и конкретным лицом, изъявившим желание стать опекуном (попечителем). Как отмечалось, это отноше­ния по поводу заключения соглашения об опеке (попечительстве). Они состоят в обмене сторонами актами волеизъявления, содержащи­ми условия осуществления опеки (попечительства) в будущем.

2. Отношения по осуществлению опеки и попечительства. Данные отношения длятся с момента установления опеки и попечительства до момента ее прекращения. Участниками данных отношений являют­ся органы опеки и попечительства, опекуны (попечители), довери­тельные управляющие имуществом подопечных, а в отдельных случа­ях и сами подопечные. Отношения по осуществлению опеки и попе­чительства - центральные в предмете института, в их рамках непосредственно осуществляется социальная забота.

Законодатель впервые в ГК РФ решил установить специальный способ охраны имущественных прав подопечных - посредством де­ятельности доверительного управляющего, а не самого опекуна (по­печителя), — добавив тем самым в число участников отношений по осуществлению опеки (попечительства) еще один субъект. Довери­тельный управляющий состоит в самостоятельном договорном обяза­тельстве с муниципальным образованием, от имени которого действу­ет орган опеки и попечительства. Тем не менее, цели установления доверительного управления имуществом подопечного близки к целям установления опеки (попечительства), что позволяет включить специ­альные нормы о доверительном управлении в институт опеки и попе­чительства. Еще одним аргументом в пользу этого утверждения явля­ется то, что возникновение и прекращение договорного обязательства по поводу доверительного управления имуществом подопечного на­ходится в зависимости от существования опеки (попечительства).

Нормы о доверительном управлении не перенесены в институт опеки из положений гл. 53 ГК РФ механически. Доверительное управ­ление имуществом подопечных приспособлено к задачам института, имеет свои особенности, позволяющие определить его как разновид­ность доверительного управления, обладающую видовыми отличиями [63, с.28].

3. Отношения, связанные с прекращением опеки и попечительства. В целях максимальной охраны интересов подопечного в институте опеки и попечительства должны также присутствовать нормы об ос­нованиях, порядке и последствиях прекращения опеки (попечитель­ства). Поскольку данная форма устройства является временной, не обходимо определить те причины, по которым она прекратится. Если они связаны с действиями или бездействием опекуна (попечителя) или органа опеки и попечительства, то необходимо устранить послед­ствия такого поведения. Нормы об ответственности за вред, причи­ненный подопечному, должны располагаться в рамках рассматрива­емого института, поскольку тесно связаны с осуществлением опеки, надлежащим исполнением обязанными лицами и органами возложен­ных на них обязанностей. Положения закона о прекращении опеки и попечительства, как и об ее установлении, имеют непосредственное значение для осуществления и защиты прав подопечного лица [59, с.25]. В круг участников данной группы отношений входят, помимо опекунов (по­печителей), органов опеки и попечительства, подопечных, также и другие органы, организации и лица, которым законом предоставле­но право осуществлять контроль и надзор за опекой (попечитель­ством) и инициировать ее прекращение в необходимых случаях.

Задачи рассматриваемого института обусловлены назначением опеки (попечительства) как индивидуальной формы устройства граж­дан. К задачам института опеки и попечительства относятся следующие.

1. Защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и по­печительством. Эта задача должна быть признана центральной, основ­ной. Все меры, предпринимаемые как опекунами (попечителями), так и органами опеки и попечительства и другими органами и лицами, должны быть направлены на обеспечение прав и интересов находя­щегося под опекой (попечительством) гражданина. Этой задачей обус­ловлено содержание комплекса прав и обязанностей опекунов (попе­чителей), органов опеки и попечительства, ею предопределены и нор­мы об ответственности указанных субъектов.

2. Обеспечение установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан. Эта задача носит организационный характер и ее выполнение состоит в выявлении нуждающихся в опеке (попечительстве) лиц и поиске граждан, желающих принять над ними опеку (попечительство). Ее осуществление требует усилий органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку недо­статки в психической деятельности лица или малолетство, как прави­ло, не позволяют ему самому обратиться за помощью и попросить организовать его устройство.

3. Обеспечение достойного уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством. Речь идет о мерах, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица (в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и проч.) как основы его нормальной жиз­недеятельности. Осуществление этих мер, как отмечалось ранее в ра­боте, должно производиться прежде всего за счет самого подопечно­го, его «внутреннего ресурса», и лишь затем - за счет третьих лиц или государства (муниципального образования).

4. Обеспечение государственной поддержки граждан, исполняющих обязанности опекунов и попечителей. В особенности актуальна эта за­дача в настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устрой­стве, значительно превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную заботу. Меры государственной поддержки должны быть разнообразны, а выбор конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить индивидуальный характер и зависеть от интересов, которые руководят лицом при осуществлении опеки. Безусловно, при безвозмездном осуществлении опеки (попе­чительства) в большей степени должны применяться положительные правовые последствия как имущественного, так и неимущественно­го характера. Такое поощрение может иметь и значение стимула для установления опеки (попечительства).

5. Обеспечение исполнения органами опеки и попечительства возло­женных на них функций. Данная задача сейчас стоит перед институтом особенно остро, однако, думается, что она будет актуальной всегда. Ее исполнение состоит в финансовом, кадровом и техническом обеспе­чении деятельности органов опеки и попечительства. Игнорирование государством этой цели способно почти парализовать исполнение второй и четвертой задачи, что наблюдается в настоящий период.

Рассматриваемый институт не оперирует каким-либо одним спе­цифическим способом правового воздействия. Предписания, дозво­ления и запреты одновременно присутствуют в нормах института, что обусловлено его особыми задачами. Среди способов правового воз­действия появляется, например, договорный. В договоре об опеке (попечительстве) проявляется диспозитивность правового регулиро­вания и инициативность участников отношений [31, с.483].

В литературе вопрос об основных началах или принципах инсти­тута опеки и попечительства по существу не обсуждался. К принципам института, которыми должны быть проникнуты все нормы институ­та, предлагается отнести следующие:

1) свободное принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от испол­нения опекуном (попечителем) своих обязанностей [38, с.167-168];

2) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опе­ки и попечительства;

3) обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подо­печных;

4) государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защи­те прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой де­ятельности.

Данные принципы со всей очевидностью вытекают из признаков опеки и попечительства как индивидуальной формы устройства граж­дан, как вида социальной заботы. Их законодательное закрепление будет способствовать систематизации норм института опеки и попе­чительства, а также повышению его эффективности. Представляется, что перечисленные принципы должны отразиться и на содержании смежных с институтом норм, устанавливающих те или иные послед­ствия назначения опеки или попечительства.

Нетрудно заметить, что принцип государственной поддержки лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, перекликается с соответствующей задачей института опеки и попечительства. Полагаем, что это возможно в силу взаимо­связи и взаимообусловленности задач и принципов правового регули­рования.

Правовое регулирование отношений, входящих в предмет инсти­тута опеки и попечительства, осуществляется в действующем россий­ском законодательстве нормами гражданского, семейного, админис­тративного законодательства, а также законодательства об органах местного самоуправления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и попечительстве в настоящий момент отсутствует. Прежде всего, отметим, что нет специальных международных актов в этой сфере, в которых участвовала бы Российская Федерация. К сожале­нию, в Европейской конвенции о признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки наше госу­дарство не участвует.

Основные положения в сфере опеки и попечительства закрепля­ет ГК РФ, другие правовые акты устанавливают те или иные отдель­ные положения. Гражданским законодательством (ст. 31-40 ГК РФ) устанавливается понятие опеки и попечительства, основания ее возникновения и прекращения, определяются основные права и обя­занности опекунов (попечителей). Поскольку в соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует отношения, осно­ванные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоя­тельности их участников, то воздействию норм гражданского права подвергаются лишь отношения опекуна (попечителя) с самим подо­печным, а также с теми лицами, которые не обладают по отношению к ним обоим властными полномочиями. К последним, например, относятся контрагенты по сделкам подопечного, но не относятся органы внутренних дел, осуществляющие выдачу документов для выезда ребенка из России. В то же время отношения опекуна (попе­чителя) с родителями несовершеннолетнего подопечного и иными родственниками по поводу общения с ребенком регулируются также семейным законодательством РФ.

Кроме того, в ГК РФ содержатся и положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опеку­нов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей.

Данные отношения опекунов (попечителей) и органов опеки и попе­чительства гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являют­ся. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законода­тельства, структура которого определена в ст. 3 ГК РФ. В литературе неоднократно отмечалось, что в самом гражданском законодательстве присутствуют нормы административно-правовые по природе. Такое присутствие - необходимый элемент полноценного правового регу­лирования, который оправдан «соображениями юридико-технического характера» [42, с.130].

Права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолет­них лиц, соответствующие целям их воспитания, в соответствии со ст. 31 ГК РФ определяются «законодательством о браке и семье» (се­мейным законодательством - ст. 3 СК РФ). Это своего рода исклю­чение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей, которое вытекает из раздельности гражданского и семейного законо­дательства и заключается в том, что в последней отрасли конкретизи­руются воспитательные функции опекунов и попечителей. Иными словами, в нормах семейного законодательства урегулированы толь­ко вопросы воспитания подопечного ребенка, а все иные вопросы опеки или попечительства над несовершеннолетними входят в пред­мет гражданского законодательства. Семейно-правовые нормы об опеке могут быть закреплены и в законодательстве субъектов РФ, при этом из п. 1 ст. 31 ГК РФ следует, что законы субъектов РФ должны содержать только положения о правах и обязанностях опекунов (по­печителей) над несовершеннолетними, «соответствующих целям их воспитания».

Правовое положение органа опеки и попечительства в настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы созда­ния органов опеки и попечительства; распределения функций защи­ты различных категорий подопечных между подразделениями органов местного самоуправления; возложения на должностных лиц отдель­ных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

Соответствующие нормы большей частью расположены в региональ­ном законодательстве, что обусловлено принятой в РФ моделью фе­дерализма (п/п.«н» п- 1. ст. 72 Конституции РФ).

В то же время содержание института опеки и попечительства не может включать в себя абсолютно все нормы, упоминающие об опе­ке. Так, например, Н.А. Киреева утверждает, что опека и попечитель­ство как межотраслевой институт это еще и институт гражданско­го процессуального права [48, с.154]. Такая позиция представляется необосно­ванной. Тот факт, что опекуны и попечители наделены полномочиями по защите интересов своих подопечных в гражданском процессе, еще не говорит в пользу включения отдельных норм гражданского процес­суального законодательства в институт опеки и попечительства. От­расли и институты законодательства тесно связаны друг с другом в силу органического единства правовой системы, однако их взаимо­проникновение тем не менее не стирает между ними границ.

Не следует включать в институт опеки и попечительства также и коллизионные нормы, закрепляющие правила выбора права, приме­нимого к установлению, прекращению и осуществлению опеки и попечительства (ст. 1199 ГК РФ, а также коллизионные нормы дву- и многосторонних соглашений РФ о правовой помощи). Эти нормы непосредственно отношений опеки не регулируют и входят в систе­му российского международного частного права.

Порядок участия в соответствующих отношениях опекунов и по­печителей предусматривают также нормы уголовно-процессуального законодательства и законодательства о социальном обеспечении, од­нако от этого институт опеки и попечительства не переходит в сферу других отраслей. Проведенный автором анализ действующего законо­дательства показал, что в настоящее время с фактом установления опеки или попечительства те или иные правовые последствия связывают 563 федеральных нормативных правовых акта. Большинство из них относится к сфере социального страхования и социального обеспечения, законодательства о финансах и кредите, дру­гие являются актами жилищного, трудового законодательства, зако­нодательства об охране здоровья населения, об образовании, науке и культуре. В отношении лиц, состоящих под опекой или попечитель­ством, закреплен целый ряд социальных льгот. Правовой статус опе­куна, как законного представителя подопечного, отражен в законода­тельстве об административных правонарушениях, гражданско-про­цессуальном и уголовно-процессуальном. Тем не менее, в содержание института опеки и попечительства входят далеко не все из норм, упо­минающих об опеке, а лишь те из них, которые непосредственно «об­служивают» се осуществление.

В юридической литературе советского и современного периодов вопрос о сущности опеки и попечительства как системы норм деталь­но не исследовался, большинство высказанных суждений не аргумен­тировалось.

Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять ста­тей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» института из семей­ного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со введением в действие СКРФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГКРФ.

Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом [52, с.272], А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в граж­данском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК – это, прежде всего, форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы» [64, с.72]. Тем самым А.М, Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законода­тельства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан на нормах не только се­мейного, но и гражданского права, а также административного пра­ва» [49, с.218]. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а кроме того, в нем присутству­ют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения граж­данского законодательства об опеке и попечительстве, либо категори­чески утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву [35, с.185], либо присоединяются к наибо­лее распространенному мнению о том, что это институт комплекс­ный [36, с. 192].

Таким образом, говоря об опеке и попечительстве как об инсти­туте законодательства, имеется в виду система норм разной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и принципами, регу­лирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства. Такие комплексные институты содержат раз­нородные нормы, нормы, отличные по первоначальной юридичес­кой дифференциации права и законодательства.

Значительно сложнее установить место норм об опеке и попечи­тельстве в системе отраслей права. Это связано, во-первых, с несов­падением отраслей права и законодательства в российской правовой системе. Во-вторых, отсутствует единый подход во взглядах совре­менных ученых на соотношение отраслей гражданского и семейного права.

Подводя итог анализу положений о правовом регулировании отношений по опеке и попечительству, можно прийти к следующему выводу: oпека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, которые помещены в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.

⇐ Предыдущая12345678Следующая ⇒

Поделиться: