Место государственной экологической экспертизы в организационно-правовом механизме охраны окружающей среды

Конституционное право человека на благоприятную окружающую среду возлагает на государство обязанность осуществления эффективного государственного контроля за соблюдением законодательства в области охраны окружающей среды, видами и размерами возможного воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности [46, ч. 9].

Определение места экологической экспертизы в системе организационно-правового механизма охраны окружающей среды позволяет выявить дальнейшие направления совершенствования законодательства в данной сфере. От замысла инициатора намечаемой деятельности до начала строительства вся проектная и иная документация должна пройти несколько этапов, своеобразных стадий. В данном процессе существует ряд природоохранных мероприятий, важнейшими из которых являются оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит, экологический контроль и экологическая экспертиза. Государственная экологическая экспертиза является обязательным элементом процесса планирования, проектирования и принятия решений о социально-экономическом развитии республики, осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Республики Беларусь. Государственная экологическая экспертиза является предупредительной мерой, которая позволяет на стадии разработки проектной документации до реализации планируемой хозяйственной и иной деятельности оценить масштаб и виды возможного вредного воздействия на окружающую среду и разработать достаточные мероприятия, направленные на уменьшение или предотвращение вредного воздействия на окружающую среду [8; 58, с. 84]. Главной целью экологической экспертизы является обеспечение экологической безопасности любой планируемой деятельности. Особое внимание в целях обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности объектов уделяется градостроительным проектам, проектным решениям по строительству и реконструкции объектов, эксплуатация которых может привести к тяжелым экономическим, социальным и экологическим последствиям. В процессе учета экологического фактора на различных этапах хозяйственной и иной деятельности государственная экологическая экспертиза проводится после оценки воздействия на окружающую среду, но предшествует экологическому контролю и экологическому аудиту. Общим во всех этих механизмах является то, что на каждом этапе проводится сличение деятельности с требованиями в области охраны окружающей среды.

Экологическая экспертиза имеет определённую взаимосвязь с оценкой воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (далее - ОВОС), которая представляет собой вид деятельности по определению при разработке проектной документации возможного воздействия на окружающую среду при реализации проектных решений, предполагаемых изменений окружающей среды, а также прогнозирование ее состояния в будущем в целях принятия решения о возможности или невозможности реализации проектных решений [31, ст. 1]. В Законе «Об охране окружающей среды» нормы об экологической экспертизе и ОВОС размещены в одной главе. А также, перечень объектов, подлежащих ОВОС, порядок ее проведения, перечень материалов, прилагаемых к отчету об ОВОС, требования к материалам и содержанию отчета о результатах проведения такой оценки устанавливаются национальным законодательством о государственной экологической экспертизе [31, ст. 58-61]. Ретроспективный анализ законодательства также свидетельствуют о некотором единстве правового регулирования ОВОС и экологической экспертизы. Данные природоохранные мероприятия начали формироваться примерно в одно и то же время. Так, согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» в проектах на строительство как обычных предприятий, так и в генеральных схемах развития и размещения производительных сил предполагалось наличие раздела, касающегося специальных мероприятий по охране природы. При этом приводился перечень природных объектов, для охраны которых предназначались такие мероприятия, - водоемы, почвы и атмосферный воздух. Проведение мероприятий по разработке соответствующей природоохранной части проектной документации является одним из основных аспектов ОВОС. В свою очередь, удалось сформулировать ключевой тезис современного понимания экологической экспертизы: «…при экспертизе проектов на строительство новых и реконструкцию действующих предприятий и сооружений обеспечивать проверку соблюдения в них требований по охране окружающей среды» [17, с. 14; 19, с. 64]. Тем не менее, до начала 90-х годов правовое закрепление данных эколого-правовых мер носило фрагментарный характер.

Вопрос правового регулирования ОВОС и экологической экспертизы тесно взаимосвязан с проблемой их соотношения. Существующие точки зрения можно свести к двум позициям. Согласно одной из них данные механизмы не следует разделять, что требует общности правового регулирования [2, с. 15; 57, с. 17]. Некоторые исследователи считают, что ОВОС должна входить в структуру экологической экспертизы в силу отсутствия необходимости сохранять два самостоятельных правовых института, составляющих единую систему. В частности, по мнению Ю.Р. Храмовой вряд ли имеет смысл сохранять два автономных, самостоятельных правовых института, составляющих единую систему. Цельность системы определяется тем, что сама по себе оценка воздействия на окружающую среду не имеет юридически значимых последствий, у нее отсутствуют собственные механизмы привлечения к ответственности [61, с. 14]. Ряд ученых-правоведов, наоборот, рассматривают экологическую экспертизу как стадию ОВОС. Можно предположить, что такая позиция во многом связана с терминологической нечеткостью, которая возникает в результате сравнения с законодательством зарубежных стран. Такой механизм как экологическая экспертиза присущ странам постсоветского пространства. В США и государствах Европейского союза мероприятия во многом сходные с национальной ОВОС и экологической экспертизой являются составными частями единой процедуры именуемой оценкой воздействия [3, с. 21]. Экологическая экспертиза, по сути, является оценкой воздействия на окружающую среду, но с другим организационно-правовым механизмом. Общий оценочный характер деятельности может служить одной из предпосылок для объединения механизмов в единую процедуру. Кроме того, важным фактором является Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (далее - Конвенция Эспо), содержащая предпосылки к объединению ОВОС с экологической экспертизой в единую процедуру оценки воздействия [15]. Вместе с тем, это будет соответствовать законодательству Европейского союза, в котором отсутствует такой механизм как экологическая экспертиза. Согласно другой позиции ОВОС и экологическая экспертиза являются самостоятельными процедурами [7, с. 101; 10, с. 252], и как следствие - необходимость обособления правового закрепления. Данные правовые меры осуществляются на разных стадиях хозяйственной деятельности. Оценка воздействия проводится одновременно с разработкой проектной документации планируемой деятельности и отчет о ее результатах является составной частью такой документации. В то же время экологическая экспертиза имеет место на стадии согласования и проверки уже готового проекта. Она гарантирует, что при осуществлении оценки воздействия предусмотрены меры по охране окружающей среды, определены виды воздействия и изменения в окружающей среде, осуществлен прогноз ее состояния. Кроме субъектного состава данные процедуры отличаются также содержанием и целями. Экологическая экспертиза проводится для выявления соответствия намечаемой деятельности существующим требованиям и определения допустимости реализации объекта. Другими словами, кроме оценочной заключает в себе и контрольную составляющую. ОВОС - процедура оценки возможных последствий и экологических рисков. В связи с этим представляется нелогичным указание в Положении о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду на то, что государственная экологическая экспертиза является этапом проведения ОВОС [51, п. 7]. Cодержание правовых норм позволяет привести доводы в пользу обеих позиций. Поэтому дальнейшее совершенствование законодательства возможно как по пути обособления правового регулирования данных механизмов, так и по направлению формирования единого правового института оценки воздействия, включающего в себя как ОВОС, так и экологическую экспертизу.

Однако, в отличие от государственной экологической экспертизы ОВОС организуется заказчиком, а именно, инициатором планируемой хозяйственной и иной деятельности, а проводится разработчиком - проектной или научно-исследовательской организацией по поручению заказчика, одновременно с разработкой проектной документации. Заказчик финансирует и организует ОВОС, а также изучает предложения общественности о возможной реализации намечаемой деятельности на конкретной территории в рамках общественных обсуждений. Разработчик проводит ОВОС, рассматривает и учитывает экологические условия и требования при подготовке обосновывающей документации [53].ОВОС включает в себя 10 этапов деятельности, в законодательстве утратившем силу, выделялось всего 5 [53].

Таким образом, ОВОС отличается как по субъектному составу, так и по объектам проведения, хотя объекты по которым проводится ОВОС, они перечислены в Законе «О государственной экологической экспертизе», одновременно и являются объектами для проведения экологической экспертизы, но круг этих объектов уже. Кроме субъектного и объектного состава данные процедуры отличаются также содержанием и целями [53, 35]. Однако являясь самостоятельным организационно-правовым механизмом, можно сделать вывод, что ОВОС наиболее связана именно с экологической экспертизой.

Наряду с ОВОС одним из важнейших правовых средств обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является экологический контроль. Экологический контроль представляет собой одну из основных функций государственного экологического управления [19, с. 42]. Под экологическим контролем (контролем в области охраны окружающей среды) понимается система мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований в области охраны окружающей среды [31, ст. 1]. В законодательстве выделяется 4 вида экологического контроля:

• государственный;

• ведомственный;

• производственный;

• общественный [31, ст. 86].

Государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения соблюдения государственными органами, юридическими и физическими лицами законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды, а также экологической безопасности. Государственный контроль в данной области осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, иными специально уполномоченными республиканскими органами государственного управления и их территориальными органами (например, Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь), местными Советами депутатов и исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции [31, ст. 87-93].

Ведомственный контроль осуществляется органами государственного управления на подведомственных им объектах. Например, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует внутриведомственный радиационный контроль, осуществляет разработку технологий сельскохозяйственного производства на загрязненной радионуклидами территории, выполнение государственных программ по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь организует и осуществляет ведомственный контроль в области охраны окружающей среды в организациях, подчиненных и входящих в его состав. Так, объектами ведомственного контроля в области охраны окружающей среды в системе жилищно-коммунального хозяйства являются: деятельность по обращению с коммунальными отходами и очистке сточных вод населенных пунктов, работа котельных и транспортных средств, а также других отраслей и направлений жилищно-коммунального хозяйства. Ведомственному контролю в области охраны окружающей среды в организациях Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь в обязательном порядке подлежит деятельность организаций по использованию и охране земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, а также контроль за обращением с отходами. Ведомственному контролю в области охраны окружающей среды в пограничных войсках Республики Беларусь подлежит деятельность по обращению с коммунальными отходами и очистке сточных вод военных городков, а также работа котельных [31, ст. 94].

Производственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляют юридические лица и индивидуальные предприниматели в процессе своей хозяйственной и иной деятельности в случае, когда она оказывает вредное воздействие на окружающую среду [31, ст. 94]. Общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными инспекторами охраны природы, общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность в области охраны окружающей среды, а также гражданами [31, ст. 95].

Также, помимо вышеперечисленных видов, составной частью государственного, ведомственного, производственного и общественного контроля в области охраны окружающей среды является аналитический (лабораторный) контроль. Такой контроль проводится в целях оценки количественных и качественных характеристик выбросов в атмосферный воздух и сбросов в поверхностные и подземные воды загрязняющих веществ, а также определения загрязнения земель (включая почвы) и состава отходов [31, ст. 96].

Таким образом, задачами экологического контроля является выявить, предотвратить и пресечь нарушения требований в области охраны окружающей среды, а экологическая экспертиза носит предупредительный характер. В литературе есть мнение, что экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля [22, с. 40]. Действительно, предотвратить загрязнения природной среды гораздо проще, чем устранять негативные последствия экологически необоснованных решений. Но при проведении экспертизы фактической хозяйственной и иной деятельности не осуществляется, и поэтому вряд ли можно говорить о контроле на этой стадии. Общим у этих двух механизмов является конечная цель - не навредить, в результате этой самой деятельности, окружающей среде либо минимизировать неблагоприятные последствия.

Экологический аудит является неоднозначным понятием. Сам термин аудирование означает ревизию, проверку [22, с. 6]. Экологический аудит возник не стихийно, а на основе общего аудита, посредством своей эволюции, динамично развиваясь, не только как инструмент контроля, но и как показатель эффективного управления качеством окружающей среды. В научной литературе встречаются различные варианты определений. Например, аудит - это проверка предприятий, фирм, организаций с точки зрения их воздействия на окружающую среду [20, c. 99]. Также данное понятие рассматривается как средство для получения наиболее полной и достоверной информации о степени негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и проведении независимой комплексной оценки этой информации с целью обоснования мер, принимаемых для охраны природы и обеспечения экологической безопасности, а также повышения их эффективности [4, с. 298]. Либо под таковой понимается независимая, комплексная документированная оценка того, насколько деятельность соответствует требованиям [20, с. 103]. Законодательство республики Беларусь содержит легальное определение данного понятия. Экологический аудит представляет собой независимую комплексную документированную проверку соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований, в том числе нормативов и технических нормативных правовых актов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по снижению (предотвращению) вредного воздействия такой деятельности на окружающую среду [31, ст. 97]. По результатам экологического аудита производится подготовка рекомендаций по снижению либо предотвращению вредного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Такой механизм является сравнительно новым направлением природоохранной деятельности в Республике Беларусь. По своему назначению экологический аудит является сугубо рыночным инструментом. Он составляет один из сегментов рынка экологических услуг как вид предпринимательской деятельности, осуществляемой на независимой, профессиональной основе. Согласно положениям Закона «Об охране окружающей среды» экологический аудит проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями [31, ст. 97]. А государственная экологическая экспертиза проводится специально уполномоченным органом в области охраны окружающей среды. Лица, оказывающие экоаудиторские услуги, могут так же оказывать услуги в выработке решений по повышению экологической безопасности производства на проверяемых объектах. Экспертиза по своей сути близка аудиту, однако последний, как правило, не осуществляется на этапе планирования. Ранее, экологический аудит являлся лицензируемым видом деятельности. Нормы об этом содержались в Декрете о лицензировании отдельных видов деятельности и в Положении о лицензировании деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, которое было принято во исполнение Декрета [39; 50]. Эти документы утратили силу в связи с утверждением Указом Президента Республики Беларусь Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, в котором присутствует глава, предусматривающая виды деятельности, связанные с воздействием на окружающую среду, подлежащие лицензированию. Однако экологический аудит в этот перечень не входит [40].Примечательно, что документ, устанавливающий порядок проведения данного вида деятельности до настоящего времени не приведен в соответствие с действующим законодательством [41].

Аудит может проводиться как в форме полногоэкологического аудита (комплексной проверки воздействий на окружающую среду), так и специализированного экологического аудита (проверки воздействий на отдельные компоненты природной среды). Проводится аудит за счет собственных средств проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, в отличие от государственной экологической экспертизы, расходы, связанные с проведением которой, финансируются за счет средств республиканского бюджета. Он, как и экологическая экспертиза, может носить добровольный или обязательный характер. Обязательный экологический аудит, проводится в случаях, прямо установленных нормативными правовыми актами, к таким случаям относятся:

приватизация предприятий как имущественных комплексов государственных унитарных предприятий;

ликвидация юридического лица или прекращение деятельности индивидуального предпринимателя, в том числе вследствие признания их экономически несостоятельными (банкротами) [31, ст. 38, 97]

Однако этот перечень не является исчерпывающим. экологический аудит может проводиться и в иных случаях, установленных законодательными актами Республики Беларусь. Таким образом, экологический аудит отличается от государственной экологической экспертизы по субъектному составу, по объектам, а также целями проведения.

Являясь самостоятельными механизмами природоохранные мероприятия, такие как экологическая экспертиза, экологический контроль, экологический аудит и ОВОС имеют общую смысловую часть - на всех этапах хозяйственной и иной деятельности проводится проверка на соответствия требованиям в области охраны окружающей среды. Связь ОВОС и экологической экспертизы прослеживается в том, что они имеют превентивный характер и направлены на предупреждение негативного влияния на окружающую среду. Также, экспертиза по своей сути близка аудиту, однако последний, как правило, не осуществляется на этапе планирования. А экологический контроль позволяет выявить, предотвратить и пресечь нарушения требований в области охраны окружающей среды.

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: