Глава 3. УКРОЩЕНИЕ БЮРОКРАТА

Оздоровление системы государственного управления, как неоднократно подчеркивалось и в данной книге, является в настоящее время важнейшей задачей всего российского общества.

Однако крайняя недостаточность управленческих знаний и традиций, равно как и принципиальная сложность самой задачи (государство должно само реформировать себя, что напоминает проведение хирургом самому себе сложной операции) сделала ее необходимость наименее очевидной для общества, что привело к фактическому отсутствию необходимого обсуждения проблемы.

В результате общепринятые пути ее решения, в отношении которых сложился бы неформальный и негласный общественный консенсус, в отличие от вопросов собственно экономической политики, практически отсутствуют. Соответственно, и предложения, содержащиеся в тексте, являются исключительно личным взглядом автора, - основанным, впрочем, на как российском, так и международном опыте.

Однако совершенно бесспорным представляется то, что эффективность государства является главным фактором развития, определяющим все будущее любой страны - в том числе и России. Повышение этой эффективности представляется важнейшей стратегической задачей.

Ее решение особенно важно сейчас, когда финансово-политический кризис вынуждает Россию сменить стратегию и начать опираться преимущественно на внутренние ресурсы. Это усложняет стоящие перед государством задачи и повышает объективные требования к нему.

Важно понимать, что никакие сколь-нибудь разумные преобразования в принципе не могут быть осуществлены, если инструмент этого осуществления - госаппарат - пребывает в состоянии негодности. Его нынешняя деградация делает критически важным для России создание встроенного механизма перманентного совершенствования системы госуправления.

Сегодняшний момент, несмотря на кризисное состояние нашего общества в целом, благоприятен для реформирования российской системы государственного управления, так как:

· разложение этой системы зашло достаточно далеко для того, чтобы общество и крупнейшие корпорации осознали необходимость перемен;

ослабленность и пассивность аппарата государственного управления существенно снижают возможности сопротивления его деструктивных элементов;

развитие информационных технологий коренным образом изменяет принципы управления и ведет к качественному скачку во всем общественном развитии; участие России в этом скачке позволит ей резко ослабить отставание от развитых стран при относительно небольших усилиях («догоняющая», а при определенных условиях и «опережающая» модернизация), в том числе в сфере государственного управления.

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ

ИМУЩЕСТВОМ

Первейшим направлением оздоровления системы государственного управления представляется наведение порядка в системе управления государством своим имуществом.

Дело в том, что хаос и бесхозяйственность, наблюдающиеся в этой сфере, являются порождением и одной из важнейших причин коррупции, разъедающей государство. Достаточно указать на отсутствие точных данных о количестве принадлежащих государству пакетов акций: в проекте очередной программы приватизации, подготовленном в 1997 году реформаторами, количество подлежащих приватизации в определенные сроки объектов определялось в процентах от их общего количества, так как само это количество никому не было известно.

Соответственно, оздоровление сферы управления государственным имуществом, достижимое цепочкой лежащих на поверхности простейших и на самом деле не таких уж и значительных изменений, способно резко ограничить потенциал коррупции и оказать кардинальное оздоровляющее воздействие на всю систему государственного управления даже до начала ее реформирования как такового.

1. Представляется жизненно необходимым в кратчайшие сроки провести полную ревизию федеральной государственной собственности, в том числе за рубежом, включая собственность Центробанка и Управления делами президента России, а также пакеты акций. Разумно реализовать права государства по управлению ими, получению дивидендов и арендной платы.

2. Целесообразно провести реструктуризацию государственной собственности, передав ее в управление государственным холдингам либо специализированным управляющим компаниям, находящимся под жестким контролем Мингосимущества, осуществляемом по формальным признакам.

3. Следует установить пороговые уровни российского фондового индекса РТС: при достижении первого начать разработку планов широкой приватизации, при достижении второго - начать саму эту приватизацию. До этого заморозить приватизацию государственного имущества в связи с очевидной коммерческой неэффективностью.

4. Государство должно оставить за собой и активно использовать право контроля за выполнением любым инвестором условий, на которых осуществлялись соответствующие инвестиции.

5. Представляется разумным установить перечни производств, в которых нерезиденты вместе с аффилированными резидентами не могут располагать: контрольным пакетом; блокирующим пакетом; ни одной акцией.

3.2. РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА:

КАК ЭТО ДЕЛАЕТСЯ

Административная и судебная «мощность» федерального центра в настоящее время остается крайне ограниченной. Судебная власть состыкована с исполнительной вдвойне неправильно: с одной стороны, исполнительная власть влияет на судебную, с другой, - при этом она не обеспечивает исполнение решений судов.

Сужение возможностей государства на федеральном уровне коснулось не только государственной собственности (управление которой в большой степени де-факто перешло в частные руки), но и управленческих возможностей воздействия самого федерального центра на субъектов экономики. Центральная власть уже практически не способна широко принуждать их к действиям, не согласующимися с их интересами, то есть навязывать им искусственный экономический порядок.

Это, безусловно, позитивный факт. Однако он дополняется тем, что на региональном и местном уровне власть сохраняет чрезмерную административную дееспособность и продолжает, почти как в советское время, активно вмешиваться в деятельность предприятий и распределение собственности. На этом уровне ни индивиды, ни предприятия не имеют почти никакой реальной защиты.

Таким образом, федеральная власть не может на систематической основе осуществлять даже минимально необходимый контроль за региональной. С другой стороны, региональная власть не уравновешена муниципальной. И все они не стоят под судебной властью. Независимость суда и прокуратуры и по сей день остается в России почти пустым звуком.

При этом все звенья государственной власти чудовищно раздуты, что поощряет не только коррупцию, но и ее оборотную сторону - государственный чиновный рэкет, являющийся едва ли не наиболее болезненно ощущаемой преградой развитию российской экономики.

Проведение реалистической политики в экономической и социальной сферах безусловно предполагает повышение роли государства, которая определяется не только и не столько удельным весом его расходов в ВВП, но и целенаправленностью и действенностью государственного вмешательства в экономические процессы.

В конечном счёте, повышение роли государства - это разработка и проведение в жизнь эффективных, соответствующих потребностям общества законов и иных нормативных актов. Один из наиболее вредных реформаторских мифов состоит в том, что правовое государство характеризуется достижениями в области законотворчества как такового, а не в области практического упорядочения экономической и социальной жизни. Отсюда принятие многочисленных правовых актов, несоразмерных реалиям, и, в результате, невозможность хозяйствовать, не нарушая правила. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как деклараций о намерениях и, наконец, неверие в закон как таковой. В такой атмосфере трудно рассчитывать на общественную изоляцию криминалитета, а значит - и на победу над ним.

1. В связи с изложенным представляется целесообразным в кратчайшие сроки провести ревизию законодательства, регулирующего экономические процессы. Недостаточная продуманность «правил игры», провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (неуплата налогов, рэкет, взяточничество, мошенничество) и продуктивной деятельностью, которая выталкивается в «тень».

Жизненно важно отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику, от тех, которые влияют на неё слабо (о чем может свидетельствовать, например, малое число ссылок на них в судебных решениях), и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективных механизмов реализации. Такого рода анализ должен лечь в основу совершенствования правовой базы экономических преобразований.

Следует максимально упростить законодательные и нормативные акты для создания предсказуемости правовой среды хозяйственной деятельности. Ключевое направление работы - превращение максимального количества законов в документы прямого действия.

2. Функционирование государства во многом зависит от его аппарата. Сегодня государство несправедливо и пренебрежительно относится к чиновникам, основная масса которых справедливо чувствует себя социально и политически незащищенной.

Экономия на государственном аппарате стала едва ли не самым легким (после урезания социальной сферы) способом сокращения бюджетных расходов.

Несомненно, требования к государственным служащим должны ужесточаться, а коррупция в их среде - преследоваться. Однако важно осознать, что новый «служивый класс» составляет каркас государства и сегодня олицетворяет его больше, чем даже самые популярные политики. Интересы страны требуют, чтобы этому классу были обеспечены достойные условия жизни, четкость и непротиворечивость служебных обязанностей, защищенность от политической конъюнктуры. Ведь, как справедливо указывал премьер-министр Сингапура, «если платить орешками, то министрами будут обезьянки».

Недопустимо недофинансирование аппарата государственного управления, и в первую очередь судов. Если другие бюджетные организации могут заработать недостающие деньги относительно честно, то чиновника недофинансирование толкает в первую очередь к коррупции. Экономить на госаппарате нужно, упраздняя его излишние звенья, но нельзя недоплачивать чиновникам, работа которых признана необходимой.

Следует понять наконец, что эффективное государство не может быть получено даром. Обществу придется назначить достаточно высокую цену, хотя и не превышающую цену неэффективности государства, за исполнение обязанностей ответственных государственных служащих и за должный контроль за ними. Для них надо формировать и новую систему социальных гарантий.

3. Представляется целесообразным установить, что внесение чиновником проекта нормативного акта, противоречащего действующим правовым актам и не содержащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, ведет к предупреждению о неполном служебном соответствии, а при повторении в течении года - к увольнению.

4. Для обеспечения действенности борьбы с коррупцией и эффективности общественного контроля следует обеспечить обязательное принятие прокуратурой к рассмотрению представлений Счетной палаты и Главного Контрольного управления президента.

5. Представляется целесообразным провести ревизию систем хозяйственного обслуживания аппарата государственного управления и прекращение связанного с функционированием этих систем излишнего бюджетного финансирования.

6. Необходимо совместно с представителями Мирового банка и ЕБРР провести тщательную ревизию работы и финансовой эффективности групп реализации проектов Мирового банка и ЕБРР в России, осуществляемых на возвратной основе.

7. Для исключения «перехвата управления» за территориальными структурами федеральных ведомств со стороны региональных властей, следует укрупнить структуру территориальных органов федеральных ведомств, чтобыкаждый из этих органов покрывал не один, а несколько субъектов Федерации. Управления разных территориальных структур должны находиться в разных регионах.

8. Представляется необходимым создать компьютеризованную систему комплексного учета и оперативного анализа финансовых и товарных потоков. Даже простое объединение уже существующих систем позволит обеспечить комплексное отслеживание, оперативное сопоставление и эффективный анализ финансовых и товарно-материальных потоков.

9. Следует официально зафиксировать максимальную долю расходов на административные нужды в расходах региональных и муниципальных бюджетов и установить, что при превышении этой доли бюджет теряет право на получение финансовой поддержки от вышестоящего бюджета в любой форме.

10. Представляется целесообразным установить единую процедуру согласования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, включая их территориальные подразделения, с органами власти субъектов Федерации и органами власти местного самоуправления.

3.3. ПЕРВЫЙ ШАГ:

⇐ Предыдущая6789101112131415Следующая ⇒

Поделиться: