Основы социального развития субъектов Российской Федерации. Экономическая база и перспективы развития регионов

 

Развитие экономики является одним из главных направлений деятельности государства. Экономическое развитие страны в целом невозможно без учета экономического статуса региональных ее составляющих - эффективного функционирования экономик субъектов Российской Федерации. Однако субъекты Федерации имеют определенные различия в своем экономическом развитии, что, естественно, влияет на объем правового регулирования экономического развития в каждом конкретном регионе. Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России, безусловно, оказывает значительное влияние на стратегию и тактику институциональных преобразований при проведении государственной экономической политики.

Вместе с тем, несмотря на значительные различия в экономическом развитии отдельных субъектов Федерации, укрепление экономических основ федерализма возможно только в условиях единства экономического пространства Российской Федерации.[6] Это в свою очередь означает проведение единой экономической политики в отношении всех субъектов Российской Федерации, основанной на равноправии субъектов Федера­ции во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; равноправии хозяйствующих субъектов, независимо от места их регистрации и деятель­ности, обеспечении свободного перемещения товаров[7], услуг, финансовых средств, трудовых ресурсов на всей территории государства.

Сохранение государственной и территориальной целостности страны требует последовательной реализации конституционных принципов построения федеративных отношений в экономике, укрепления единства исполнительной власти, повышения ответственности всех уровней власти за реализацию закрепленных за ними функций и полномочий по предметам исключительного и совместного ведения. Одновременно необходимо повышение экономической самостоятельности и ответственности субъектов Федерации на основе разграничения функций, полномочий, источников формирования финансовых ресурсов между федеральным и регио­нальным уровнями.

Необходимо также создание условий и стимулов для активизации участия регионов в реализации общефедеральных и межрегиональных программ, сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов на основе федеральной системы социальных стандар­тов и нормативов (с уче­том региональной специфики). Для этого следует формировать такие режимы регулирования экономики, которые стимули­ровали бы и гарантировали бы устойчивый экономический рост, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

Правовые основы экономического развития субъектов Российской Фе­де­рации составляют часть их конституционно-правового статуса. Они пред­ставлены актами как федерального, так и регионального уровней. Это обу­словлено рядом конституционных положений, определяющих, прежде всего, федеративный характер устройства Российского государства и вы­текающих из него полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 71 - 74, 76 Конституции РФ). Принципиальное значение здесь имеют также положения ст. 5, 8 и 9 Конституции Российской Федерации. В указанных статьях закреплены ос­новные принципы экономического развития феде­ративного государства, не­отъемлемым элементом которого являются экономики субъектов Федера­ции.

Помимо конституционных положений базовую роль в создании право­вых основ экономического развития субъектов Федерации играют также по­ложения Федерального закона " Об общих принципах организации зако­нода­тельных (представительных) и исполнительных органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации". Этот федеральный за­кон опреде­ляет основные полномочия органов государственной власти субъектов Фе­дерации, в том числе в области экономического развития субъектов Феде­рации; устанавливает экономическую основу деятельно­сти органов госу­дарственной власти субъектов Федерации; состав объек­тов собственности субъектов Федерации, структуру регионального бюд­жета. Кроме того, что особенно важно, указанный Федеральный закон определяет экономическую составляющую реализации полномочий орга­нов государственной власти субъектов Федерации, привязывая осуществ­ление полномочий к финансовым ресурсам федерального или региональ­ного бюджета.

Наряду с вышеуказанным федеральным законом в числе базовых актов, определяющих правовую основу экономического развития субъектов Рос­сийской Федерации, следует назвать значительную часть кодексов Россий­ской Федерации, действующих в сфере регулирования экономиче­ских отно­шений, Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Градострои­тельный, Земель­ный и др. Нормативную базу федерального уровня со­ставляют также и целый ряд других федеральных законов. Именно федеральные законы определяют основные полномочия органов государ­ственной власти субъектов Россий­ской Федерации в области экономиче­ской деятельности.

Помимо законодательных актов большое значение в регулировании эко­номического развития субъектов Федерации отводится и актам Прави­тельства Российской Федерации. В соответствии с Федеральным консти­ту­ционным законом " О Правительстве Российской Федерации" феде­ральное Правительство обладает широкими полномочиями по осуществ­лению собст­венного правового регулирования в экономической сфере. Указанные акты регламентируют отдельные вопросы развития экономики субъектов Федера­ции.

Например, по соглашению с органами исполнительной власти субъек­тов Феде­рации Правительство Российской Федерации может передавать им осу­ществление части своих полномочий. Наряду с этим федеральное Прави­тельство также может осуществлять полномочия, переданные ему орга­нами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соот­ветствую­щих соглашений. Подобные соглашения органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе заключать и с другими федераль­ными органами исполнительной власти. В рамках указанных соглашений могут передаваться полномочия в сфере экономической деятельности. В целях регламентации порядка передачи полномочий на основании согла­шений Правительством Российской Федерации были утверждены Пра­вила подготовки, согласования и утверждения соглашений между феде­ральными органами исполнительной власти и исполнительными орга­нами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации[8]. Но к настоящему времени еще, ни одно из таких согла­шений не заключено. Однако именно соглашения, в отличие от федеральных законов, являются более гибким инструментом экономического развития субъектов Федера­ции, поскольку позволяют учитывать различное экономи­ческое положе­ние регионов.

По моему мнению, посредством заключения соглашений возможно придание дополнительного импульса экономическому разви­тию субъектов Федерации.

В правовом регулировании экономического развития субъектов Федера­ции существенное место занимают акты федерального Правительства, ка­сающиеся разработки и принятия, а также в последующем - реализации федеральных целевых программ. Целевые программы являются одним из важнейших средств активного воздействия государства на его социально-экономическое развитие. Как правило, они сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных про­блем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполни­тельной власти. При этом Правительство страны определяет и участие в этом про­цессе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.[9]

В правовом обеспечении экономического развития субъектов Федера­ции немаловажное значение имеют и акты федеральных министерств. Осо­бенно это касается актов таких федеральных органов исполнительной власти, как Министерство экономического развития и торговли, Мини­стерство фи­нансов, Министерство промышленности и энергетики и др[10].

Помимо актов федерального уровня, значительный удельный вес в фор­мировании правовой основы экономического развития субъектов Феде­рации отводится актам, принимаемым на уровне самих субъектов Феде­рации.

Именно вопросы экономики являются первоочередными для пра­во­творческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Первостепенное значение здесь отводится конституциям и уставам субъ­ектов Федерации. В них определяются экономическая основа деятельно­сти органов государственной власти субъектов Федерации, полномочия ор­ганов государственной власти субъекта Федерации. Особенности в правовом регулировании экономического развития субъектов Федерации на уровне ус­тавного нормотворчества наблюдаются в сложных по составу субъектах Фе­дерации (края и области, на территориях которых имеются автономные ок­руга). В уставах этих субъектов Федерации дополнительно регламентиру­ются также вопросы, связанные с разграничением полномо­чий между орга­нами государственной власти указанных субъектов Феде­рации в области экономического развития соответствующих территорий.

Органы государственной власти субъектов Федерации принимают также законы и иные нормативные правовые акты в области экономического развития регионов. Значительное внимание законодательных органов субъ­ектов Российской Федерации уделяется вопросам государственной под­держки малого предпринимательства, инвестиционной деятельности, сель­скохозяйственного производства, регулированию градостроительной, торго­вой деятельности, управлению государственной собственности субъектов Федерации, ценовой политике, льготному налогообложению и другим вопро­сам.

При должной реализации соответствующих законов в регионах будут созданы условия для устойчивого экономического развития и повышения уровня жизни населения этих территорий.

Важное значение в осуществлении правового регулирования экономиче­ского развития субъектов Федерации имеют акты высших должно­стных лиц и высших органов исполнительной власти субъектов Федерации. Их деятельность непосредственно направлена на создание стабильной и эф­фективной экономической политики регионов в интересах населения со­от­ветствующих территорий.

Например, на уровне высших должностных лиц субъектов Федерации утверждаются положения об условиях предоставления госу­дарственных га­рантий субъектами Федерации хозяйствующим субъектам. Нередко на уровне высших должностных лиц субъектов Федерации разрабатываются и принимаются акты по государственной поддержке малого предприниматель­ства.

В отдельных субъектах Федерации на уровне актов указанных должно­стных лиц утверждаются региональные целевые программы, действующие в экономической сфере.

Наряду с актами высших должностных лиц субъектов Федерации суще­ственная роль на региональном уровне по вопросам правового регулиро­вания экономического развития соответствующих регионов отводится и актам са­мих высших исполнительных органов государственной власти. Указанные органы принимают разнообразные решения, в которых регла­ментируют раз­личные направления экономического развития субъектов Федерации.

В качестве примера можно назвать принимаемые в ряде субъектов Фе­дерации высшими органами исполнительной власти кон­цепции управления государственным имуществом соответствующего субъекта Федерации[11].

Развитие общего экономического пространства ставит задачу обес­пече­ния единого правового регулирования экономики. В зарубежных федера­циях она решается в трех направлениях: " посредством расширения ком­пе­тенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъ­ектов федерации, принятия последними единообразных или унифи­цирован­ных актов". В этой связи в Российской Федерации весьма ак­туальна разра­ботка модельных правовых актов для субъектов Федерации. Они могут быть использованы органами государственной власти субъектов Федерации при подготовке соответствующих законопроектов. При этом следует учитывать рекомендательный характер этих актов, по­скольку в них, естественно, не мо­гут учитываться особенности каждого субъекта Федерации. Ряд содержа­щихся в модельных законах норматив­ных решений должен предполагать, что выбор конкретных вариантов ре­гулирования является задачей законодателя субъекта Федерации, которая решается с учетом региональной специфики (уровня бюджетной обеспе­ченности, обширности территории, развитости со­циальной, транспорт­ной, производственной, информационной инфраструк­туры, а также демо­графических особенностей и других обстоятельств).

Принятие как федеральных, так и региональных правовых актов благо­приятно сказывается на экономическом развитии субъектов Федерации. В целом на региональном уровне наметились очевидные тенденции по ак­тиви­зации позиции органов государственной власти субъектов Федера­ции в раз­витии правовой основы экономической политики, создании бла­гоприятной экономической среды и привлечении инвестиций. Развитие правовой основы позволяет более эффективно использо­вать возможности субъектов Федера­ции в экономической сфере, снижать непроизводительные издержки регио­нальных бюджетов, полнее удовле­творять запросы населения.

Особое значение в этой связи приобретают акты концептуального ха­рактера, которые позволяют повысить систем­ность регулятивного правового воздействия на экономику регионов.

Вместе с тем необходимо отметить, что при правовом регулирова­нии субъектами Федерации отношений в экономической сфере нередко встречаются ошибки и недочеты. Есть примеры вторжения субъектов Феде­рации в сферу исключительного ведения Российской Федерации, включения в региональное законодательство отдельных положений меж­дународных конвенций и договоров, даже еще не ратифицированных фе­деральным пар­ламентом. С другой стороны - имеются случаи вмешатель­ства в экономику регионов со стороны федеральных органов власти, за­прета на осуществление собственного правового регулирования в ряде сфер. Иногда это происходит необоснованно. Например, ряд отношений в сфере лицензирования, ранее признававшихся сферой совместного веде­ния Российской Федерации и ее субъектов, федеральные органы власти считают отношениями в сфере граж­данского права, которое относится к ведению Российской Федерации.

Определенные недостатки имеются и в федеральном законодатель­стве.

Например, в п. 2 ст. 26.3 Федераль­ного закона " Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации", установлен перечень вопро­сов, решение которых относится к полномочиям органов го­сударственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совме­стного веде­ния, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвен­ций из федерального бюджета). А в п. 4 этой же статьи содержится предпи­сание, согласно которому полномочия органов государственной власти субъ­екта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением суб­вен­ций из федерального бюджета), не могут быть изменены иначе, как путем внесения изменений и (или) дополнений в указанный перечень.

Но данное положение нередко трактуется достаточно упрощенно, как не допускающее никакого расширения перечня полномочий субъектов Рос­сийской Федерации. Однако при этом не учитывается, что одним из прин­ципов федеральной реформы было недопущение " произвольного и необосно­ванного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанно­стей, требующих конкретного объема расходов, не финансируе­мых из бюд­жета уровня публичной власти, принявшего соответствующее решение" [12].

Таким образом, целью рассматриваемого законодатель­ного предписа­ния является фактический запрет на наделение федераль­ными законами субъектов Федерации полномочиями, не подкрепленными финансовыми средствами. Такое наделение неоднократно происходило ранее. Естественно, что в условиях различной бюджетной обеспеченно­сти субъектов Федерации не все из них имели финансовые и материаль­ные ресурсы для полноценной реализации таких полномочий.

Однако если в субъекте Федерации имеются достаточные финансовые средства, то перечень полномочий, осуществляемых его органами госу­дарст­венной власти самостоятельно за счет средств регионального бюд­жета, мо­жет быть расширен законами такого субъекта Федерации. В п. 5. ст. 26.3 Фе­дерального закона " Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации" сделана важная оговорка о том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ве­дения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными зако­нами, законами субъекта Федерации, могут устанав­ливаться иные полномо­чия региональных органов власти субъекта по предметам совместного веде­ния, осуществляемые данными органами са­мостоятельно. Но при этом не­пременно должны соблюдаться следующие условия: такие полномочия могут осуществляться только за счет и в пре­делах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из фе­дерального бюджета), а также это не должно противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что в целях наиболее ин­тенсивного экономического развития субъектов Российской Федерации не­обходимо предоставление их орга­нам государственной власти (прежде всего исполнительным) дополни­тельных полномочий в данной сфере. В настоящее время субъекты Феде­рации практически полностью устранены от участия в решении ряда во­просов социально-экономического развития региона (на­пример, недро­пользования, использования и охраны водных объектов). В ча­стности, концентрация на федеральном уровне всех полномочий, связанных с вод­ными отношениями, негативно сказывается на оперативном решении во­дохозяйственных проблем регионального уровня, ведет к недостаточному учету экономических, экологических интересов субъектов Федерации при предоставлении водных объектов в пользование, осуществлении мер по их охране и восстановлению.

Например, целесообразно рассмотреть вопрос о наделении ор­ганов го­сударственной власти субъектов Федерации полномочиями по владению, пользованию, распоряжению и управлению обособленными водными объек­тами, за исключением водных объектов, находящихся в собственности Рос­сийской Федерации, перечень которых утверждается федеральным Прави­тельством. Такие полномочия могут осуществляться органами государствен­ной власти субъектов Федерации самостоятельно за счет региональных бюд­жетов (без учета субвенций из федерального бюджета).

Ряд полномочий может предоставляться органам государственной вла­сти субъектов Федерации для осуществления за счет субвенций из федераль­ного бюджета. Это могут быть, в частности, полномочия по управлению и распоряжению водными объектами или их участками, расположенными в пределах границ субъектов Федерации (за исключением объектов вод­ного фонда, указанных выше, и объектов, включенных в перечень, ут­вержденный федеральным Правительством), в соответствии с лимитами водопользования, установленными по субъекту Федерации.

За счет субвенций из федерального бюджета могут устанавливаться и от­дельные полномочия в сфере сельского хозяйства. Это могут быть полно­мочия, в настоящее время осуществляемые территориальными органами и учреждениями Федерального агентства по сельскому хозяй­ству (в том числе в области семеноводства, защиты растений, мелиорации земель и др.). Это позволит вовлечь сельскохозяйственные земли в эко­номический оборот, обеспечить комплексный подход к использованию земель в субъекте Федера­ции, повысить их доходность и т.п. Естест­венно, что реализация таких пол­номочий потребует внесения соответст­вующих изменений в отраслевое фе­деральное законодательство.

Такая же дискуссия возможна и в отношении наделения органов госу­дар­ственной власти субъектов Федерации полномочиями по распоряжению, использованию, воспроизводству и охране подземных водных объектов. Это может способствовать обеспечению охраны подземных источников цен­трализованного водоснабжения от неблагоприятных факторов и недо­пуще­ния неблагоприятных техногенных и экологических последствий при любых видах пользования недрами[13].

· В итоге я хотел бы отметить, что правовая основа экономиче­ского развития субъектов Рос­сийской Федерации включает в себя правовые акты как федерального, так и регионального уровня. Данная правовая основа является достаточно пол­ной. Вместе с тем необходимо отметить, что нуждаются в дальнейшем совершенствовании отдельные положения дей­ствующего законодатель­ства.

· Значительная часть проблем в рассматриваемой сфере свя­зана с неодина­ковым уровнем социально-экономического развития субъектов Россий­ской Федерации, что не всегда учитывается в законодательстве.

· Целесообразно предоставление органам государственной вла­сти субъек­тов Федерации дополнительных полномочий в сфере регионального эко­номического развития. Данное пред­ложение может реализовываться двумя способами.

Экономическая база социального развития Социально-экономическое разви­тие является одним из главных на­правлений деятельности органов государственной власти. Однако развитие страны в целом невоз­можно без учета статуса регио­нальных ее составляю­щих — эф­фективного функционирования со­циальной и экономической сфер субъектов Российской Федерации. Для этого следует формировать та­кие ре­жимы регулирования эконо­мики, которые стимулировали бы и гарантиро­вали бы устойчивый эко­номический рост, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

Следует учитывать, что субъек­ты Российской Федерации имеют опре­деленные различия в своем со­циально-экономическом развитии, что, естест­венно, влияет на объем правового регулирования социаль­но-экономического развития в каж­дом конкретном регионе. Истори­чески сложившаяся неодно­родность социально-экономического прост­ранства России, безусловно, оказы­вает значительное влияние на стра­тегию и тактику институциональ­ных преобразований при проведе­нии государственной экономической политики. Эти обстоятельства не всегда учитываются в федеральном законодательстве. Вместе с тем, во многом территориальная диффе­ренциация носит объектив­ный ха­рактер. Она формируется благода­ря природно-климатическим, соци­ально-историческим условиям и иными объективными факторами. В опреде­ленном смысле естествен­ные территориальные различия даже полезны, поскольку вносят динамизм в экономически и соци­ально оправданное разме­щение мест приложения труда, структу­ру поселений.

Принцип разграничения компе­тенции в федеративном государ­стве яв­ляется основой федератив­ных отношений. При этом разгра­ничение полномо­чий в сфере со­вместного ведения напрямую выте­кает из разграничения предметов ведения. В Российской Федерации сложилась современная и дос­таточ­но эффективная, хотя и не лишен­ная недостатков модель разграни­чения предметов ведения и полно­мочий в сфере совместного веде­ния. Однако пе­ред нами стоит за­дача и далее совершенствовать спо­собы и механизмы раз­граничения полномочий, на что направлены происходящие в нашей стране преобразования в сфере федеративных отношений. Нормы Конституции по­зволяют наиболее оптимально произвести разграничение полно­мочий именно федеральными зако­нами. Это является не только правом, но и обя­занностью федерального законодателя, исходя из самой природы компетен­ции и из отнесения к федеральному уровню государственной власти функций обеспечения государственного единства и территориальной целостности России, с одной стороны, и обеспечения единства стандартов и повсеместно­сти соблюдения прав человека и гражданина на территории страны, с другой стороны. Следует под­держать позицию, согласно кото­рой «только в форме федерально­го закона конституционные пред­меты ведения должны транс­форми­роваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной вла­сти и конкретного органа. Это яв­ляется ключевым вопросом федера­лизма, основой и условием нор­мального функционирования орга­нов государ­ственной власти»[14].

Федеральный закон «Об общих принципах организации законода­тель­ных (представительных) и ис­полнительных органов государст­венной власти субъектов Россий­ской Федерации» определяет основ­ные полномочия органов государ­ственной власти субъектов Федера­ции, в том числе в области соци­аль­но-экономического развития субъек­тов Федерации; устанавливает эко­но­мическую основу деятельности ор­ганов государственной власти субъ­ектов Федерации; состав объектов собственности субъектов Федера­ции, структуру регионального бюд­жета.

Особенно важно, что указанный федеральный закон определяет экономическую составляющую реализации полно­мочий органов государственной вла­сти субъектов Федерации, «привя­зывая» осуществление полномочий к финансовым ресурсам федераль­ного или регионального бюд­жета.

В указанном федеральном зако­не дается «базовый» перечень таких полномочий, которые субъекты Фе­дерации обязаны осуществлять в интере­сах обеспечения прав и за­конных интересов граждан. Вклю­чение их в пере­чень означает, что за предоставление соответствую­щих услуг населению от­вечают ор­ганы государственной власти субъ­екта Российской Федерации, то есть осуществление полномочий, содержащихся в перечне, — не право, а их обязанность[15].

В то же время в Федеральном законе заложены существенные гаран­тии интересов субъектов Фе­дерации. Предусматривается, что по этим вопро­сам могут принимать­ся федеральные законы, определя­ющие только принци­пиальные эле­менты правового регулирования; не допускается включение в эти законы положений, которыми оп­ределяются объем и, как правило (за четко указанными исключени­ями), порядок осуществления рас­ходов из бюджетов субъектов Фе­дерации, необходимых для испол­нения органами го­сударственной власти субъектов соответствующих полномочий.

Органам государственной власти субъектов Федерации передаются не только соответствующие испол­нительно-распорядительные пол­номочия, но и связанные с ними регулятивные, что дает импульс для творческого подхода к испол­нению большинства этих полномо­чий.

Если у субъекта Федерации имеют­ся достаточные финансовые сред­ства, то перечень полномочий, осу­ществляемых его органами госу­дарствен­ной власти самостоятель­но за счет средств регионального бюджета, может быть расширен законами самого субъекта Федера­ции. Но при этом непре­менно долж­ны соблюдаться следующие усло­вия: такие полномочия могут осу­ществляться только за счет и в пределах средств регионального бюд­жета (за исключением субвен­ций из федерального бюджета), а также это не должно противоре­чить Конституции РФ и федераль­ным законам.

Однако здесь имеются и опреде­ленные ограничения, установлен­ные бюджетным законодательст­вом Российской Федерации. В п. 6 ст. 85 Бюд­жетного кодекса Россий­ской Федерации указано, что орга­ны государствен­ной власти субъек­та Федерации не вправе устанав­ливать и исполнять рас­ходные обя­зательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компе­тен­ции федеральных органов государ­ственной власти, за исключением слу­чаев, установленных федераль­ными законами.

Из данного положе­ния можно сделать вывод, что если определенная сфера общест­венных отношений, в том числе по предметам совместного ведения, отнесена к компетенции федераль­ных органов государственной влас­ти, то субъект Федерации не мо­жет осуществить дополнительное расходование собственных средств на эту сферу и ее соответствующее ре­гулирование, если иное не уста­новлено федеральным законода­тельством.

Второй тип полномочий — пол­номочия по предметам совместно­го ве­дения, возлагаемые на орга­ны власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из фе­дерального бюджета. По­рядок и объем исполнения таких полномочий детально регулируются феде­ральным законодательством. В этих случаях необходимо четко опреде­лять критерии исчисления субвен­ций. Федеральные законы, норма­тивные право­вые акты Президен­та РФ и Правительства РФ, преду­сматривающие предос­тавление суб­венций бюджетам субъектов Фе­дерации на осуществление ука­зан­ных полномочий, вводятся в дей­ствие ежегодно федеральным за­коном о федеральном бюджете, если таким законом на соответству­ющий год преду­смотрено предос­тавление бюджетам субъектов Фе­дерации указанных суб­венций.

Федеральное финансирование определенных полномочий органов вла­сти субъектов Российской Феде­рации влечет за собой и право, и обязан­ность федеральных органов исполнительной власти контроли­ровать как исполнение полномо­чий, так и обоснованное целевое расходование средств. В Федераль­ном законе указано, что в этом случае федеральные органы ис­пол­нительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их ис­полнением.

Третий тип полномочий — пол­номочия, которые не требуют расходов, кроме текущих, обеспечивающих организационную деятельность. Из сис­темной связи положений Закона следует, что в этом случае федеральные ор­ганы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативное право­вое регулирование порядка и объема исполнения полномочий. Согласно Фе­деральному закону предоставление субвенций из федерального бюджета ре­гиональным бюджетам может не предусматриваться толь­ко в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необхо­димость создания новых органов государст­венной власти субъектов Федера­ции, бюджетных учреждений и предпри­ятий, дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюдже­та гражданам и юридическим ли­цам, увели­чения штатной числен­ности государственных служащих субъектов Федера­ции и работников государственных бюджетных уч­реждений. Эта правовая конструк­ция также содержит гарантии от возложения на органы государ­ст­венной власти субъектов Федера­ции нефинансируемых федераль­ных ман­датов.

Однако это положение требует конкретизации. Возможно, что ра­нее созданные органы, учреждения субъектов Российской Федерации могут сами осуществлять соответ­ствующие полномочия, но в новом качестве, в резуль­тате их реорга­низации[16]. Однако не вполне ясно, будут ли являться эти органы новы­ми. Поэтому возникает законный вопрос: нужны ли субвенции на обес­печение их деятельности?

Крайне важно учитывать харак­тер сферы общественных отноше­ний, отнесенной к предметам со­вместного ведения, и корректно варьиро­вать методы разграничения полномочий. Как известно, практи­ка законода­тельного регулирования по предметам совместного ведения нередко заклю­чалась в максималь­ном закреплении полномочий по правовому регулирова­нию предме­та совместного ведения за феде­ральными органами государствен­ной власти, в том числе за Прави­тельством РФ и федеральными ор­ганами исполнительной власти не­зависимо от содержания предмета со­вместного ведения.

Законодательное расширение пол­номочий органов государственной власти субъектов Федерации может реализовываться двумя способами.

Первый способ — это расширение полномочий органов государствен­ной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финан­сирование исполнения кото­рых производится за счет средств региональных бюджетов (за исклю­чением субвенций из федерального бюджета). Этот путь предполагает внесение изменений в ст. 26.3 Феде­рального закона.

Второй способ — установление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совмест­ного ведения, финанси­рование ко­торых осуществляется за счет суб­венций, передаваемых из феде­раль­ного бюджета региональным бюд­жетам. Для этого необходимо вне­сение изменений в отраслевое за­конодательство.

Следует заметить, что в преды­дущие годы такая передача полно­мочий не всегда сопровождалась пе­редачей источников финансирова­ния, вследст­вие чего появилась су­щественная диспропорция между расходами бюджетов субъектов Фе­дерации по реализации полномочий сфере совместного веде­ния, преж­де всего в социальной сфере, и до­ходными поступлениями в бюд­жеты субъектов Федерации. В этой связи крайне важно неукоснительное вы­полнение требований данного феде­рального закона в отношении пере­дачи материальных и финансовых средств, необходимых для исполнения переда­ваемых полномочий.

Однако необходимо заметить, что не все субъекты Российской Федера­ции одинаково заинтересованы в передаче указанных выше и иных полномо­чий. В основе этого лежит, главным образом, различная бюджетная обеспе­ченность субъектов Российской Федерации.

Представляется, что и объемы субвенций на финансирование со­ответ­ствующих федеральных пол­номочий должны предусматривать­ся в феде­ральном бюджете отдель­но по каждому полномочию. Для обоснованного определения разме­ров субвенций, на финансирование возложенных на субъ­екты Федера­ции федеральных полномочий было бы целесообразно, чтобы Прави­тельство России разработало и со­гласовало с регионами единую ме­то­дику расчета средств как на со­держание региональных органов исполнитель­ной власти, реализую­щих федеральные полномочия, так и на финансирова­ние возлагаемых федеральных полномочий. При этом механизмы передачи финансов для обеспечения передаваемых полно­мочий могут быть различны.

По моему мнению, значительная часть проблем в рассматриваемой сфере связана с разным уровнем социально-эконо­мического развития субъектов Рос­сийской Федерации, что не всегда учитывается в законодательстве. Одним из способов решения этой проблемы является заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и ор­ганами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, по соглашению с органами исполнитель­ной власти субъектов Федерации Правительство Российской Феде­рации может передавать им осуще­ствление части своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему органами исполни­тельной власти субъектов Федера­ции на основании соответствую­щих соглашений. Подобные соглашения органы исполнительной власти субъ­ектов Федерации вправе заключать и с другими федеральными органа­ми исполнительной власти. В рам­ках указанных соглашений могут передаваться полномочия и в соци­ально-экономической сфере.

С целью регламентации порядка передачи полномочий на основании соглашений Правительством Рос­сийской Федерации были утверж­дены пра­вила подготовки, согласо­вания и утверждения соглашений между феде­ральными органами ис­полнительной власти и исполни­тельными органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации[17]. Представляется, что именно соглашения, в отличие от федеральных законов, являются бо­лее гибким инструментом эффек­тивного социально-экономического раз­вития Российской Федерации и ее субъектов, поскольку позволя­ют учиты­вать различное экономи­ческое положение регионов.

⇐ Предыдущая12345678Следующая ⇒

Поделиться: