Основные подходы к определению федерации

Понятие федерализма.

Федерализм (фр. federalisme, от лат. feodus — договор, союз) — основной принцип федерации, признание политическим идеалом федеративной организации государства, стремление либо объединить несколько отдельных государств в одну федерацию, либо обратить государство унитарное в государство федеративное. Федералисты — сторонники федеративной организации либо их государства, либо всех государств вообще. В первой половине XIX века среди демократов и радикалов было довольно широко распространено верование в наступление такого времени, «когда народы, распри позабыв, в единую семью соединятся»; таково, по словам Пушкина, было убеждениеМицкевича, так думали и многие другие; убежденным сторонником этой идеи был Мадзини. Однако в таком общем виде это верование не послужило к созданию на его почве какой бы то ни было организованной группы; только в применении к определенным государствам федерализм не раз являлся объединяющим началом сильных партий^[1].

В Европе «федералистами» («федералами») иногда называют тех, кто выступает за общее федеральное правительство, с распределенными властями на региональном, национальном и наднациональном уровнях. Европейский федерализм возник в послевоенной Европе, и одной из наиболее важных инициатив в этом направлении была речь Уинстона Черчилля в Цюрихе в 1946 году^[2].

Развитие идей федерализма в эпоху Просвещения

Дальнейший процесс развития федеральных отношений в мире происходит в результате ограничения абсолютной власти. В результате этого ограничения формируется государственный суверенитет со всеми его основными признаками: территориальной целостностью, верховенством государственной (центральной) власти, внешним признанием данного государства другими государствами, свидетельствующими о том, что государство обладает наивысшей и неограниченной властью по отношению ко всем субъектам, находящимся в пределах его границ.

Дж. Локк под федерализмом понимал сообщество людей, подданных государства, противопоставляя его остальной части человечества. Поэтому ущерб, нанесенный одному из членов сообщества (государства), по его мнению, следует считать ущербом всему народу, государству[22]. Эта мысль в последующем была развита А. Гамильтоном, который суть американского федерализма видел не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства.

Выдающуюся роль в развитии идей современного федерализма сыграл Шарль Монтескье. Современный федерализм – это реализация политологической модели, предложенной им в XVIII в. Он исходил из парадокса: настоящая демократия может быть реализована лишь в небольшом по размерам государстве, но такое образование легко становится добычей неприятеля. С другой стороны, большая Империя неуязвима для внешнего врага, но демократия внутри такой огромной структуры невозможна. Идея Монтескье состояла в том, чтобы синтезировать эти две формы власти, используя преимущества обеих; большое и сильное государство должно состоять из ряда локальных демократических республик, во многом автономных, но делегирующих центру права в области коллективной обороны, внешней политики, денежного обращения и т.д. Наблюдая природу человеческого общества, Монтескье пришел к выводу о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей. Последнее в политической науке, как правило, связывается с разделением власти между ее законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Но оно значительно шире и вполне может быть распространено на отношения между федеральным центром и субъектами федерации, поскольку Монтескье видел в разделении властей принцип наиболее целесообразного и разумного государственного устройства.

Ш. Монтескье в первых трех главах IX книги «Духа законов» размышляет о сильных и слабых сторонах федеративных отношений. Федерацию он рассматривает как договор, основанный на доброй воле государств, заключающих его с целью создания более сильного государства, сознательно идя на утрату международно-правового статуса и права самостоятельного заключения международных договоров[23].

Федерация, по Монтескье, – идеальная форма государственного устройства. Монтескье видит преимущество федерации, прежде всего, в надежности и устойчивости, поскольку деструктивным силам здесь противостоят многочисленные центры сопротивления против разрушения как изнутри, так и извне. Монтескье считал, что федерации свойственна республиканская форма правления и что включение в состав федерации монархии может привести к ее разложению. Кроме того, он выступал противником такого устройства союзного государства, при котором каждый член союза вправе независимо выступать на международной арене и вступать в иные союзы, что равнозначно его негативному отношению к конфедерации[24].

Идеи Ш. Монтескье о федеративном устройстве, но уже в более широком плане, вплоть до создания всеобщей конфедерации цивилизованных народов, развивали Ж. Кондорсе, А. Тюрго и др. Казавшиеся в свое время социальными и политическими утопиями, они, спустя два века, обрели зримые черты в решениях Гаагского конгресса 1948 г, и в Маастрихтском договоре, подписанном в 1992 г. 12 государствами – членами Европейского сообщества, образовавшими Европейский Союз – межгосударственное объединение, сочетающее черты международной организации и федеративного государства.

III. Хотя идея объединения стран и народов возникла много веков назад, реально федерализм в современном его понимании как форма государственности насчитывает немногим более двух веков. Впервые потребность теоретического осмысления проблем федерализма с политических и правовых позиций применительно к конкретной политической ситуации возникла при образовании Соединенных Штатов Америки.

Теория федерализма и практика государственного строительства США

Потребность создания единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов на изучение, прежде всего, принципиальных вопросов, касающихся самой сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 г., ставший классическим документом мировой политико-правовой мысли. Авторы «Федералиста» сумели резко повернуть общественное мнение в сторону централизаторской концепции, на основе которой была разработана и принята американская Конституция 1787 г. Так утвердилась теория, согласно которой государственным суверенитетом обладала только федерация в целом.

Характерно, что, добившись известной стабильности федерации, штаты вновь поставили под сомнение монистическую теорию. В соответствии с их интересами была принята X поправка к Конституции Соединенных Штатов, которая гласит: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом»[25].

Образование федеральных округов и укрупнение регионов

Создание института полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах указом от 13 мая 2000 г. было проведено в целях " обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных округов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений".

Создание федеральных округов, каждый из которых инкорпорировал значительное число субъектов федерации, было связано со всем комплексом законодательных инициатив, радикально меняющих политический режим в направлении его централизации.

Принципы образования федеральных округов, очевидно, совершенно иные, нежели субъектов федерации, хотя последние оказываются инкорпорированными в новую властную вертикаль, утрачивая значительную часть своей политической, законодательной и административной самостоятельности. Полномочные представители и их заместители, согласно указу, являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации президента, которая ведает их назначением и смещением, осуществляет оперативное руководство их деятельностью.

.Процесс укрупнения субъектов Федерации начался с подписания Президентом РФ В. Путиным в 2004 г.Федерального конституционного закона «Об образовании в составе РФ нового субъекта РоссийскойФедерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».

В 2005 г. депутаты Государственной Думы РФ практически единогласно приняли в первом чтениизаконопроект о порядке образования в составе России новых субъектов Федерации. Согласно законупредложение об образовании нового субъекта Федерации путем объединения регионов должнонаправляться президенту высшими должностными лицами заинтересованных регионов. Однакоокончательное решение остается за жителями данных регионов, которые должны выразить свою волю нареферендуме.

Один из самых острых вопросов подобных укрупнений — вопрос слияния административных образований снациональными автономиями, многие из которых крайне болезненно воспринимают идею лишенияавтономного статуса, видя в нем залог дальнейшей потери национальной идентичности.

Однако опыт первых двух слияний показывает: именно национальные образования (Коми и Эвенкийскийокруг) более активно поддержали идею укрупнения. Экономическая целесообразность этого шагаперевесила соображения о национальной самобытности, которая в новых условиях, наоборот, получилаэкономическую основу для развития.

Период Российской империи.

В период Империи Россия продолжает расширяться во все стороны света. На востоке ее территория доходит до Курильских островов; на юге – до границ с Турцией, Персией, Афганистаном, Китаем; на западе – до Балтийского моря и немецких земель. Россия становится крупнейшим в мире государством по занимаемой территории. Новые территории присоединяются к России различным путем. В результате почти 100-летнего завоевания во 2-й пол. XIX в. в состав России входит Северный Кавказ, территория современных республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня. Многие территориальные приобретения становятся возможными в результате войн с иностранными государствами. В результате войн со Швецией в состав России вошла Эстляндия и Лифляндия (часть современной Латвии) в 1721 г., Финляндия в 1809 г. Страны Закавказья – Армения, Азербайджан, Грузия присоединены к России в результате многочисленных русско-иранских и русско-турецких войн 1-й пол. XIX в. Многие территории были приобретены в силу международно-правовых актов. В результате трех разделов Польши совместно с Пруссией и Австрией (1772, 1793, 1795 гг.) в состав России были включены Белоруссия, Литва, Западная Украина, Курляндия (часть современной Латвии). По решению Венского конгресса 1815 г. после разгрома наполеоновской Франции к России отходит большая часть этнической Польши. По Бухарестскому договору в 1812 г. в Россию вошла Бессарабия. Во 2-й пол. XIX в. происходит колонизация Казахстана и Средней Азии. Распространенным становится протекторат России над небольшими странами. В 1711 г., еще до образования Российской империи, оформляется протекторат над Молдавией. В 1868 г. устанавливается протекторат над Бухарским и Хивинским Ханствами. Последним протекторатом Российской империи стала в 1914 г. Тува.

Входившие в состав России новые земли, территории и народы были очень разными по политическому, правовому, экономическому развитию. Исходя из социально-экономического развития присоединенных территорий, строилось и управление ими Российской империей. Западные национальные окраины, как наиболее развитые, пользовались значительной долей самостоятельности. Восточные и южные национальные окраины имели обычное или даже военное управление (Кавказ, Средняя Азия). В оценках степени самостоятельности западных национальных окраин Российской империи в юридической науке пока еще нет единого мнения.

Дореволюционный государствовед А.Э. Нольде (Очерки русского государственной права. Спб., 1891.) считал, что в XIX в. вся полоса западных пограничных областей России от Бессарабии до Финляндии состояла из автономных образований. В советское время Российская империя рассматривалась как «тюрьма народов», поэтому она считалась жестко централизованным государством. В наше время такие исследователи как Краснов Ю.К., Четвераков Г.Н. полагают, что присоединение многочисленных народов к России сопровождалось часто тем, что их территории сохраняли особый правовой режим, даже порой элементы государственности. Э.П. Григонис отмечает, что исторические факты свидетельствуют о том, что правовое положение некоторых из автономных образований были более самостоятельным, чем статус будущих советских республик, официально считавшихся суверенными государствами.

Так, Финляндия под наименованием Великого княжества Финляндского действительно обладала автономией в составе России. Она имела собственную законодательную власть – Сейм. Российский Император, обладавший всей полнотой законодательной власти, лишался ее на данной территории. Для Великого княжества Финляндского Император России юридически был лишь главой исполнительной власти. К тому же и исполнительная власть принадлежала ему не полностью. В 1809 г. был образован собственный исполнительный орган власти Великого княжества Финляндского – Правительствующий сенат, избираемый Сеймом. Председателем Сената был генерал-губернатор, назначаемый императором. Роль Российского Императора, одновременно являющегося Великим князем Финляндским, сводилась к утверждению законов, принятых Сеймом. Он представлял Финляндию во внешних отношениях. Сама форма правления в Финляндии напоминала парламентскую монархию, а ее правовой статус в составе России приближался к статусу доминиона, подобно доминиону Великобритании. Финляндия имела собственную Конституцию, утвержденную Александром I в 1809 г. В Великом княжестве Финляндском действовал собственная судебная система, не замыкающаяся на всероссийскую. Подобным статусом обладала и Польша. Присоединенная к России в 1815 г., большая часть этнической Польши стала именоваться Царством Польским. В том же 1815 г. Польша получила октоированную Александром I Конституцию. Подобно Великому Княжеству Финляндскому в Польше действовал законодательный Сейм. Император России одновременно являлся Королем Польским. Для управления Польшей Император назначал своего наместника. При наместнике действовал Государственный Совет и Административный Совет, состоящий из министров-поляков. Подобно Великому Княжеству Финляндскому Польша имела свою внутреннюю судебную систему и даже собственную армию. Царские власти с присоединением Финляндии и Польши и предоставлении им автономии задумывались и над возможностью федерального устройства России в будущем. Об этом свидетельствует разработка в 1812-1824 гг. в канцелярии Н. Новосильцева проекта Государственной уставной грамоты Российской империи. По этому проекту Россия должна быть разделена на 12 больших областей – наместничеств. В каждое из которых включены несколько губерний. В наместничествах предусматривалось создание законодательных сеймов и «правительственных» советов. О том, что в намерения Александра I входило превратить Россию в федеративное государство писалось в дореволюционной литературе и современными авторами (Скрипнев Е.А., Четвертаков А.М., Э.П. Григонис). Однако, несмотря на предоставленную автономию Польше, поляки вели ожесточенную борьбу за полную независимость. Ряд крупных жестоких польских восстаний также жестоко были подавлены.

Для управления Бессарабией в 1813 г. были приняты «Правила временного управления Бессарабской областью». Управление осуществлялось Верховным Советом во главе с наместником, назначаемым императором. В этот Совет входили представители местного боярства. Законодательного органа власти в Бессарабии не было. Поэтому в отличие от Великого княжества Финляндского и Польши это была не политическая, а административная автономия. Остальные западные национальные районы автономии в истинном ее понимании не имели, но в то же время они обладали определенной степенью самостоятельности в правовой и судебной сферах. Прибалтика, Украина, Белоруссия имели собственную, исторически сложившуюся систему права, особое сословное законодательство, местную судебную систему. В 1822 г. был принят «Устав об управлении инородцами», где было подчеркнуто, что управлять инородцами нужно строгой осмотрительностью в местном применении и сообразуясь притом с обычаями разных племен. Оседлые народы во многом приравнивались к русскому населению. Для кочевых и бродячих народов сохранялись традиционные родовые организации и управление.

В восточных национальных окраинах России было несколько территорий, имевших статус протектората. Под протекторатом в теории государства и права и международном публичном праве понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать помощь другому, более слабому государству. Более сильное государство осуществляет его представительство во внешних делах, обеспечивает вооруженную защиту, а иногда оказывает экономическую и культурную помощь. В своих же внутренних делах государства, имевшие статус протектората, остаются самостоятельными. В 1868 г. Россией был установлен протекторат над Бухарским и Хивинским ханствами в Средней Азии. Правители этих государств признавались вассалами российского царя. В своих внутренних делах они были полновластными монархами, но не имели права внешних отношений.

Последним территориальным приобретением России была Тува. В XIX в. и нач. ХХ в. Тува находилась под влиянием Китая. После ряда дипломатических ходов в 1914 г. Россия объявила о протекторате над Тувой. В отличие от Бухарского и Хивинского ханств Тува имела большую самостоятельность и фактически вошла в состав империи на правах автономного образования. Тува под названием Уранхайского края была включена в состав Енисейской губернией. Краем управлял комиссар, подчиненный енисейскому губернатору. Сохранялось прежнее деление Тувы на суманы, арбаны. Начальники этих административных единиц назначались и смещались комиссаром из представителей тувинской знати. Они пользовались значительной самостоятельностью при решении местных дел, но были лишены права решать внешнеполитические вопросы.

После крушения империи бывшие политические автономии Финляндия и Польша стали независимыми. На территории Бухарского и Хивинского ханств образовались полунезависимые государства – Бухарская и Хорезмская народные советские республики, которые были упразднены в 1924 г. в результате так называемого национального размежевания в Средней Азии. Их территории вошли в состав Узбекской и Туркменской ССР. В июне 1918 г. решением съезда тувинского народа. Тува вышла из состава России. Только в 1944 г. Тува под названием Тувинской народной республики на правах автономной области вновь вошла в Россию. В 1961 г. Тува получила статус автономной республики. Ныне Тува одна из 21 российской республики.

Вне пределов автономных образований и протекторатов территория Российской империи была разделена на административно-территориальные единицы – области и губернии, которые управлялись централизованно. Наличие автономных образований свидетельствует о значительной децентрализации государственной власти, которая усилилась, и наличием в России земского и городского самоуправления. Российская империя по форме государственного устройства являлась унитарным государством с автономными областями. Разделение властей по вертикали в Российской империи стало реализовываться раньше, чем разделение по горизонтали. Можно сказать, что форма государственного устройства Российской империи как бы «перегнала» форму ее правления.

Краткий период временного правительства характеризуется самопровозглашением автономии не только в национальных окраинах, но и в чисто русских областях. Официально административная автономия была предоставлена Туркестану, Закавказью. С октября 1917 г. начинается качественно новый советский этап развития форм государственного устройства в России.

[42] См.: Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 105.

[43] См. Умнова И.А. Конституционные основы современного федерализма. Учебно-практическое пособи. М., 1998. С. 229.

[44] См. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2143; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Международное право. Сборник документов. Т. 1. М., 1996. С. 471-472.

[45] Добрынин Н. Неизбежность системной реконструкции российского федерализма // Федерализм. 2006. № 2. С. 91-93.

Понятие федерализма.

Основные подходы к определению федерации

Само слово «федерация» происходит от лат. federare – объединение, союз.[1]

Термин «федерация» акцентирует внимание на структурной, прежде всего, организационной стороне государства как состоящего из «соединенных» частей. В отечественной и зарубежной литературе длительное время федерация определялась как форма государственного устройства, как государство, состоящее из других государств или государственных образований (штатов, провинций, земель и др.), которые называются обобщенно субъектами федерации. Отношениям в федеративном государстве уделялось не так много внимания.

Применение системного подхода переключило акценты на систему связей и отношений, согласно которой «федеративное государство представляет собой нечто большее, чем сумма составляющих его компонентов».[2] Главный предмет изучения теперь составляют не столько территориальные структуры, их органы и зафиксированные в конституциях пункты о распределении полномочий, сколько взаимосвязи и отношения власти. Исследователи обращают внимание, прежде всего на наличие двух уровней государственной власти в федерации и на особенности отношений этих властей. Однако подавляющее большинство федераций не рассматривают субъекты как государства, следовательно, утверждение о государственной власти субъекта звучит необычно. Разрешение этого противоречия возможно различными путями. С одной стороны, можно признать, что государственная власть присуща не только государству, но и другим формам государственности (субъектам федерации, политическим автономиям и др.). С другой стороны, можно пойти по пути конструирования особого рода публичной власти субъекта федерации. Такие попытки также имели место.

Есть еще одна проблема, связанная с определением федерации через отношения власти различного уровня. Некоторые авторы, исследуя федеративные государства, пришли к выводу, что административные границы внутри федерации не всегда являются границами для разграничения различных уровней власти. Нидерландский (позже американский) политолог А. Лейпхарт описал экстерриториальную форму федеративного устройства государства, когда его элементами являются не только и не столько территориальные, сколько этнические (или только этнические) образования.[3] А. Лейпхарт исследовал федерации не только в юридическом смысле. Он анализировал также некоторые другие государства с различными этническими группами, прежде всего, саамами (Норвегию, Швейцарию с их саамскими «парламентами»), и считал, что распределение власти в таких государствах происходит не по географическому признаку) (территориальные субъекты), а скорее по культурному признаку, исходя из принадлежности граждан к тому или иному сообществу. Такие государства Лейпхарт называл корпоративными федерациями. По существу, речь шла о федерациях компактных (а иногда и разрозненных) этнических сообществ, а не о федерациях субъектов, ее членов.

Подход А. Лейпхарта позже нашел свое подтверждение и в конституциях новых федераций, правда, в отчетливом виде пока что только в Бельгии (с 1993 г.), где наряду с территориальными субъектами, созданными по национальному признаку, образованы представительные органы валлонского, фламандского и других сообществ, имеющие право издавать нормативные акты по определенным вопросам (главным образом, по вопросам языка, образования, культуры и др.). Этнический подход к структуре федерации получил отражение в находящейся под контролем международных миротворческих сил хорватско-мусульманской федерации Боснии и Герцеговины (часть страны внутри государства с одноименным названием). Правда, в обоих случаях территориальные субъекты, а в Боснии и Герцеговине – территориальные границы, включающие разные этнические анклавы, сохраняются, они не вытеснены полностью этническими.

Сочетание в единичных федерациях территориального и этнического принципа сообществ (независимо от места проживания лиц, относящих себя к сообществу) и современный акцент на властеотношения вовсе не означает, что прежний, в своей основе организационный подход к исследованию федерации утратил свое значение. Современный исследователь федерализма И.А. Умнова определяет «природу федеративного государства» как «систему организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора».[4] Такой подход обосновывается, в частности, в работах зарубежных авторов Д. Элейзера, В. Острома, опубликованных в 90-х гг. С этой точки зрения, как пишет И.А. Умнова, «любая федерация по своей сути самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления». Если власть делится меду центром и составными частями «сверху», без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, считает И.А. Умнова, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. Даже в том случае, «если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае... федерализм подменяется либо унитаризмом, либо конфедеративным устройством».[5]

Однако, спорным является вопрос о создании федерации на основе договора. Как правило, юридические договоры о создании федерации не заключались, не было таких договоров и в дальнейшем, после фактического создания федерации. В некоторых случаях договором можно считать принятие представителями субъектов конституции (например, преобразование США из конфедерации в федерацию в 1787 г.), но это не относится к тем странам, где федерация создавалась (Нигерия в 1964 г.) или коренным образом реформировалась «сверху» (Индия в 1956 г.). Не все субъекты «соглашались» на «договор», предлагаемый им в виде конституции (например, не ратифицировала федеральную конституцию Западной Германии 1949 г. Бавария, в России, хотя Конституция 1993 г. была поддержана 58, 4% избирателей, в 24 субъектах она была отклонена большинством голосов). Во многих странах федерации создавались колониальными властями, о каком-либо договоре здесь трудно говорить. Можно привести и другие факты, говорящие о том, что такая позиция неприемлема для всех существующих федераций. Договор предполагает свободу воли и равноправие сторон. Первого в ряде случаев не было (многие федерации создавались «сверху»), а второго иногда нет в существующих федерациях. Несубъекты (союзные, федеральные территории и др. в тех федеративных государствах, где они есть) неравноправны с субъектами федерации, а последние в некоторых федерациях неравноправны между собой.

К тому же и сама И.А. Умнова говорит, что схема образования федеративного государства: договор - конституция является предпочтительной, но не обязательной. «Образование государства только на основе конституции также возможно».[6]

Утверждать, что выбор федеративной формы государственного устройства населением страны происходит в полной мере осознанно, не вполне верно. Федерация - это достаточно сложное образование, понятие которого не должно ограниваться лишь осознанием людьми возможности самостоятельно управлять частью своих дел.

Однако элемент согласия должен присутствовать. Возникать он может позднее, после создания федерации, и не обязательно должен выражаться в договоре об образовании федерации. Это могут быть договоры с субъектами, уже состоящими к федерации, например, о разграничении предметов ведения. По Положению о согласии, сотрудничестве, союзе в той или иной редакции содержатся во всех конституциях федеративных государств. Принятие федеральной конституции и внесение поправок в нее, как правило, требуют согласия субъектов федерации. Обычно конституции предусматривают совместные полномочия федерации и субъектов, их осуществление требует сотрудничества.

Есть и другие положения конституций, характеризующие элемент согласия в федеративном государстве (структура верхней палаты, чаще всего основанная на паритетном представительстве субъектов федерации, согласительные комиссии при преодолении вето одной из палат, президентские согласительные процедуры при разногласиях субъектов федерации и т.д.).

В приведенной концепции природы федеративного государства, есть еще положения, которые подверглись критике со стороны других авторов. Так, например, не согласен с применением тезиса о самоуправлении В.Е. Чиркин, который говорит, что формулировка о самоуправляемой государственной власти вообще крайне неудачна. «С точки зрения юридического подхода понятия самоуправления (обычно речь идет о местном самоуправлении) и государственной власти – разные понятия».[7]

В.Е. Чиркин не согласен и с применением тезиса о разделении в федерации государственной власти «на всех уровнях». В субъектах федерации, пишет В.Е. Чиркин, есть уровень административно-территориального деления, где может быть представлена государственная власть (например, назначение регирунгс-президентов в округах земель в Германии или комиссионеры округов в штатах Индии), а может быть, и не представлена (в общинном звене действует только публичная власть территориального коллектива – местное самоуправление, избранные советы и бургомистры в той же Германии, панчаяты в Индии).[8]

Существуют и другие подходы к определению понятия федерации. Федерацию характеризуют как особую политическую систему, расположенную на определенном уровне в ряду таких систем. Американский автор М. Гродзинисвидит своеобразие этой системы в том, что органы управления не смешиваются, не расположены друг над другом и не связаны иерархическими отношениями, они объединены в одно целое и вместе с тем обособлены, причем ни одному из них не отдается предпочтение.[9] Британский автор К. Уир также определяет федерацию как политическую систему, где действует сочетание центрального и регионального уровней управления, которые в своих сферах управления равны между собой и действуют независимо друг от друга.[10] Если такой принцип закреплен в конституции, то это федерация, считает К. Уир (другими авторами к такой форме отнесена Испания, где существует автономия всех крупных территориальных единиц).

К характеристике федерации как политической системы примыкает швейцарский автор М. Шредер, хотя и со своих позиций. Он возражает против тезиса о федеративном государстве как «варианте децентрализованного государства» и утверждает, что оно представляет «политическую систему, связанную с целеполаганием и материальными ценностями».[11]

В таком подходе к федерации как политической системе также есть свои плюсы и минусы.

Например, по мнению В.Е. Чиркина, недостатком такого утверждения можно назвать то, что под политической системой общества принято понимать нечто другое. В тех странах, где нет федерации, есть своя политическая система и поэтому понятие федерации нельзя определять через понятие политической системы.[12]

Неверными кажутся тезисы об отсутствии иерархии и предпочтения, а также о независимости федерации и ее субъектов даже в своих сферах управления. Власть в субъектах федерации имеет все же «нижестоящий» характер, даже если они и были историческими источниками власти федерации (например, при создании США). Кроме того, существуют совместные предметы ведения, во многих федерациях есть институт федерального принуждения и т.д.

Среди достоинств такого подхода отмечается понимание федерации как явления, имеющего политическое качество, а также тезис не только о разделённости органов управления, но и о целостности государственной власти, что позволяет осмыслить федеративное государство с новых позиций.

Имеются и иные подходы к определению сути федеративного государства. Многие считают, что его наиболее характерными чертами являются децентрализация и кооперативные отношения федерации и ее частей («кооперативный федерализм»). Ранее эти отношения видели в отношениях федерации и ее субъектов (как определенных форм государственности). Теперь их обычно распространяют и на отношения между субъектами, но в отличие от отношений первого рода не считают их политическими (договоры политического характера между субъектами конституции запрещают).

Многие ученые-юристы при определении федеративного государства более конкретны. Некоторые из них перечисляют дюжину определенных признаков или институтов, которые должны быть присущи государственному устройству, чтобы именовать его федерацией. До сих пор проблема не решена.

К общим признакам федерации относят:

1) территория государства состоит из территории субъектов;

2) верховная власть принадлежит федеральному правительству;

3) субъекты федерации могут иметь собственную Конституцию и правовую систему;

4) единое гражданство федерации и ее субъектов;

5) в структуре федерального парламента имеется палата представителей субъектов федерации;

6) внешние отношения осуществляют органы власти федерации.

12 3 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒