ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Комментарий к статье 19

1. Комментируемый Закон подробно регламентирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача ряда государственных функций на местный уровень представляется эффективной исходя из принципа субсидиарности. Это позволяет экономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов и, кроме того, призвано улучшить качество обслуживания населения.

В комментируемом Законе развиваются положения ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В ранее действовавшем Законе 1995 г. были установлены важные требования относительно функционирования рассматриваемого института, однако на практике они зачастую не соблюдались. В частности, в отраслевых федеральных законах закреплялись нормы, возлагающие на органы местного самоуправления функции, не обеспеченные финансированием. Кроме того, появилась тенденция перегрузки органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Часть 1 комментируемой статьи во многом изменила сложившуюся ситуацию, в первую очередь, жестко разграничив вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, к которым относятся все полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с комментируемым Законом к вопросам местного значения.

Законодательное закрепление рассматриваемых норм повлекло за собой пересмотр значительного числа федеральных законов, наделяющих органы местного самоуправления различными полномочиями.

Слова " в соответствии с" в ч. 1 комментируемой статьи ввел ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ. Этим Законом ст. 16 комментируемого Закона была дополнена ч. 3, согласно которой законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. Таким образом, отнесение к вопросам местного значения тех или иных вопросов перестало быть исключительной прерогативой комментируемого Закона.

2. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ закон - единственная форма нормативного правового акта, которым осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означает невозможность передачи отдельных государственных полномочий не только подзаконными актами - указами, постановлениями, но и на основании договоров и соглашений. Следовательно, для передачи полномочий не требуется волеизъявление со стороны органов местного самоуправления.

Во многих субъектах РФ приняты законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Среди них можно отметить:

- Закон Республики Алтай от 25 ноября 2014 г. N 82-РЗ " О наделении органов местного самоуправления в Республике Алтай отдельными государственными полномочиями Республики Алтай по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам поселений за счет средств республиканского бюджета Республики Алтай";

- Закон ЕАО от 29 октября 2014 г. N 605-ОЗ " О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями по организации проведения отдельных мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и защите населения от болезней, общих для человека и животных";

- Закон Московской области от 24 июля 2014 г. N 107/2014-ОЗ " О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области";

- Закон ХМАО - Югры от 24 апреля 2014 г. N 31-оз " О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отдельным государственным полномочием Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по присвоению спортивных разрядов и квалификационных категорий спортивных судей";

- Закон Чукотского автономного округа от 24 марта 2014 N 1-ОЗ " О наделении органов местного самоуправления Чукотского автономного округа отдельными государственными полномочиями Чукотского автономного округа по проведению оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации";

- Закон ЕАО от 30 октября 2013 г. N 382-ОЗ " О наделении органов местного самоуправления городских и сельских поселений Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния";

- Закон Республики Ингушетия от 30 октября 2010 г. N 56-РЗ " О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Ингушетия отдельными государственными полномочиями Республики Ингушетия по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях Республики Ингушетия, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования";

- Закон Камчатского края от 16 декабря 2009 г. N 374 " О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае государственными полномочиями Камчатского края по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в период получения ими образования в муниципальных общеобразовательных организациях в Камчатском крае";

- Областной закон Ленинградской области от 13 октября 2006 г. N 116-оз " О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере административных правоотношений";

- Областной закон Ленинградской области от 18 мая 2006 г. N 24-оз " О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере жилищных отношений".

Комментируемый Закон не запрещает субъектам РФ наделять органы местного самоуправления полномочиями по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Такие законы субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству.

Нередко непосредственные указания на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конкретной области содержатся в федеральном законодательстве. Так, ЛК РФ в ч. 2 ст. 84 установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ " Об архивном деле в Российской Федерации" законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ " Об охране атмосферного воздуха" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством РФ.

3. Возможность наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления исключительно муниципальных районов и городских округов предусматривается в самих определениях, данных различным видам муниципальных образований в ст. 2 комментируемого Закона. Вместе с тем ч. 3 комментируемой статьи предусматривает, что федеральным законом или законом субъекта РФ может быть установлено иное.

4. В зависимости от характера передаваемых полномочий и других факторов органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на определенный срок либо бессрочно. Указание на это должно содержаться в соответствующем законе.

5. Положения ч. 5 комментируемой статьи соответствуют норме, закрепленной в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Субвенции для покрытия расходов на осуществление отдельных государственных полномочий перечисляются из федерального или регионального бюджета в зависимости от того, законом какого уровня соответствующие полномочия были переданы.

Предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий посвящен комментарий к ст. 63 Закона.

Органы местного самоуправления также имеют право дополнительно использовать для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий собственные материальные ресурсы и финансовые средства, если в уставе муниципального образования предусмотрены такие случаи и определен соответствующий порядок использования собственных средств.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий перечень требований к содержанию федерального закона или закона субъекта РФ, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поскольку законом субъекта РФ органам местного самоуправления могут передаваться не только собственные государственные полномочия субъекта РФ, но и государственные полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, законодатель счел необходимым дополнить перечень требований, установленный в ч. 6 комментируемой статьи, применительно к указанным законам.

В такие законы согласно ч. 6.1 комментируемой статьи должны включаться положения о правах и обязанностях высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), выступающего от имени " передающей стороны", и органов местного самоуправления, выступающих в качестве " принимающей стороны", аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти (" передающая сторона" ) и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (" принимающая сторона" ) соответственно, как это предусмотрено федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ. Данное требование должно выполняться в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает, что введение в действие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществляется ежегодно законом соответствующего уровня о бюджете на очередной финансовый год, только если в нем предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

8. Органы местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий обязаны осуществлять целевое использование переданных для исполнения этих полномочий материальных и финансовых средств. Часть 8 комментируемой статьи предусматривает дополнительную гарантию использования по назначению материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий и потому переданных в муниципальную собственность. При этом рассматриваемые федеральные законы, законы субъектов РФ могут обязывать органы местного самоуправления использовать переданные материальные объекты по конкретному назначению.

Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Комментарий к статье 20

1. В части осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти федерального и регионального уровня. В случаях, установленных федеральным и региональным законодательством, они могут принимать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, которые обязательны для исполнения и должны способствовать повышению эффективности осуществления переданных полномочий; указанные органы также вправе контролировать исполнение этих актов.

2. В ч. 2 комментируемой статьи речь прежде всего идет о несоответствии требованиям к содержанию законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленным в ч. 6 ст. 19 комментируемого Закона.

Следует отметить, что любое несоответствие таких законов требованиям ст. 19 комментируемого Закона будет являться основанием для отказа от исполнения указанных полномочий только в случае признания этого несоответствия в судебном порядке.

Вместе с тем исходя из необходимости обеспечения непрерывности управленческого процесса следует предположить, что предусмотренные в комментируемой части несоответствия должны корректироваться оперативно, в досудебном порядке.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за ненадлежащее осуществление переданных им отдельных государственных полномочий предусматривается также в ст. 72 комментируемого Закона.

Важной гарантией представляется закрепление в ч. 3 комментируемой статьи положения, согласно которому органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий лишь в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Формально речь в данном случае идет не о том, насколько этих средств достаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий, а о том, были ли предоставлены материальные и финансовые средства в том объеме, в котором это предусмотрено Законом о передаче данных полномочий. Однако в таком случае возникает вопрос, можно ли привлечь органы местного самоуправления к ответственности по данному основанию, если государственными органами требования Закона были выполнены, а в силу объективных обстоятельств данных средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий в полном объеме. Уваров А.А. полагает, что данный вопрос может быть решен только путем исследования всей совокупности обстоятельств < 35>. В том числе необходимо установить, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению переданных государственных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения.

--------------------------------

< 35> См.: Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 370.

Факт недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий следует устанавливать только в судебном порядке. На наш взгляд, такой порядок должен применяться ко всем случаям совершения правонарушений, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, включая их неисполнение.

Порядок привлечения органов местного самоуправления к ответственности по данному основанию и меры такой ответственности должны устанавливаться законом.

В настоящее время вопросы ответственности за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления разработаны в федеральном и региональном законодательстве в недостаточной степени. В то же время при разработке соответствующих правовых норм следует иметь в виду, что ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий может иметь вид невыполнения функций, предусмотренных соответствующими государственными полномочиями, по их объему или структуре. В таком случае ненадлежащее осуществление государственных полномочий означает ненадлежащее исполнение должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей, за которые предусмотрены другие виды ответственности должностных лиц - дисциплинарная (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления) < 36>.

--------------------------------

< 36> См.: Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 2. С. 17.

4. В ч. 4 комментируемой статьи речь идет о федеральных законах, предусматривающих право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в установленном порядке. На сегодняшний момент очевидным примером такого закона является Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 " О занятости населения в Российской Федерации", согласно ст. 7.2 которого органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании:

- проведения оплачиваемых общественных работ;

- временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет, имеющих среднее профессиональное образование и ищущих работу впервые;

- ярмарок вакансий и учебных рабочих мест.

Органы местного самоуправления могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан.

Часть 4 комментируемой статьи в целях упорядочения правового регулирования рассматриваемой ситуации предусматривает возможность включения в подобные федеральные законы положений, определяющих порядок и особенности согласования добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении таких полномочий, а также возможность и пределы их правового регулирования органами государственной власти.

В развитие положений ч. 4 комментируемой статьи ч. 4.1 закрепляет определенную гарантию того, что органы местного самоуправления не будут вовлечены в осуществление государственных полномочий в ущерб решению вопросов местного значения или интересам населения муниципального образования: решение об участии в осуществлении государственных полномочий, не переданных в установленном порядке, но предусмотренных федеральными законами, принимается исключительно представительным органом муниципального образования.

5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает, что при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, средства местного бюджета могут расходоваться на эти цели только в случае, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Помимо указанных положений, исходя из принципа социальной направленности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, законодатель счел необходимым ввести дополнительную норму, касающуюся осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных в установленном порядке органам местного самоуправления, независимо от закрепления права на осуществление этих полномочий в федеральном законе. Органы местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета финансировать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Поскольку принятие рассматриваемых государственных полномочий органами местного самоуправления и их финансирование за счет средств местного бюджета является добровольным, органы местного самоуправления не вправе рассчитывать на выделение для этих целей дополнительных средств из других муниципальных и государственных бюджетов.

Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Комментарий к статье 21

1. В целях обеспечения эффективности осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти наделяются полномочиями по контролю за этим процессом, включая контроль за использованием предоставленных материальных ресурсов и финансовых средств.

Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих такой контроль, должны согласно п. 6 ч. 6 ст. 19 комментируемого Закона указываться в законе, предусматривающем наделение этими полномочиями.

Законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, содержат конкретные формы контроля, а также права и обязанности уполномоченных на проведение контрольных мероприятий органов государственной власти.

Так, например, ст. 8 Закона Новосибирской области от 24 ноября 2014 г. N 490-ОЗ " О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению граждан жилыми помещениями" предусмотрено, что целью контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий является обеспечение соблюдения органами местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий требований федерального законодательства и законодательства Новосибирской области.

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляют уполномоченные органы в пределах своей компетенции. Контроль осуществляется путем проведения проверок, запросов необходимых документов и информации об осуществлении отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий выносится письменное предписание по устранению таких нарушений, обязательное для исполнения органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления.

В Законе РТ от 16 марта 2006 г. N 19-ЗРТ " О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области здравоохранения" (ст. 9) установлено, что контроль за осуществлением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется:

1) органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области охраны здоровья граждан, в части надлежащего осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий путем:

- запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;

- проведения выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий согласно плану, ежегодно утверждаемому указанным органом, а также по мере необходимости внеплановых выездных проверок;

2) органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области финансовой политики, в части целевого использования финансовых средств, переданных для осуществления государственных полномочий, путем:

- запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;

- проведения по мере необходимости выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий, в том числе по результатам рассмотрения запрошенных ранее документов, отчетов, информации, а также в связи с выявленными фактами нарушения законодательства;

- принятия необходимых мер по устранению нарушений и их предупреждению;

3) в случае передачи в безвозмездное пользование органам местного самоуправления материальных средств, находящихся в собственности Республики Татарстан, для обеспечения государственных полномочий, предусмотренных настоящим Законом, органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области имущественных отношений, в части сохранности и надлежащего использования государственного имущества, переданного органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий, путем:

- запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;

- принятия необходимых мер по устранению нарушений и их предупреждению;

4) органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области юстиции, в части обеспечения соответствия муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления по вопросам переданных им государственных полномочий, законодательству Российской Федерации и Республики Татарстан путем:

- запросов необходимой информации, проектов муниципальных правовых актов, муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления во исполнение переданных государственных полномочий;

- проведения правовой экспертизы и анализа проектов муниципальных правовых актов и муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления во исполнение переданных государственных полномочий.

Региональная практика показывает, что в качестве форм контроля также могут выступать назначение уполномоченных для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий; правовая экспертиза и анализ решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых по вопросам реализации отдельных государственных полномочий; анализ деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и внесения предложений в установленном законодательством порядке по поддержке деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий.

Региональные законы также предусматривают, что органы государственной власти, контролирующие реализацию органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, не вправе выходить за пределы своей компетенции.

2. Контрольные полномочия органов государственной власти в сфере осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий подкрепляются обязанностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам соответствующие документы. Формы и порядок такой отчетности определяются в законе, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Например, Закон Саратовской области от 31 октября 2008 г. N 272-ЗСО " О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области государственными полномочиями по осуществлению денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения Саратовской области" определяет, что отчетность органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных государственных полномочий устанавливается в виде ежемесячных аналитических отчетов по форме, утвержденной Правительством Саратовской области.

Отчеты об осуществлении государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, представляются органами местного самоуправления в орган исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченный в области охраны здоровья граждан, ежеквартально, в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, по форме, установленной Кабинетом Министров Республики Татарстан (см. ст. 8 Закона РТ от 16 марта 2006 г. N 19-ЗРТ " О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области здравоохранения" ).

3. В процессе осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы, осуществляющие контроль, могут прийти к выводу о допущенных нарушениях требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В этом случае уполномоченные государственные органы согласно ч. 3 комментируемой статьи имеют право вынесения письменных предписаний по устранению таких нарушений. Аналогичные положения содержат и рассмотренные региональные законы.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны исполнить предписание, однако обладают правом обжаловать его в суде. Порядок обжалования в данном случае установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее - ГПК РФ).

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒