А. В. Оболонский, А, Г. Барабашев

Авторский коллектив:

А. В. Оболонский — введение; гл. I, II (разд. 2, 3, 5), V (разд. 1, 2 (в соавт. с А. Ф. Ноздрачевым), 3, 4), VI (в соавт. с А. Г. Барабашевым);

Л. И. Семенникова — гл. II (разд. 1, 4);

А. Ф. Ноздрачев — гл. [II, V (разд. 2 (в соавт. с А. В. Оболонским), 5);

В. Д. Рудашевский — гл. IV;

А. Г. Барабашев — гл. VI (в соавт. с А. В. Оболонским), VII (в соавт. с А. В. Суриным и Г. Л. Купряшиным);

А. В. Сурин — гл. VII (в соавт. с А. Г. Барабашевым и Г. Л. Купряшиным);

Г. Л. Купряшин — гл. VII (в соавт. с А. В. Суриным и А. Г. Барабашевым)

Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. — 2-е изд. — М.: Дело, 2000. — 440 с.

ISBN 5-7749-0153-Х

Книга является первым учебным пособием, предлагающим всестороннее изложение проблематики государственной службы и деятельности государственного аппарата. Рассмотрены политологический, правовой, экономический, страноведческий, исторический аспекты, изложены концепция реформы госслужбы, разработчиками которой являются авторы, учебно-методические вопросы изучения и преподавания курса. В приложении приведены нормативные документы, регламентирующие эту сферу деятельности.

Для студентов, аспирантов, преподавателей политологических, юридических, экономических, социологических дисциплин, слушателей учебных программ подготовки и переподготовки госслужащих, работников госаппарата, а также широкого круга читателей, интересующихся проблемами государственного управления.

УДК 35.07(075.8)

ББК 67.401я7

ISBN 5-7749-0153-Х © А. В. Оболонский, Л. И. Семенникова, А. Ф. Ноздрачев, В. Д. Рудашевский, А. Г. Барабашев, А. В. Сурин, Г. Л. Купряшин, 1999

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ........................................................................................................... 7

ПОЛИТОЛОГИЯ

Глава I. Госслужба и теория бюрократии

1.Основные концепции бюрократии. ............................................................. 10

Концепция М. Вебера—В. Вильсона — Взгляд К. Маркса — " Имперская " (" азиатская " ) модель — Российская специфика — Новые веяния и подходы — Конкретные исторические формы бюрократии

2. Современные тенденции развития государственной службы. ................ 23

" Новый менеджеризм " — Перемены в административной культуре — Понятие статуса госслужащего

3. Бюрократия и бюрократизм. Разные аспекты и понятия бюрократизма 26

4. Бюрократическая психология. ................................................................... 28

ИСТОРИЯ

Глава II. История отечественной «государевой службы»

1. Предыстория российского чиновничества. ............................................... 35

От дружинной " администрации " к дворянской — Республиканская администрация — " Государева служба " в Московском государстве — Местничество — Государь и " государевы слуги "

2. " Табель о рангах" как зеркало российской бюрократии. ..................... 45

Сущность " Табели", ее достоинства и недостатки — Гипертрофия чина — Попытки отмены или ограничения " Табели" — " Административный романтизм" Сперанского и бесплодный " реализм" царских " комиссий"

3.Общая оценка дореволюционного российского чиновничества. ............ 61

Причины низкой эффективности аппарата — Специфика российского взяточничества. Его причины — Попытки реформ госслужбы: " идеальный бюрократ"; либеральная эпоха; бюрократия в " подмороженной" России

4. Советское чиновничество. ........................................................................... 69

Из " царства свободы " в " царство необходимости": первые годы советской власти — Партийная номенклатура и государственная служба — " Пряник" привилегий и партийный " кнут" — От беспокойной " оттепели" к мнимому благополучию " эпохи застоя"

5. Современная российская госслужба. ......................................................... 80

О составе и социальном статусе чиновничества — Преемственность номенклатуры — Причины снижения качества работы — Нормативная институционализация бюрократической корпорации — Чиновник чиновнику рознь — Госслужба в России — общие тенденции и их оценка

ПРАВО

Глава III. Законодательство о государственной службе

1. Источники законодательства о государственной службе. ...................... 89

Конституция Российской Федерации — Федеральные законы — Указы и распоряжения Президента — Постановления и решения Правительства РФ — Иные нормативные правовые акты о государственной службе — Проблемы госслужбы в основных законах субъектов РФ — Законы субъектов РФ о государственной службе — Проблемы муниципальной службы — Госслужба и законодательство о труде

2. Правовое регулирование федеральной государственной службы. ...... 101

Что такое федеральная государственная служба и где она происходит — Недостатки правового регулирования и пути их устранения — Субсидиарное регулирование государственной службы трудовым законодательством

3. Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации. ....................................................................................................... 106

Сущность и особенности госслужбы в субъектах РФ — Два подхода — Что регулируют сами субъекты РФ?

4. Правовое регулирование специальных видов государственной службы 109

Специальные виды государственной службы — Федеральные законы — Другие нормативные правовые акты о специальных видах госслужбы — Проблемы и перспективы

5. Кодекс государственной службы Российской Федерации. .................... 113

ЭКОНОМИКА

Глава IV. Бюрократия в экономической системе

1. Ведут ли госслужащие экономическую деятельность?. ......................... 117

2. Какое отношение имеет госслужба к экономике?. ................................. 119

3.Сколько стоит бюрократия?. ..................................................................... 123

4. Механизмы государственного управления экономикой. ...................... 125

5. Бюрократия на рынке. ............................................................................... 129

Государственная экономическая политика — основа управления

экономикой. ..................................................................................................... 132

7. Пределы бюрократии (специальное регулирование деятельности аппарата в управлении экономикой). .............................................................................. 140

8. Управление государственной собственностью. ....................................... 144

9. Экономика бюрократии. ........................................................................... 152

СТРАНОВЕДЕНИЕ

Глава V. Госслужба зарубежных стран

1. Государственная служба Франции. Немного истории. ......................... 164

Немного истории — Концепция карьеры — Понятие и категории госслужащих — Структура — Допуск к государственным должностям — Принцип и технология конкурсного набора — Внеконкурсные процедуры набора — Прохождение карьеры — Оценка службы — Виды и механизмы повышения — Прекращение карьеры — Права чиновника — Обязанности чиновника — Неформальные корпоративные узы — " Новые времена " — кризис легитимности и поиски выхода

2. Государственная служба ФРГ. Предыстория. ......................................... 180

Предыстория — Эволюция " принципа верности " — " Политические чиновники " — Почетные чиновники — Специфика оплаты труда — Административная юстиция — Современное законодательство о госслужбе — Структура государственной службы — Понятие государственного служащего — Классификация государственных служащих — Поступление на госслужбу — Правовой статус государственного служащего — Руководство госслужбой в ФРГ — Реформы

3. Государственная служба Великобритании. Немного истории. ........... 201

Немного истории — Первый этап реформ — Последнее десятилетие: " Следующие шаги " — Структура и численность госслужбы — Сокращение аппарата: теория и практика — Некоторые оценки экспертов и субъективные впечатления

4. Государственная служба США. Американская специфика. ................. 214

Американская специфика — " Добыча — победителю " — Ориентация на " клиента " — " Нормализация " американской бюрократии — Госслужба вне политики? — " Прозрачная " бюрократия — Служба высших руководителей и отбор персонала — Merit System и реформа 1978 г. — Новые тенденции — Этический кодекс служащего

5. Государственная служба КНР. Вводные замечания. ............................. 231

Вводные замечания — Становление современной госслужбы — Права и обязанности китайского госслужащего — Классификация служебных должностей — Поступление на госслужбу — Меры поощрения и формы ответственности — Повышение и понижение в должности — Ротация — Оплата труда — Прекращение государственной службы — Управление государственной службой

РЕФОРМА

Глава VI. Реформа госслужбы

1. Общая оценка современного состояния госаппарата. ........................... 245

2. Идеология и принципы реформы. ............................................................ 248

I. Принцип приоритета профессиональных качеств — II. Принцип статусного разделения политических и " карьерных" административных должностей — III. Принцип компенсируемых ограничений — IV. Принцип приоритета прямых денежных выплат над " теневыми " льготами и привилегиями — V. Принцип " выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы — VI. Принцип прозрачности — VII. Принцип ориентации на " клиента " — VIII. Принцип служебной лояльности — IX. Принцип этичности — X. Принцип системности подготовки и переподготовки кадров

3. Некоторые практические мероприятия. .................................................. 257

ОБРАЗОВАНИЕ

Глава VII. Подготовка и повышение квалификации

Государственных служащих

1. Принципы и организация. ........................................................................ 261

2. Образовательные программы для подготовки государственных

служащих. ........................................................................................................ 265

3. Методики обучения будущих государственных служащих. ................. 281

ПРИЛОЖЕНИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН " Об основах государственной службы.. Российской Федерации" ...................................................................................................... 293

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ " О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы" ......................................................... 314

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ " О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе"........ 318

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ " О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы" 335

ЗАКОН ГОРОДА МОСКВЫ " О государственной службе города Москвы" 341

ВВЕДЕНИЕ

Государственная служба (или, иначе говоря, государственная бюрократия) была, есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства. Поэтому знания различных аспектов ее построения и функционирования, лежащих в ее основе теоретических представлений, истории ее возникновения и развития в нашей стране, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, наконец, особенностей государственной службы в различных странах — необходимы широкому кругу образованных людей — не только специалистам в области государственного управления, но также юристам, экономистам, политологам, менеджерам, представителям ряда других учебных дисциплин и специальностей.

Учебные курсы по разным аспектам деятельности госаппарата читаются во многих вузах и институтах повышения квалификации. Однако существующая литература не отвечает в полной мере потребностям учебного процесса и, главное, последующей практической работы выпускников, поскольку издаваемые пособия и учебники носят, как правило, узкопрофилированный, односторонний характер, что не соответствует системному характеру проблематики государственной службы.

Центральное понятие всей книги — бюрократия. Оно впервые в нашей учебной литературе раскрывается с самых разных сторон и уже тем более никак не сводится к привычному для российского уха негативному его значению. В частности и поэтому особое внимание в пособии уделяется описанию особенностей государственной службы ведущих стран мира, где, к примеру, назвать человека " карьерным бюрократом" — отнюдь не значит оскорбить его, а напротив — значит подчеркнуть его весьма высокий общественный статус.

Книга является по существу первым комплексным пособием по названному предмету. Она интегрирует правовой, политологический, экономический, исторический, страноведческий аспекты изучения госслужбы, системно освещая вопросы, обычно изолированно затрагиваемые в целом ряде учебных курсов. Пособие адресовано как студентам, дипломникам, аспирантам, так и преподавателям, поэтому специально выделен учебно-методический аспект изучения и преподавания проблематики госслужбы. В приложении к пособию дается новейшее законодательство по вопросам государственной, а также муниципальной службы.

Авторы стремятся заглянуть и в завтрашний день государственной службы. Поэтому шестая глава посвящена ожидаемой ее реформе, основные направления которой были обозначены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1998 г.

Определения основных понятий даются в пособии по ходу изложения, а термин " бюрократия", как очевидно из уже сказанного, рассматривается особенно подробно и в целом ряде аспектов. Поэтому здесь, во введении, мы сделаем исключение лишь для двух " сквозных" для этого пособия понятий. Государственная служба — вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд. Как правовой институт государственная служба — комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения. В большинстве стран Запада государственная служба носит название " публичная" или " гражданская служба".

Следует также уточнить " объем" понятия госслужбы, поскольку оно употребляется в двух различных смыслах, что служит источником многих недоразумений как " статистического", так и содержательного характера. Широкое значение термина охватывает всю совокупность людей, работающих в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях независимо от характера их деятельности, т.е. всех, кроме работающих в частном секторе. При таком подходе в госслужбу входят работники не находящихся в частной собственности заводов, больниц, школ, научных учреждений, почты, полиции и т.д. В узком смысле в нее входит только персонал (прежде всего функционеры) органов государственной власти и управления центрального и местного уровней. Наш предмет — госслужба в узком смысле слова.

Понятие " государственный аппарат" также имеет два значения — структурное и кадровое. В первом значении это совокупность органов, прежде всего исполнительных (административных), осуществляющих управление государством. Во втором значении, которое является главным для настоящего пособия, госаппарат — определенным образом организованная совокупность служащих, иначе называемых кадрами или персоналом госслужбы, занятых повседневной работой по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности государства.

ПОЛИТОЛОГИЯ

Глава I

12 3 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒