Глава 21. ПРАВО ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

§ 1. Общие положения о праве государственной

и муниципальной (публичной) собственности

1. Виды права собственности и правовой режим имущества

Право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в гражданском праве в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т.е. от того, идет ли речь о частном или о публичном собственнике < 1>. Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных объектов этого права, также по общему правилу являются одинаковыми для всех собственников (например, строго целевой характер использования находящихся в их собственности земли или других природных ресурсов либо жилых помещений; отчуждение и использование вещей, ограниченных в обороте, и т.п.).

--------------------------------

< 1> В цивилистической литературе отмечено, что право государственной собственности как особый вид права собственности могло существовать только при единстве фонда государственной собственности (характеризовавшем одну из принципиальных основ прежнего правопорядка). В условиях множественности публичных собственников " объективная основа для конструирования государственной собственности как особого вида отпала" (см.: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе. С. 241 - 242).

В связи с этим, как уже отмечалось в § 1 гл. 19 настоящего тома учебника, отпадают основания для различия не только форм собственности, но и отдельных прав собственности (или видов права собственности), ибо такое разграничение утратило гражданско-правовой смысл. Иное дело - особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, например изъятых из оборота вещей (которые могут находиться лишь в государственной собственности), или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация). Необходимость сохранения таких особенностей, в свою очередь, делает необходимой известную дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового режима) в зависимости от субъектного состава. Речь, однако, идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или границах их осуществления для отдельных собственников. Поэтому право частной и право публичной собственности следует рассматривать не в качестве разновидностей права собственности (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности.

При этом следует иметь в виду, что принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам - обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию, преобладающую в обычном правопорядке, тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) является особым случаем, на котором базируется участие в имущественных отношениях таких своеобразных субъектов, как публично-правовые образования. Поэтому гражданско-правовые нормы о праве собственности по общему правилу рассчитаны на частных собственников, определяя режим принадлежащего им имущества, хотя и содержат необходимые исключения и особенности для имущества публичных собственников.

2. Субъекты права публичной собственности

В нашем законодательстве государство (публично-правовое образование) традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности (собственником). Важными особенностями правового положения субъектов публичной собственности являются:

во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности < 1>;

--------------------------------

< 1> См., например: Положение об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 696 " Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" // СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3354; Регламент по реализации прав Российской Федерации как акционера, утвержденный Приказом Минимущества России от 26 ноября 2001 г. N 260.

во-вторых, осуществление ими этого права в публичных (общественных) интересах.

Публичная собственность в соответствии с российским законодательством имеет две разновидности - государственную и муниципальную собственность. Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собственность). Следовательно, субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т.е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК).

Муниципальная собственность относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты тоже относятся к публично-правовым образованиям. С этой точки зрения можно сказать, что как экономическая категория муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности, а представляет собой самостоятельный вид публичной собственности. Ведь муниципальные образования не являются государственными образованиями (из чего исходил и ранее действовавший российский Закон о собственности). Однако в качестве участников имущественных отношений муниципальные образования приобретают особый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как собственников строится по модели государственной собственности.

Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК), что, разумеется, не делает их собственниками соответствующего имущества.

Какой именно государственный или муниципальный орган вправе выступать в тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени соответствующего государственного или муниципального образования, определяет установленная законодательством компетенция этого органа. Важно подчеркнуть, что стороной конкретных правоотношений юридически будет являться именно государство или иное публично-правовое образование, а не его орган (последний может стать самостоятельным участником гражданских правоотношений только в качестве юридического лица - учреждения, не являющегося собственником своего имущества) < 1>.

--------------------------------

< 1> Подробнее об этом см. гл. 10 т. I настоящего учебника.

Действующее российское законодательство не использует понятия " всенародное достояние" (" неотъемлемое достояние народов" ) или аналогичных ему применительно к федеральной или иной государственной собственности. Ранее это понятие использовалось прежде всего в отношении земли и других природных ресурсов (а также некоторых памятников истории и культуры). Оно могло трактоваться в качестве особого правового режима, исключавшего чье-либо (в том числе и государства) право собственности на соответствующий объект < 1>. Теперь эти ресурсы рассматриваются как " основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (п. 1 ст. 9 Конституции РФ; п. 1 ст. 12 Земельного кодекса), что не создает для данных объектов никакого специального гражданско-правового режима. В литературе и сейчас высказываются предложения о законодательном обособлении категории " национальное (народное) достояние" как особом правовом режиме в рамках публичной (государственной) собственности < 2>.

--------------------------------

< 1> В этом случае вместо чьего-либо права собственности имелись лишь публично-правовая компетенция различных государственных органов по управлению такими объектами и правомочия по их использованию административно-правового (публично-правового), а не гражданско-правового характера. Иногда считалось, что собственником таких объектов выступает непосредственно народ в целом, а не государство как таковое. Подразумевалась также невозможность приватизации этих объектов. Иначе говоря, объекты " всенародного достояния" полностью исключались из имущественного оборота и их статус, по сути, определялся публичным правом (как это, например, произошло с землей в соответствии с законодательством первых послереволюционных лет и согласно союзному Закону о собственности 1990 г.). Подробнее см.: Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. С. 61 - 65.

< 2> См., например: Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2; Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. С. 58 - 63. Данным понятием предлагается охватывать давно известную категорию объектов, изъятых из оборота, но переданных затем в " непосредственную собственность народа (нации)", который не имеет и не может иметь гражданской правосубъектности.

3. Объекты права публичной собственности

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные средства производства и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст. 129 ГК). Фактически субъекты РФ в настоящее время являются собственниками лишь отдельных видов изъятого из оборота имущества. Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК). Пока такой закон имеется лишь применительно к одному виду публичного имущества - земельным участкам (ст. ст. 16 - 19 ЗК) < 1>.

--------------------------------

< 1> См.: Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ " О разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3354. Согласно его правилам право собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на конкретные земельные участки возникает в соответствии с их перечнями, составленными федеральным органом исполнительной власти, согласованными с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и утвержденными Правительством РФ.

В отсутствие общего закона сохраняет силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 " О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" < 1>. Согласно этому законодательному акту все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности (приложение 3 к названному Постановлению) < 2>, предполагается федеральным. Последнее разделено на:

--------------------------------

< 1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89; Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 6. Ст. 191; N 32. Ст. 1261. См. также Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 697.

< 2> См. также п. 1 ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст. 1917; N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378; 2000. N 32. Ст. 3330; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 28. Ст. 2892; N 50. Ст. 4855) (действует до 1 января 2006 г.) и ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; N 33. Ст. 3368), а также ст. 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ " О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464; 1999. N 28. Ст. 3492; 2001. N 1 (часть I). Ст. 2; N 53 (часть I). Ст. 5030; 2004. N 27. Ст. 2711) и п. п. 3, 4 ст. 19 Земельного кодекса.

- исключительно федеральное имущество (перечисленное в приложении 1);

- федеральное имущество, которое может быть передано в собственность субъектов Федерации (перечисленное в приложении 2).

Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному Постановлению, они передаются в собственность соответствующих субъектов Российской Федерации после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящимися в федеральной собственности).

Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов Федерации, может образовываться за счет федерального имущества только в случаях его прямой передачи (отчуждения) от Российской Федерации в собственность ее соответствующего субъекта < 1>. Такая передача неоднократно имела место на протяжении 90-х гг. по специальным постановлениям Правительства РФ. В свою очередь, субъект Российской Федерации вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность. Такого рода передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым актом распоряжения государственным собственником своим имуществом. В дальнейшем же, после завершения разграничения публичной собственности, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу других публичных собственников, будет возможно только на гражданско-правовых (чаще всего - договорных) началах, ибо имущественные отношения равноправных собственников, в том числе публичных, составляют предмет гражданско-правового регулирования (п. 1 ст. 2 ГК).

--------------------------------

< 1> См., например: Постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. N 784 " О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 43. Ст. 4243.

Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления < 1>. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК) - этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК), либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК), что, впрочем, возможно и применительно к обычному унитарному предприятию (п. 1 ст. 295 ГК).

--------------------------------

< 1> См. Постановление Правительства РФ от 6 июня 2003 г. N 333 " О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" // СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2327.

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК).

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства. Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Однако государственный долг РФ, как и долги других публичных собственников, " полностью и без условий" обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета (п. 1 ст. 126 ГК; п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса) < 1>.

--------------------------------

< 1> См. также п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 " О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов, что призвано сохранить публичную собственность на землю.

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что по сути они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.

В федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны РФ, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве. Это федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации < 1>. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности) < 2>.

--------------------------------

< 1> См.: Положение об учете, оценке и распоряжении имуществом, обращенным в собственность государства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2003 г. N 311 // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2171.

< 2> В соответствии с п. 2 ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ " О приватизации государственного и муниципального имущества" (СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805) (далее - Закон о приватизации) объекты социально-культурного и бытового назначения, не включенные в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия, подлежат передаче в муниципальную собственность. Следовательно, приватизация может стать основанием возникновения не только частной, но и муниципальной собственности.

С учетом целевого характера государственного и муниципального имущества, предназначенного для материального обеспечения решения публично-правовых задач, законодательство устанавливает некоторые дополнительные (в сравнении с предусмотренными для всех собственников) ограничения в его использовании < 1>, главным образом для муниципальных образований. Последние, например, не вправе передавать средства местных бюджетов и находящиеся в муниципальной собственности земельные участки в уставные капиталы банков и других кредитных организаций (п. 4 ст. 13 Закона о финансовых основах местного самоуправления в РФ). Если же в их собственности окажется имущество, не предназначенное для осуществления их публичных функций или для обеспечения их деятельности, оно подлежит перепрофилированию или отчуждению в порядке, предусмотренном законом.

--------------------------------

< 1> Например, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут обязываться по векселям только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом, - см. ст. 2 Федерального закона от 11 марта 1997 г. N 48-ФЗ " О переводном и простом векселе" (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1238). Ряд ограничений установлен также нормами бюджетного (публичного) законодательства (см., например, ст. ст. 106, 107 Бюджетного кодекса).

§ 2. Приватизация государственного

и муниципального имущества

1. Значение и правовое регулирование

приватизации публичного имущества

Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную собственность, связанный с отчуждением большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организации прежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота. Этим, в частности, объясняется отсутствие специальных норм о приватизации в Гражданском кодексе и в других общих актах гражданского законодательства.

Проводимая в России приватизация государственного и муниципального имущества стала одним из главных направлений экономических преобразований, направленных на отказ от господствующей роли государства в экономике. Она преследовала следующие основные цели:

- политическую - появление слоя собственников (" среднего класса" );

- экономическую - создание конкурентоспособных товаропроизводителей;

- фискальную - дополнительный источник доходов бюджетов (либо снятие с них части расходов по содержанию, например, жилищного фонда);

- социальную - соблюдение интересов населения (общества) при разделе государственного имущества.

Вряд ли можно говорить об успешном достижении каких-либо из названных целей. Весьма неудачными оказались и попытки многих новых собственников эффективно управлять полученными объектами, в результате чего возникли идеи о " реприватизации" (в жилищной сфере они даже получили законодательное закрепление в ст. 9.1 действующего Закона о приватизации жилья) или даже " частичной национализации" приватизированного имущества.

При этом в ходе раздела " общенародного достояния" из-за непродуманных законодательных решений, нестабильности и внутренней несогласованности нормативных актов о приватизации, преобладания в их составе подзаконных актов и прямого лоббирования некоторых из них появились многочисленные злоупотребления со стороны государственных чиновников, руководителей приватизируемых предприятий и многих приобретателей приватизируемого имущества, породившие дополнительные проблемы. Четко разрешить их с помощью действовавшего законодательства о приватизации не всегда представляется возможным.

Следует иметь в виду, что заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего - договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права < 1>, хотя их содержание, а также порядок заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом. Порядок осуществления этого правомочия установлен специальными нормативными актами о приватизации.

--------------------------------

< 1> См. п. 4 ст. 3 Закона о приватизации. Аналогичные правила предусматривались и ранее действовавшими законами о приватизации.

В соответствии со ст. 217 ГК порядок приватизации должен устанавливаться специальными законами, а общие правила о приобретении и прекращении права собственности применяются здесь лишь в той мере, в какой соответствующие отношения не урегулированы указанными законами. Порядок приватизации определяет лишь процедуру (способы) приватизации, но не ее объекты. Последние устанавливают соответствующие публичные собственники, руководствуясь своими интересами и нормативными актами. К сожалению, ранее принятые государственные программы приватизации практически не учитывали прав и интересов государственных и муниципальных собственников.

В 2002 г. введен в действие новый, третий по счету, Закон о приватизации. К этому времени массовая приватизация публичного имущества, прежде всего государственных предприятий, в основном завершилась. Однако порожденные ею правоотношения и споры квалифицируются и разрешаются по нормам ранее действовавшего законодательства о приватизации < 1>. Последнее, таким образом, также необходимо учитывать при изучении правового регулирования приватизации < 2>.

--------------------------------

< 1> См. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ " О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595; 1999. N 26. Ст. 3173; 2000. N 32. Ст. 3332 (далее - Закон о приватизации 1997 г.) и Закон РФ " О приватизации государственных и муниципальных предприятий" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 27. Ст. 927; 1992. N 28. Ст. 1614; 1992. N 34. Ст. 1966; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1381 (далее - Закон о приватизации 1991 г.).

< 2> См.: Комарицкий С.И. Приватизация: правовые проблемы. Курс лекций. М., 2000; Комментарий к законодательству Российской Федерации о приватизации предприятий / Под ред. Г.С. Шапкиной. М., 1993.

2. Понятие приватизации публичного имущества

Специфика правоотношений приватизации проявляется в особенностях:

- субъектного состава,

- объектов,

- содержания (способов и характера приватизации).

В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. По Закону о приватизации 1991 г. продавцом приватизируемого имущества могло быть только соответствующее публично-правовое образование в лице комитета по управлению федеральным, иным государственным или муниципальным имуществом, который принимал решение о приватизации конкретного объекта, и фонда соответствующего имущества, который выступал в роли продавца в гражданско-правовой сделке по отчуждению (продаже) конкретного имущества. В соответствии с Законом о приватизации 1997 г. в качестве продавца федерального имущества выступало " специализированное учреждение, которому федеральным правительством предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" и " назначенные им представители", а в качестве продавцов государственного или муниципального имущества - " юридические лица, которым в порядке, определенном органами государственной власти субъектов РФ, предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" либо любые продавцы, " назначенные" органами местного самоуправления. Иначе говоря, в роли продавцов приватизируемого имущества могли выступать как органы публичной власти, так и подобранные ими юридические лица, в том числе коммерческие организации, что порождало почву для новых злоупотреблений. Поэтому согласно действующему Закону о приватизации функциями по приватизации по общему правилу обладает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а по специальному поручению правительства продажу приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения (п. 1 ст. 6). Аналогичным образом организуется приватизация государственного и муниципального имущества.

В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации могут выступать любые физические и юридические лица, за исключением юридических лиц, в уставном капитале которых доля публичной собственности превышает 25%, а также унитарных предприятий и публичных учреждений-несобственников. Очевидно также, что в этой роли не могут выступать другие публично-правовые образования < 1>. По Закону о приватизации 1991 г. круг покупателей приватизируемого имущества был более узким. В него входили лишь граждане и юридические лица в форме хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия публично-правовых образований (а также общественных организаций и фондов) не превышала 25%, а также иностранные инвесторы.

--------------------------------

< 1> В соответствии с п. 2 ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ " О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805 (далее - Закон о приватизации) объекты социально-культурного и бытового назначения, не включенные в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия, подлежат передаче в муниципальную собственность. Следовательно, приватизация может стать основанием возникновения не только частной, но и муниципальной собственности.

В качестве объектов приватизации могут выступать принадлежащие публично-правовым образованиям на праве собственности:

1) имущественные комплексы унитарных предприятий, причем совместно с занимаемыми ими земельными участками (ст. ст. 11, 27 и 28 Закона о приватизации);

2) отдельные здания, строения, сооружения, а также объекты, строительство которых не завершено, совместно с занимаемыми ими земельными участками (п. 1 ст. 28 Закона о приватизации);

3) акции открытых акционерных обществ (ст. ст. 19, 22, 26 Закона о приватизации);

4) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) (ст. 29 Закона о приватизации);

5) земельные участки (ст. ст. 28, 30, 34, 36 Земельного кодекса);

6) жилые помещения (ст. 2 и ст. 11 Закона о приватизации жилья).

Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находящегося в публичной собственности недвижимого имущества. Движимое имущество переходит из публичной в частную собственность в результате обычных сделок купли-продажи (например, поставки продукции государственных и муниципальных унитарных предприятий) или иных действий по его отчуждению, а не в порядке приватизации. Что касается приватизации принадлежащих публично-правовым образованиям акций, то отчуждение этих ценных бумаг свидетельствует о переходе корпоративных или обязательственных, а не вещных прав (тем более что и сами эти акции существуют в бездокументарной форме, не будучи объектом вещных прав).

Приватизация осуществляется исключительно предусмотренными в законе способами. К их числу в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации относятся:

- преобразование крупных и средних государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества (с последующей продажей их акций либо с сохранением их за публичным собственником путем создания хозяйственных обществ с государственным участием или " компаний одного лица" );

- аукционная продажа мелких имущественных комплексов или отдельных объектов недвижимости, в том числе объектов незавершенного строительства, а также акций открытых акционерных обществ;

- иные формы продажи имущества (по конкурсу, посредством публичного предложения или без объявления цены, а также приобретение акций их доверительным управляющим, исполнившим условия соответствующего договора);

- внесение относящегося к публичной собственности имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Приватизация жилых помещений осуществляется путем их безвозмездного либо возмездного приобретения в собственность проживающими в них гражданами (ст. 54.1 Жилищного кодекса), а приватизация земли - путем возмездного или безвозмездного приобретения гражданами либо юридическими лицами в собственность земельных участков установленного размера (п. 2 ст. 28, ст. 33 Земельного кодекса) < 1>. В особом порядке приватизируется недвижимое государственное имущество, находящееся за рубежом.

--------------------------------

< 1> Ранее действовавшее законодательство о приватизации рассматривало в качестве особого способа приватизации также выкуп арендованного государственного или муниципального недвижимого имущества. Еще в конце 80-х - начале 90-х гг. прошлого века аренда государственного имущества " трудовыми коллективами" государственных предприятий с правом его последующего выкупа за счет арендных платежей считалась главным направлением разгосударствления: ей даже были посвящены принятые в 1989 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик " Об аренде", установившие незыблемость таких арендных договоров. Однако российское законодательство о приватизации не восприняло этот способ, сохранив его лишь для договоров аренды с выкупом, заключенных до 17 июля 1991 г. (время вступления в силу первого Закона о приватизации).

⇐ Предыдущая 2 3 4 5 678 9 10 11 Следующая ⇒