XXIII. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЭКОЛОГИЧЕСКИ НЕБЛАГОПОЛУЧНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Понятие и факторы создания экологически опасных

Ситуаций

Что понимается под экологически опасной ситуацией? Преж­де всего она характеризуется таким состоянием окружающей среды, которое не является благоприятным. Но в соответствии с концепцией правовой охраны окружающей среды в России небла­гоприятной с юридической точки зрения окружающая среда счи­тается уже при превышении установленных нормативов ее каче­ства. Для признания ситуации экологически опасной должно быть отмечено такое отрицательное воздействие на нее, которое сопровождается некими значительными экологическими, соци­альными либо экономическими последствиями. Как экологичес­ки опасная может быть определена ситуация, характеризующая­ся наличием существенного негативного изменения состояния окружающей природной среды под влиянием антропогенных и природных воздействий, в том числе обусловленных бедствиями и катастрофами, включая природные, как правило, сопровождающегося социальными и экономическими потерями.

Памятуя о принципе, согласно которому болезнь легче, а часто и экономичнее предупредить, чем лечить, необходимо разобраться в факторах, создающих экологически опасные ситуации. По проис­хождению их можно подразделить на антропогенные, т.е. связан­ные с деятельностью человека, и природные, не зависящие от воли человека. Оба фактора значимы с точки зрения экологического права и потому нуждаются в детальном рассмотрении.

Едва ли есть смысл указывать на то, что тот или иной фактор является преобладающим в неблагоприятном воздействии на при­роду. Хотя критическое состояние природной среды, которое мы имеем, является в основном рукотворным. Но имеет ли значение такое признание для пострадавших от землетрясения, т.е. сти­хийного фактора, в г. Нефтегорске на Сахалине? Известно также, что не по вине человека происходили природные катастрофы древности, в результате которых погибли многие виды живот­ных, например мамонты.

1. Понятие и факторы создания экологически опасных ситуаций

Зная об этих факторах, оценивая их, мы заинтересованы в том, чтобы регулировать их, управлять ими. В известной мере это вполне возможно с помощью права.

При анализе антропогенного фактора создания неблагоприят­ных ситуаций важно учитывать, являются ли они следствием ре­гулярной и обычной человеческой, но экологически необоснован­ной деятельности, т.е. выполняемой с нарушением законов раз­вития природы, или техногенной аварии. Так, кризисное состоя­ние окружающей среды на Урале, в Кузбассе, на Алтае, в других регионах непосредственно связано с тем, что человек в течение относительно длительного времени эксплуатировал промышлен­ные предприятия, энергетические объекты, транспортные средст­ва, испытывал атомное оружие, развивал сельское хозяйство, иг­норируя экологические требования. Иное дело — катастрофичес­кие экологические последствия аварии на Чернобыльской АЭС, которая произошла в ночь на 26 апреля 1986 г., или аварии на нефтепроводах.

То, что мы называем «антропогенный фактор создания небла­гоприятных экологических ситуаций», имеет ряд важнейших со­ставляющих, которые нельзя не учитывать при создании право­вого механизма предупреждения таких ситуаций. Речь идет о состоянии машин, оборудования, технологий, применяемых в на­родном хозяйстве, с точки зрения их безопасности для окружаю­щей среды, о профессиональной подготовке, сознании, дисципли­не и культуре людей, управляющих машинами, оборудованием и технологиями, о наличии правового механизма предупреждения аварий и действиях при авариях и др.

Состояние промышленности, транспорта, энергетики и дру­гих частей техносферы в России характеризуется значительной степенью не только физического, но и морального износа, по­скольку многие эксплуатируемые предприятия и другие объек­ты построены десятки лет назад. По имеющимся данным, износ производственных фондов в промышленности и на транс­порте составляет от 50 до 70%. Износ порождает аварии, а это значит, что неблагоприятные экологические последствия не могут не сопровождать их. При оценке состояния промышлен­ных и других объектов в России с точки зрения их безопаснос­ти необходимо также иметь в виду, что изначально, во времена проектирования и строительства, уровень их безопасности был недостаточно высок.

Как следствие, состояние технической безопасности на под­контрольных Госгортехнадзору России предприятиях, производ-

558 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

1. Понятие и факторы создания экологически опасных ситуаций

ствах и объектах в настоящее время является неудовлетворитель­ным¹. По данным, содержащимся в Государственном докладе, на подконтрольных ему промышленных производствах и объектах в 1995 г. произошло 337 аварий, в которых погибло 609 человек, имели место значительные экологические последствия. При этом, в частности, на 14% увеличилось количество аварий на предпри­ятиях химической, нефтехимической, агрохимической, микро­биологической и нефтеперерабатывающей промышленности. В России функционируют 3653 объекта, располагающих значи­тельными запасами опасных химических веществ (аммиака -более 50%, хлора —35%). Суммарный запас этих веществ на предприятиях достигает примерно 1 млн т, что составляет около 10¹² смертельных токсических доз. Суммарная площадь террито­рии России, на которой может возникнуть очаг химического за­ражения, составляет около 300 тыс. км² с населением около 54 млн человек.

При транспортировке нефти и нефтепродуктов произошло 17 аварий, в том числе 10 с тяжелыми экологическими последст­виями. Так, в результате аварии на насосной станции нефтепро­вода Самара — Лисичанск вылилось более 2000 т; на нефтепрово­де Туймазы — Омск — Новосибирск в реку Белую попало около 460 т. Основные причины — нарушения норм технических усло­вий и проектных решений при строительстве и изготовлении де­талей трубопроводов, повреждение трубопроводов наружной кор­розией, внешние воздействия на трубопровод.

Особенно экологически значимы аварии на железнодорожном транспорте при перевозке опасных грузов. Таких аварий в 1995 г. было 12. Так, на Забайкальской железной дороге при столкнове­нии грузового поезда с экскаватором произошел сход с рельсов 10 вагонов-цистерн с сырой нефтью, возник пожар и взрыв. В ре­зультате погибли 3 человека и в окружающую среду попало 1300 т нефти. В целом ущерб, причиненный авариями на желез­нодорожном транспорте, составил в 1995 г. более 2 млрд руб.

Многие аварии приводят к экстремально высоким уровням за­грязнения окружающей среды. Так, в результате прорыва дамбы золоотвала Владимирской ТЭЦ и сброса в р. Клязьму (февраль 1995 г.) содержание цинка в месте сброса составило 650 ПДК, меди -- 180 ПДК. При аварии (март 1995 г.) на буксире с 68 т дизельного топлива на Камском водохранилище (г. Пермь) содер-

См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году. М., 1996. С. 211—216.

жание нефтепродуктов в 100 м ниже места аварии составляло 464 ПДК.

По оценкам специалистов, территория России подвержена воздействию всего спектра опасных природных явлений и процес­сов геологического, гидрологического и метеорологического про­исхождения. Для населения и окружающей среды России наи­большую опасность представляют землетрясения, наводнения, оползни и обвалы, смерчи, лавины, сели, цунами. Другие виды стихийных бедствий, имеющие экологические последствия, -подтопления, шквалы, ураганы, тайфуны, град, продолжитель­ные ливни и снегопады, грозы, метели, ландшафтные пожары, подъем воды Каспийского моря.

В 1995 г., по данным МЧС России, зафиксировано 445 чрез­вычайных ситуаций природного характера. К наиболее опасным геологическим явлениям относится землетрясение. При этом около 20% территории России подвержено воздействию земле­трясений интенсивностью выше 7 баллов; более 5% занимают чрезвычайно опасные 8-балльные зоны. За период 1992—1995 гг. произошло более 120 ощутимых землетрясений. В результате Са­халинского землетрясения (27 мая 1995 г.), в зоне которого общей площадью около 215 тыс. км² оказалось более 55 тыс. че­ловек, практически полностью был разрушен город Нефтегорск, погибло 1995 человек.

В более чем в 700 городах и нескольких тысячах других насе­ленных пунктов на территории России существует угроза навод­нений, которые по повторяемости, площади распространения и суммарному среднегодовому ущербу занимают первое место среди опасных гидрологических явлений и процессов. В 1995 г. в ре­зультате 69 наводнений и прорывов плотин погибло 11 человек, пострадало 1008 человек. Общий ущерб исчисляется сотнями миллиардов рублей.

К серьезным стихийным бедствиям относятся также природ­ные очаги опасных заболеваний — чумы, сибирской язвы и дру­гих, от которых страдают как человек, так и иные биологические виды. В южных районах Российской Федерации (в Чечне, Кабар­дино-Балкарии, Астраханской области и др.) в 1995 г. были вы­явлены очаги туляремии, бруцеллеза, лептоспироза, сибирской язвы. На территории Чечни выявлены также 276 очагов сибир­ской язвы.

В соответствии с Государственным докладом «О состоянии за­щиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвы­чайных ситуаций природного и техногенного характера в

560 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

2002 году» в стране произошло 1139 чрезвычайных ситуаций, в которых пострадало 343 886 человек, из них погибло 2151 чело­век. Общий материальный ущерб превысил 110 млрд руб.

По сравнению с 2001 г. общее количество чрезвычайных си­туаций увеличилось на 26, 4%, а общий материальный ущерб уве­личился в 4 раза. Отсутствие единой методической базы оценки ущерба от чрезвычайных ситуаций технического, природного и биолого-социального характера не позволяет достоверно оцени­вать масштабы таких ситуаций и тенденции их развития.

Практически по всем видам чрезвычайных ситуаций в 2002 г., кроме биолого-социальных, произошло увеличение коли­чества бедствий: в частности природного характера — на 18%, техногенного — на 31%.

Наиболее значительный ущерб экономике страны и социаль­ную напряженность вызывают паводки и наводнения, лесные и торфяные пожары, землетрясения.

2. Состояние законодательства о предупреждении и действиях в экологически опасных ситуациях

Несмотря на то что состояние окружающей среды характери­зуется как кризисное, катастрофическое, как среда вымирания, законодательство о предупреждении экологически опасных си­туаций и действиях в этих условиях до последнего времени оста­валось мало развитым и не отвечало общественным потребностям. Только сейчас, имея налицо экологические бедствия, столкнув­шись с нарастающим валом аварий в промышленности и на транспорте с серьезными экологическими последствиями, в рос­сийском государстве осознана необходимость создания законода­тельства в области чрезвычайной экологической ситуации и тех­нической безопасности.

Какие же нормативные акты регулируют отношения по пред­упреждению экологически опасных ситуаций и действиях в таких условиях? Рамочный характер носит Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности». Но, по оценкам специалистов, этот Закон имеет декларативный характер¹. В нем сделана попытка урегулировать все, относящееся в той или иной степени к вопро­сам безопасности. Это и безопасность границ территории, и готов­ность отразить вооруженное нападение извне, и безопасность об-

См.: Паленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 48—56.

2. Законодательство о предупреждении и действиях в экол. опасных ситуациях 561

щества и граждан от преступности, и госбезопасность в привыч­ном смысле слова, и охрана окружающей среды, и предупрежде­ние экономических бедствий, и др.

Главу о зонах экологического бедствия и зонах чрезвычайных ситуаций содержит Закон об охране окружающей среды. Однако в ней непосредственно не содержатся соответствующие механиз­мы. Она носит отсылочный характер.

Имеется несколько законов и ряд подзаконных актов, имею­щих целью регулирование отношений по предупреждению и лик­видации чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с окру­жающей средой, по обеспечению безопасности в отдельных сферах или отдельных видов безопасности:

• Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населе­ния и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера»;

• Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О пожарной без­опасности»;

• Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»;

• Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных промышленных объектов»;

• Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гид­ротехнических сооружений»;

• Положение о классификации чрезвычайных ситуаций при­родного и техногенного характера, утвержденное постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.;

• постановление Правительства РФ 3 августа 1996 г. «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;

• Положение о межведомственной комиссии по предупреж­дению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее состав, ут­вержденное постановлением Правительства РФ от 20 февраля 1995 г.;

• Положение о единой государственной системе предупрежде­ния и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное поста­новлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г.;

• постановление Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. «О федеральной целевой программе »Снижение рисков и смягче­ние последствий чрезвычайных ситуаций природного и техноген­ного характера в Российской Федерации до 2005 года»;

•постановление Правительства РФ от 26 августа 1994 г. «О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и

562 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промыш­ленных предприятиях, в строительстве и на транспорте»;

• постановление Правительства РФ от 29 апреля 1995 г. «О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

• Положение о порядке проверки знаний правил, норм и ин­струкций по безопасности у руководящих работников и специа­листов предприятий, организаций и объектов, подконтрольных Госгортехнадзору России, утвержденное постановлением Госгор-технадзора России от 19 мая 1993 г.;

• Положение о порядке выдачи специальных разрешений (ли­цензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опас­ностью производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, утвержденное постанов­лением Госгортехнадзора России от 3 июля 1993 г.

Особая экологическая беда в России — зоны радиоактивного за­ражения на Урале, образованные вследствие аварий на производст­венных объектах еще в 50-е гг., на Алтае, вследствие испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, и на Новой Земле, многие области, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС. Обратим внимание на то, что несмотря на давность этих ост­рейших проблем, о которых стало широко известно лишь сейчас, только сейчас, главным образом под воздействием Чернобыльской катастрофы, принят ряд законов, регулирующих как режим терри­торий с высокими уровнями радиационного заражения, так и на­правленных в какой-то мере на предупреждение аварий на объек­тах, производящих атомную энергию. К ним относятся:

• Закон РФ от 18 июня 1992 г. «О внесении изменений и до­полнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, под­вергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чер­нобыльской АЭС»;

• Федеральный закон от 19 августа 1995 г. «О социальной за­щите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вслед­ствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;

• Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»;

• Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения»;

• Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объ­ектов».

 

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 563

К этой группе относится ряд подзаконных актов, включая:

• постановление Правительства РФ от 22 июля 1992 г. «Об ут­верждении Порядка инвентаризации мест и объектов добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения радиоактивных веществ и источников ионизирую­щего излучения на территории Российской Федерации»;

• постановление Правительства РФ от 20 августа 1992 г. «О единой государственной автоматизированной системе контро­ля радиационной обстановки на территории Российской Федера­ции».

Принят ряд подзаконных актов, регулирующих отношения, касающиеся стихийных бедствий, включая Положение о феде­ральной системе сейсмологических наблюдений и прогноза зем­летрясений, утвержденное постановлением Совета Министров РФ от 25 декабря 1993 г.

Отмечая прогресс в развитии правового регулирования пред­упреждения экологически опасных ситуаций и действий в этих ситуациях в отдельных сферах — в промышленности, при строи­тельстве и эксплуатации гидротехнических сооружений, обраща­ем внимание на то, что пока не создан правовой механизм обеспе­чения безопасности энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой воды, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объектов; транс­портной системы.

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций

Применительно к экологически неблагоприятным ситуациям, возникающим в процессе хозяйственной и иной деятельности че­ловека, общество заинтересовано в том, чтобы своевременно оце­нить социальную, экологическую и иную опасность такой дея­тельности, устранить или предотвратить ее, принять необходи­мые меры к тому, чтобы защитить население, обеспечить охрану окружающей среды и хозяйственных объектов, компенсировать причиненный людям вред, а также восстановить благоприятное состояние окружающей среды.

В отношении стихийных бедствий задача состоит прежде всего в том, чтобы предугадать их, а также своевременно подгото­виться к тому, чтобы избежать человеческих жертв и материаль­ного ущерба либо минимизировать их.

564 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

Под воздействием Чернобыльской катастрофы в России, начи­ная с 1991 г., реализовывалась Федеральная научно-техническая программа «Безопасность населения и народно-хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техноген­ных катастроф» («Безопасность»). Она была весьма полезна для решения проблем безопасности технических объектов. В ее рам­ках разрабатывались и осуществлялись актуальные технические, экономические, правовые и иные проекты, в том числе законода­тельные, подготавливались научные труды¹.

Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. № 1098 была утверждена новая Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных си­туаций природного и техногенного характера в Российской Феде­рации до 2005 года».

Право призвано сыграть важнейшую роль в предупреждении аварий и катастроф на хозяйственных объектах, в ликвидации и минимизации их последствий, прогнозировании стихийных бедст­вий, в регулировании управления в данной сфере. Исходя из обще­ственной заинтересованности в предотвращении чрезвычайных си­туаций, в праве должны быть надлежащим образом определены требования безопасности при размещении предприятий и иных объ­ектов, их проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию. Соответствующие решения следует принимать лишь на основе все­сторонних экспертных оценок с учетом риска аварий и катастроф. В праве должны быть последовательно выражены требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций также на стадии эксплу­атации хозяйственных и других объектов, по прогнозированию сти­хийных бедствий, регламентированы действия в чрезвычайных си­туациях государственных органов общей компетенции, местного самоуправления, специально уполномоченных органов и др.

3.1. Правовое регулирование предупреждения аварий

Речь идет о таких авариях на технических объектах, которые имеют экологические последствия. Под аварией понимается взрыв, пожар, неконтролируемые выбросы опасных веществ, по­вреждение технических устройств, происшедшее по конструктив­ным, производственным, технологическим или эксплуатацион-

См.: Право и чрезвычайные ситуации. Сборник статей. М., 1992; Обеспече ние безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). Сборник статей. М., 1994; Правовое регулирование проблем безопасности. Сбор­ник статей. М., 2002.

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 565

ным причинам, а также по причинам случайных внешних воздей­ствий, которые могут повлечь или повлекли человеческие жерт­вы, ущерб здоровью людей и природной среде, материальные по­тери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение аварий на технических объектах может обес­печиваться посредством правового регулирования требований технической безопасности при размещении, проектировании, строительстве, вводе и выводе из эксплуатации, а также эксплу­атации: промышленных ббъектов; энергетических систем; ком­мунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источ­ников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объек­тов; транспортных систем; иных технических объектов.

Наиболее значимым актом в данной сфере является Федераль­ный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Закон определяет юриди­чески значимые критерии опасных производственных объектов. К ним относятся предприятия или цеха, участки, площадки или иные производственные объекты, если на них:

• получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества;

• используется оборудование, работающее под давлением более 0, 07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

• используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

• получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов.

К опасным веществам, при обращении с которыми производ­ственный объект причисляется к опасным, относятся воспламе­няющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высо­котоксичные вещества и вещества, представляющие опасность для окружающей среды.

Основными правовыми средствами предупреждения аварий являются:

• лицензирование деятельности в области промышленной без­опасности;

• определение требований к техническим устройствам, приме­няемым на опасном производственном объекте;

• определение требований промышленной безопасности к про­ектированию, строительству, приемке в эксплуатацию опасных производственных объектов, а также к их эксплуатации;

566 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

• определение требований по подготовленности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на производ­ственном объекте;

• экспертиза промышленной безопасности;

• разработка декларации промышленной безопасности;

• обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;

• осуществление надзора в области промышленной безопас­ности;

• осуществление производственного контроля на объекте;

• применение мер юридической ответственности за наруше­ние требований промышленной безопасности.

3.2. Правовое регулирование прогнозирования стихийных бедствий и подготовленности к ним

В отличие от техногенных чрезвычайных ситуаций, природные явления, вызывающие стихийные бедствия, человек, как правило, не способен предотвратить. Но он заинтересован и способен, во-пер­вых, в известной мере предугадать их и, во-вторых, принять меры к тому, чтобы минимизировать отрицательные их последствия для себя и окружающей среды. 28 июля 1976 г. в Китае произошло зем­летрясение, в результате которого в г. Таншань погибли сотни тысяч людей. Ученые Института геологии при государственном сейсмоло­гическом бюро утверждают, что этой трагедии можно было в значи­тельной мере избежать. Они предупреждали руководство страны о приближающейся катастрофе¹.

Человек может обезопасить не только себя, но при определен­ных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб приро­де. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой может служить учет естественных факторов (сейсмо-, ла-вино-, селеопасности, наводнений и т.п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных произ­водственных и иных объектов. Обеспечение требований безопас­ности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрез­вычайных ситуаций природного характера при осуществлении градостроительной деятельности предусмотрено ст. 9 Градострои­тельного кодекса РФ.

Кодекс устанавливает общее правило о том, что градострои­тельная деятельность должна осуществляться с соблюдением тре-

См.: Зеленый мир. 1997. № 3. С. 2.

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 567

бований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Разделы о защите территорий и поселений от воздей­ствия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак­тера включаются в градостроительную документацию всех видов. В ней определяются также мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Для территорий и поселений, подвер­женных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера, разрабатываются специальные схемы и про­екты защиты территорий и поселений от таких воздействий.

Хотя люди и природа достаточно страдали и продолжают стра­дать от стихийных бедствий, правовое регулирование в данной сфере мало развито. Фрагментарные правовые меры предусмотре­ны отдельными правительственными постановлениями и норма­тивными актами субъектов РФ. Наиболее значимым актом можно считать Положение о Федеральной системе сейсмологичес­ких наблюдений и прогноза землетрясений, утвержденное поста­новлением Совета Министров РФ от 25 декабря 1993 г.

Эта система как подсистема Российской системы предупреж­дения и действий в чрезвычайных ситуациях создана в целях ко­ординации деятельности органов государственного управления РФ по обеспечению защиты населения, объектов и территорий от воздействия землетрясений. В основу функционирования Феде­ральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза зем­летрясений положены деятельность ведомственных служб минис­терств, ведомств, Российской академии наук и их взаимодействие на основе комплексного анализа сейсмологических и геофизичес­ких данных служб наблюдений и охранных сетей, позволяющих осуществлять оперативный контроль за сейсмической обстанов­кой и обеспечить органы государственного управления РФ и за­интересованные организации информацией о возможных земле­трясениях с оценкой их последствий.

На Федеральную систему сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений возложена обязанность решения следую­щих основных задач:

• составление прогнозов землетрясений (включая прогноз зем­летрясений, приводящих к возникновению цунами) на основе про­ведения и анализа результатов сейсмологических наблюдений;

• оперативное определение места, времени и параметров про­исшедших землетрясений;

• оперативное обеспечение центральных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти респуб-

568 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

лик в составе РФ, краев, областей и автономных образований, территории которых расположены в сейсмоопасных районах, ин­формацией о землетрясениях и их возможных последствиях;

• организация центрального банка данных федеральной сис­темы и обеспечение межрегионального и международного обмена геофизической информацией;

• информационное обеспечение работ по сейсмическому райо­нированию территории РФ, оценке потенциальной сейсмической опасности, сейсмостойкому строительству, а также фундамен­тальных и прикладных исследований, направленных на решение проблемы прогноза землетрясений;

• разработка карт сейсмического районирования территории России, нормативных актов по защите населения, объектов и тер­риторий Российской Федерации от воздействия землетрясений, функционированию и развитию федеральной системы сейсмоло­гических наблюдений и прогноза землетрясений.

Для выполнения стоящих перед Федеральной системой сейс­мологических наблюдений и прогноза землетрясений основных задач в Положении определяются конкретные функции государ­ственных органов, входящих в нее:

• МЧС России,

• геофизической службы Российской академии наук,

• сейсмической службы Минобороны России,

• службы мониторинга геологической среды МПР России,,

• службы сейсмических и геодинамических охранных сетей наблюдений Минатома России,

• службы геодинамических наблюдений Минтопэнерго России,

• службы инженерно-сейсмометрических наблюдений Гос-комстроя России,

• • службы контроля деформации земной поверхности Роскар-тографии.

Координация работ по функционированию и развитию Феде­ральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза зем­летрясений осуществляется межведомственной комиссией по сейсмическому мониторингу, создаваемой совместным решением МЧС России, министерств, ведомств и Российской академии наук, службы которых входят в систему.

Обладая данными о сейсмопасности того или другого хозяйст­венно освоенного района, государство имеет возможность заблаго­временно принять меры по подготовке к возможным землетрясени­ям. Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 1995 г. № 1236-р «О подготовке Камчатской области к

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 569

возможным землетрясениям». Распоряжение содержало поруче­ния государственным органам выполнить конкретные меры.

Так, Государственному комитету РФ по государственным ре­зервам поручено выделить в 1995 г. из госрезерва в распоряжение администрации Камчатской области материальные ресурсы на определенную сумму в целях создания резерва материально-тех­нических ресурсов для ликвидации прогнозируемых последствий чрезвычайных ситуаций в этом регионе по номенклатуре и объ­емам согласно приложению; администрации Камчатской облас­ти — обеспечить создание этого резерва материально-техничес­ких ресурсов, их учет, освежение, восполнение, а также организовать хранение этих материальных ресурсов на имею­щихся складских площадях повышенной сейсмостойкости.

МЧС России, Росгидромету, Минфину России совместно с Рос­сийской академией наук дано задание выделить определенную Правительством РФ сумму в 1995 г. на финансирование перво­очередных работ по созданию Камчатского автоматизированного участка Федеральной системы сейсмологических наблюдений и усилению Камчатского территориального управления по гидро­метеорологии и контролю природной среды. А Минобороны Рос­сии поручено завершить в 1995—1997 гг. ликвидацию склада боеприпасов в г. Петропавловске-Камчатском.

В некоторых сейсмоопасных районах страны сейсмостанции были созданы около 50 лет назад, одна из них, к примеру, сейс-мостанция Шикотан (1958-г.) находится в самой сейсмической «точке» России. Однако в последние годы из-за дефицита финан­совых средств эта станция несколько раз закрывалась. Последнее, как нам кажется, не самое мудрое решение об этом было принято в январе 1997 г. Опытные сейсмологи оказались не у дел. В инте­ресах ли общества такое решение? ¹

Важным направлением работы в обсуждаемой сфере является подготовленность к снежным лавинам. Регулируется соответствую­щая деятельность постановлением Совета Министров РФ от 11 мая 1993 г. «О создании противолавинной службы»². Для повышения безопасности населения и уменьшения ущерба от схода снежных лавин на территории России решением Правительства РФ в системе Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды создана противолавинная служба. В ее состав

См.: Не трясет, господа? // Губернские ведомости (Сахалин). 1997. 15 марта.

² СААП РФ. 1993. №20. Ст. 1854.

570 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

входят научно-производственный центр «Антистихия», Рокский и Эльбрусский противолавинные отряды Северо-Кавказской военизи­рованной службы по активному воздействию на гидрометеорологи­ческие процессы и Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Магаданский, Мурманский, Сахалинский и Северо-Кавказский ре­гиональные противолавинные центры.

Основные задачи противолавинной службы:

• оперативное оповещение о возможном сходе лавин органов ис­полнительной власти территорий, подверженных этой опасности;

• разработка и проведение мероприятий по защите населения и объектов народного хозяйства от воздействия снежных лавин путем предупредительного их спуска;

• подготовка экспертного заключения о возможности строи­тельства объектов на территориях, подверженных опасности схода снежных лавин.

С учетом природных явлений, от которых может страдать город, должны приниматься местные правовые меры по снижению послед­ствий таких явлений. На это направлено, в частности, распоряже­ние премьера! Правительства Москвы от 4 ноября 1995 г. «О созда­нии оперативной группы по координации действий городских организаций и префектур административных округов во время сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных погодных явлений». Специализированная оперативная группа создана в целях незамедлительной ликвидации последствий сильных снего­падов, гололеда и других экстремальных погодных явлений.

На группу возложена задача: а) координировать действия го­родских организаций и префектур административных округов во время сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных по­годных явлений; б) контролировать исполнение поручений Пра­вительства Москвы по этому вопросу; в) собирать информацию, анализировать обстановку и подготавливать предложения для принятия решений Правительством Москвы.

На предупреждение и борьбу с эпидемиями и эпизоотиями на­правлена деятельность санитарных, ветеринарных и других орга­нов. В этих целях проводятся противоэпидемические и противоэ-пизоотические мероприятия. /

В связи со слабостью правового регулирования отношений по по­воду стихийных бедствий в Федеральном законе «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» актуальной явля­ется задача принятия специального Федерального закона «О сти­хийных бедствиях», который должен всесторонне регулировать от­ношения по предупреждению стихийных бедствий, их ликвидации

4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий 571

и Возмещению причиненного вреда. Проект такого закона был под­готовлен по заказу МЧС России в 2000 г. автором данного учебника совместно с профессором Б.Н. Порфирьевым¹. Однако до сих пор он не был представлен в Правительство РФ.

4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий

⇐ Предыдущая22232425262728293031Следующая ⇒

Поделиться: