Вопрос 3 Публичная финансовая деятельность

В отечественной науке в качестве базисной категории финансового права традиционно рассматривалась финансовая деятельность государства, содержание которой, по мнению подавляющего большинства специалистов, охватывает деятельность государства по формированию, распределению и использованию денежных фондов в целях финансового обеспечения государственных задач и функций2.

С развитием в России местного самоуправления сформировался общепризнанный вывод об однотипности отношений, складывающихся в рамках финансовой деятельности государства и муниципальных образований. А это позволило в новых условиях говорить о финансовой деятельности государства и муниципальных образований, или публичной финансовой деятельности, как базисной категории финансового права, поскольку финансовое право призвано обеспечить надлежащий правовой режим такой деятельности.

Государство и муниципальные образования в односторонне-властном порядке обеспечивают накопление денежных средств в публичных фондах и последующее направление этих средств на решение задач и функций публичной власти, что требует использования специфических императивных методов в регулировании соответствующих отношений. Поэтому говорить о публичной финансовой деятельности как базисной категории финансового права имеет смысл, понимая под ней именно властную деятельность государства и муниципальных образований по формированию публичных фондов денежных средств и распоряжению средствами этих фондов в целях создания финансовой базы для реализации публичных задач и функций.

В связи с этим вряд ли стоит включать в понятие публичной финансовой деятельности собственно использование денежных фондов, если понимать под таким использованием непосредственное приобретение на средства публичных фондов тех или иных материальных благ. Такое приобретение осуществляется на основании заключения гражданско-правовых сделок и не требует специфического публично-правового регулирования. Деятельность, связанную с «использованием государственных благ», не относил к финансовой деятельности государства и известный представитель дореволюционной финансово-правовой науки В. А. Лебедев3.

В то же время, учитывая публичное предназначение бюджетных средств, государство и муниципальные образования не вправе оставить без надлежащего контроля их использование. В связи с этим публичная финансовая деятельность должна охватывать наряду с формированием публичных денежных фондов и распоряжением средствами этих фондов также обязательное осуществление контроля за соблюдением целевого предназначения этих средств теми субъектами, которым они выделены для достижения того или иного публично значимого результата.

С этих позиций под публичной финансовой деятельностью следует понимать властную деятельность уполномоченных государственных и муниципальных органов (иных уполномоченных субъектов) по формированию публичных фондов денежных средств на основе организации и осуществления налоговых и обязательных публичных неналоговых изъятий, распоряжению средствами этих фондов, а также осуществлению контроля за их использованием в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти.

Межотраслевое значение публичной финансовой деятельности, которая призвана создать финансовую базу для реализации любых задач и функций публичной власти, обусловливает множественность государственных и муниципальных органов, участвующих в ее осуществлении. Помимо государственных и муниципальных органов, в осуществлении публичной финансовой деятельности могут участвовать и иные субъекты, если они уполномочены занимать место властной стороны в организуемых публичным субъектом отношениях по формированию публичных фондов денежных средств, распоряжению средствами этих фондов и осуществлению контроля за их использованием. В частности, такими субъектами являются органы управления государственных внебюджетных фондов (например, Пенсионного фонда РФ). Хотя упомянутые внебюджетные фонды формально не являются органами государственной власти, на них возложены властные полномочия по управлению соответствующей частью публичных финансов. Так, органы управления Пенсионного фонда РФ управляют средствами соответствующего целевого внебюджетного фонда денежных средств, предназначенного для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение.

Среди органов, осуществляющих публичную финансовую деятельность, могут быть выделены, с одной стороны, те, финансовая деятельность которых составляет лишь часть их компетенции, и с другой — те, которые специально созданы для осуществления финансовой деятельности.

К органам, финансовая деятельность которых составляет лишь часть их компетенции, могут быть отнесены Президент РФ, законодательные (представительные) органы власти, все органы исполнительной власти общей и отраслевой компетенции (кроме тех, которые специально созданы для осуществления именно финансовой деятельности). Так, Президент РФ, на основе выработанных им направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, обращается к Федеральному Собранию РФ с ежегодным Бюджетным посланием, на котором основывается составление федерального бюджета на очередной финансовый год.

Органы законодательной (представительной) власти устанавливают и вводят налоги и сборы, рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.

Органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, управление государственным и муниципальным долгом, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, а также осуществляют иные полномочия в соответствии с финансовым законодательством.

Участие в финансовой деятельности тех органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, которые осуществляют управление во вверенной им конкретной отрасли или сфере деятельности, выражается, прежде всего, в распределении выделенных им на решение соответствующих задач и функций средств бюджета между подведомственными органами и учреждениями.

В частности, устанавливая для подведомственных образовательных учреждений задания на предоставление государственных или муниципальных образовательных услуг, орган, осуществляющий управление в сфере образования на соответствующем уровне власти или местного самоуправления, должен обеспечить эти учреждения и необходимым бюджетным финансированием.

Особое место в системе субъектов публичной финансовой деятельности занимают те из них, для которых осуществление такой деятельности составляет их специальную компетенцию. Прежде всего к таким субъектам следует отнести контрольно-счетные органы, создаваемые законодательными (представительными) органами государственной власти (местного самоуправления). На федеральном уровне это Счетная палата РФ, создание которой предусмотрено пунктом 5 статьи 101 Конституции РФ. Статус Счетной палаты РФ регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Правовые основы деятельности контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов РФ, установлены Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований». В Санкт-Петербурге таким органом является Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга, правовое положение которой определяется Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 г. № 455-85.

Контрольно-счетные органы создаются в качестве постоянно действующих органов в целях осуществления внешнего государственного финансового контроля и обладают организационной и функциональной независимостью. В этом качестве они играют важную роль в механизме сдержек и противовесов в системе разделения властей, будучи призванными прежде всего осуществлять парламентский контроль за законным, рациональным и эффективным использованием публичных финансовых ресурсов органами исполнительной власти1.

К их полномочиям относятся осуществление контроля за исполнением бюджетов соответствующих публично-правовых образований и бюджетов государственных внебюджетных фондов; проведение экспертизы проектов указанных бюджетов; финансово-экономическая экспертиза законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти (муниципальных актов) в части, касающейся расходных обязательств соответствующих публично-правовых образований, а также государственных (муниципальных) программ.

В системе исполнительных органов власти к числу субъектов, специально созданных для осуществления публичной финансовой деятельности, относятся прежде всего финансовые органы, которые формируются на всех уровнях публичной власти. На федеральном уровне финансовым органом является Министерство финансов РФ, статус которого регламентирован Бюджетным кодексом РФ (прежде всего статьей 165), а также Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации». Оно осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование, в том числе в налоговой и бюджетной сферах; непосредственное составление проекта федерального бюджета и организацию его исполнения; разрабатывает программы государственных заимствований и управляет государственным долгом Российской Федерации; осуществляет методологическое руководство в области бюджетного планирования; бюджетного учета и отчетности об исполнении бюджетов. Изменение в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314

системы федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы привело к изъятию у Министерства финансов РФ, в частности, функции бюджетного контроля и правоприменительной функции по обеспечению исполнения федерального бюджета. Для целей осуществления этих функций были созданы самостоятельные федеральные службы, отнесенные к ведению Министерства финансов РФ. Во-первых, статус федеральной службы получило Федеральное казначейство, правовое положение которого определяется Бюджетным кодексом РФ (в том числе

статьями 166.1 и 269.1) и Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе». Возглавляя единую централизованную систему территориальных органов, оно осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, а также предварительному и текущему контролю за совершением операций со средствами федерального бюджета, проводимых федеральными органами и федеральными казенными учреждениями, являющимися главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.

 

⇐ Предыдущая123456789Следующая ⇒

Поделиться: