Обеспечение легитимности высшего должностного лица субъекта РФ и порядок назначения на должность

 

Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ[14] были возвращены прямые выборы губернатора[15].

14 октября 2012 года в России после восьмилетнего перерыва в пяти регионах (Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях) проводились прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

В течение последних лет в юридической науке звучало немало критических отзывов об отмене всенародных выборов губернаторов, а " эволютивное" толкование Конституции при рассмотрении соответствующего вопроса в Конституционном Суде РФ нередко получало негативную оценку[16]. И вот долгожданное событие произошло - институт выборности руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации возвращен в отечественную политическую систему, правда, со значительной модернизацией.

В Модельном законе " О выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)", подготовленном Центральной избирательной комиссией России, право выдвижения на соответствующую должность раскрывалось через процедуру выдвижения кандидатов избирательными объединениями. В отношении самовыдвижения в части 1 статьи 6 модельного акта содержалась лишь скупая оговорка о том, что законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность также в порядке самовыдвижения. В этом случае в нем должны содержаться положения о порядке самовыдвижения кандидата, включая сбор подписей избирателей в его поддержку, соответствующие статьям 34 и 37 Федерального закона " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" [17] (далее - Федеральный закон).

Требование о сборе в поддержку выдвижения кандидатов подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории региона, в условиях допустимости поддержки указанными депутатами, главами только одного кандидата делало самовыдвижение малореализуемым на практике. И депутаты региональных парламентов это лишь честно подтвердили, отказавшись от, по сути, фиктивных норм - двухэтапный сбор подписей в поддержку кандидатов-самовыдвиженцев (среди от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия решения о назначении выборов глав муниципальных образований и от 0, 5 до 2% избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа) с большой долей вероятности остановился бы на первом этапе.

Законодательные новации вызвали неоднозначную реакцию в научном и политическом сообществе. Сторонники муниципального фильтра, в частности, А. Джагарян и Н. Джагарян[18]. считают, что смысл такой муниципальной поддержки кандидатов сводится к установлению наличия хотя бы минимально необходимого уровня доверия кандидата со стороны населения и, соответственно, хотя бы минимальных его шансов на успех избирательной кампании. По мнению полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Д.Ф. Вяткина, этот механизм направлен также на достижение согласия между муниципалитетами и главами субъектов РФ и предупреждение конфликтов между региональной и муниципальной властью[19].

Противники муниципального фильтра, наоборот, считают, муниципальный фильтр стал для власти действенным инструментом, способным превратить выборы в хорошо срежиссированный спектакль, и окончательно исключил межпартийную конкуренцию как процесс политической жизни[20].

Законами пяти субъектов Российской Федерации, в которых 14 октября 2012 года проводились выборы высших должностных лиц, число лиц, необходимое для поддержки выдвижения кандидатов на должность губернатора, варьировалось от минимальных 5% (Белгородская область) до максимальных 10% (Новгородская область) от общего числа депутатов представительных органов муниципальных образований, предусмотренного их уставами на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. Соответствующий процент в остальных трех регионах был равен 7. Назовем эти проценты первым " муниципальным фильтром".

Законодательством устанавливается число лиц, необходимое для поддержки кандидата, но не число подписей таких лиц. Следовательно, кандидатам нужно было собрать от 148 подписей депутатов, глав муниципальных образований в Белгородской области до 241 подписи в Брянской области (без учета процента превышения числа подписей, представляемых на регистрацию кандидатов)[21].

Решение вопроса о том, среди какой категории лиц собирать подписи в поддержку выдвижения, кандидаты принимали самостоятельно. Впрочем, эта свобода усмотрения существенно корректировалась достаточностью числа избираемых на прямых выборах глав муниципальных образований в субъекте Российской Федерации для сбора подписей исключительно среди них[22].

Второй " муниципальный фильтр" - установление среди собираемого процента подписей избранных на прямых выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований дополнительной квоты для подписей депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов в размере от 5 до 10% от общего числа указанных лиц - также содержит резерв для расхождения между расчетным и фактически возможным для сбора числом подписей. Но его главная сложность состоит не в этом.

Законодатель предоставил законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации право самостоятельно решать вопрос о конкретном проценте (в пределах вышеназванной " вилки" ) депутатов и избираемых глав муниципальных районов и городских округов в числе лиц, поддерживающих кандидата на должность высшего должностного лица региона. Часть 2 статьи 26 Модельного закона, подготовленного ЦИК России, определяет число подписей таких депутатов и (или) глав муниципальных образований в 5% от уставного числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия решения о назначении выборов глав муниципальных районов и городских округов.

Действующее законодательство о выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации использует именно такой императивный подход к определению процента сбора подписей среди депутатов и глав городского и районного уровней. Так, в числе лиц, поддержавших кандидатов в Белгородской области, должно быть 5% таких депутатов и глав, в Рязанской, Брянской, Амурской областях - 7%, в Новгородской - 10%, то есть 34, 44, 54, 41 и 36 подписей соответственно[23].

Буквальное толкование норм Федерального закона позволяет предположить единственную возможную причину изменения этого показателя - представление кандидатом для регистрации увеличенного числа подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, но не более чем на 5%. Пункт 20 статьи 37 Федерального закона допускает соответствующее правило для " подстраховки" кандидатов[24].

Выделение в общем числе собираемых подписей депутатов и избранных глав муниципальных образований особой квоты для депутатов и глав городских округов и муниципальных районов подчеркивает важность учета мнения последних при выдвижении кандидатур на пост руководителя высшего исполнительного органа государственной власти региона.

Переходя к третьему " муниципальному фильтру", отметим, что требование о поддержке кандидата депутатами представительных органов, главами муниципальных районов и городских округов не менее чем в трех четвертях соответствующих муниципальных образований предполагает использование для расчета совокупного числа муниципальных районов и городских округов. И сбор подписей производится не менее чем в трех четвертях от общего числа муниципальных районов и городских округов, без внутренней градации этого фильтра на три четверти муниципальных районов и три четверти городских округов. Иное невозможно: например, на территории Новгородской области образован 21 муниципальный район и 1 городской округ, что позволило избирательной комиссии Новгородской области определить необходимость поддержки кандидата на должность Губернатора не менее чем в 17 муниципальных районах и городском округе. В Белгородской области было установлено такое же минимальное число муниципальных районов и городских округов, в Амурской и Рязанской областях - 22, в Брянской области - 25.

Вопрос особенно актуален в условиях допустимости поддержки депутатом представительного органа муниципального образования или избранным главой муниципального образования только одного кандидата на выборах высшего должностного лица региона. Получается, что партии, освобожденные от сбора подписей избирателей, получили взамен новый барьер, преодолеть который в условиях представительства единичных партий в органах местного самоуправления весьма затруднительно - естественно, без желания этих самых единичных партий[25].

Таким образом, Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ, возвратившим прямые выборы губернатора, установлено, что выдвижение кандидата на эту должность должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ, каждый из которых может поддержать только одного кандидата (далее все эти лица именуются муниципальными депутатами или просто депутатами). Проведенный анализ новой нормативной модели прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации свидетельствует не только о неточностях в законодательстве, порождающих сложности в правоприменении. Сегодня неясен ответ на основной вопрос: если губернатор является выборным должностным лицом, определяемым гражданами России непосредственно, то зачем эту волю народа проверять трижды - через депутатов и глав муниципальных образований, сбор подписей среди избирателей (при самовыдвижении кандидата) и сам процесс голосования? Если же общество не готово, по мнению законодателей, к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, то можно избрать иной способ наделения полномочиями указанных лиц, на что и обращал внимание Конституционный Суд РФ. Сочетание же элементов прямой и опосредованной демократии, характерное для современного народного представительства, очень напоминает переходные формы теории эволюционных преобразований.

 

⇐ Предыдущая1234Следующая ⇒

Поделиться: