Тема. Центральные отраслевые органы управления

В домосковской Руси чрезвычайно сложно отделить должности государственные от должностей дворцовых, представители которых ведали различными частями домашнего, дворцового хозяйства князя ( дворцово-вотчинная система управления ). Так личный слуга князя постепенно становился государственным деятелем, администратором. Не существовало в то время ни постоянных ведомств, ни особых постоянных должностей.

3-й период. До середины XVI века продолжала действовать дворцово-вотчинная система управления, в которой основное место по-прежнему принадлежало княжескому двору и дворцовым ведомствам – путям. Пути обеспечивали специальные нужды князя и его окружения. Но изменение характера великокняжеской власти, необходимость управлять значительно выросшей территорией государства требовали создания специального аппарата. В результате этого начинают возникать приказы – постоянно действующие учреждения, деятельность которых распространялась на территорию всего государства. Приказы как государственные учреждения по конкретной отрасли оформились из путей, и к середине XVI века завершился переход к приказно-воеводской системе управления.

К середине XVII века число приказов достигло шестидесяти, и можно четко определить их группы:

- военно-административные – Поместный, Разрядный, Стрелецкий;

- судебно-полицейские – Разбойный, Земский, Судный;

- финансовые – Большого прихода, Большой казны, Счетный;

- дворцовые – Большого дворца, Золотых и серебряных дел;

- церковные – Монастырский, Патриарший, Духовный;

- территориальные – Сибирский, Казанский.

Приказы как государственные органы имели специальные помещения, определенные штаты, сложную систему делопроизводства.

Во главе каждого приказа стоял начальник, как правило, член Боярской думы. Обширное делопроизводство, требующее канцелярских навыков, было сосредоточено в руках дьяков и подъячих.

Крупные приказы подразделялись на столы, а столы – на повытья.

Приказы относились к отраслевому управлению достаточно условно. Во-первых, они выполняли не только административные, но и судебные функции; во-вторых, могли строиться не по отраслевому, а по территориальному принципу (например, Сибирский приказ).

4-й период. Система приказов имела свои серьезные недостатки:

- компетенция приказов жестко разделена не была;

- деятельность приказов не имела строгой регламентации;

- большое количество приказов затрудняло контроль над ними.

Петр I «получил в наследство» около 90 приказов и первым шагом стало их численное сокращение. Но приказы в прежнем виде не могли обеспечить ни проведения реформ, ни ведения Северной войны. Ко всему, основная масса бояр – руководителей приказов, вообще была против петровских нововведений.

Коренная перестройка отраслевого управления произошла в 1718–1720 годах, когда была создана система коллегий, деятельность которых определялась Генеральным регламентом (1720 год). Генеральный регламент установил единообразие организационного устройства, порядок деятельности и делопроизводства.

Коллегии являлись центральными государственными учреждениями, подчиненными Государю и Сенату. Коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

Структура коллегий: присутствие (общее собрание) и канцелярия.

Существовали следующие коллегии, занимающиеся определенной сферой деятельности:

- военная – сухопутная армия;

- адмиралтейская – флот;

- иностранных дел – внешнеполитическое ведомство;

- камер – доходы государства;

- штатс-контор – государственные расходы;

- ревизион – контроль за финансами;

- юстиц – судебная система;

- коммерц – торговля;

- берг – управление горнорудной и металлургической промышленностью;

- мануфактур – управление крупной промышленностью;

- вотчинная – дворянское землевладение;

- главный магистрат – управление городами и городским самоуправлением.

Коллегии отличались от приказов строго определенной компетенцией и единообразным организационным устройством, но отраслевой принцип и здесь нарушался (вотчинная коллегия и Главный магистрат строились по сословному принципу).

При Екатерине II коллегии практически упраздняются, но Павел I пытается эти органы восстановить, но уже основываясь на принципе единоначалия.

5-й период. В начале XIX века происходит замена коллегиального управления министерским. В 1802 году в России создаются первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции. Важное место в истории министерств заняло Общее учреждение министерств 1811 года, которое определило единообразие организации и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с другими ведомствами.

Структура министерств: министр с товарищем (помощником), при министре имелась канцелярия. Рабочий аппарат министерства состоял из департаментов.

Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия.

Министерская система сохранялась в России до Октября 1917 года.

Тема. Местные органы власти

1-й период. Система местного управления была проста. Кроме местных князей на территории посылались представители центральной власти – наместники и волостели. Они получали за свою службу особый налог с населения, который обеспечивал их существование.

Органом местного крестьянского самоуправления являлась территориальная община – вервь, которая занималась перераспределением земельных наделов, осуществляла полицейский надзор, решала налогово-финансовые, судебные вопросы.

2-й период. Особая система, отличная от других княжеств, сложилась в Новгородской земле. Новгород имел четко организованную систему самоуправления. Город делился на пять «концов», «концы» подразделялись на «сотки», «сотки» – на «улицы».

В каждом «конце» собиралось свое кончанское вече с выборным старостой. Низшей ступенью организации в Новгороде было объединение соседей – уличан – также с выборными старостами во главе. Все местные органы следили за благоустройством города и торговлей.

Собственно Новгородская земля в территориально-географическом отношении делилась на пятины – пять областей. Каждая пятина приписывалась к одному из концов Новгорода. Центром самоуправления пятин был пригород. Управление землями республики осуществлялось из Новгорода, но с одновременным представлением известной самостоятельности.

В северо-восточных землях Руси местное управление находилось в руках наместников, отправляемых центральной властью в города, и волостелей – в сельской местности.

3-й период. Историю развития местного управления этого периода можно условно разделить на 3 этапа.

1-й этап – управление через наместников и волостелей, т. е. действие системы «кормлений»;

2-й этап – время губного и земского управления (самоуправление);

3-й этап – система приказно-воеводского управления в сочетании с местным самоуправлением.

1-й этап . Земли, не приписанные к княжескому двору, входили в круг управления наместников и волостелей. Они являлись представителями верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат. Кормление – это система содержания должностных лиц за счет местного населения. Корма собирались два-три раза в год в форме продуктов, части различных пошлин с торгов и лавок. Функции наместников и волостелей были достаточно обширны: сбор податей, пошлин, суд. Но присылаемые из центра на короткий срок наместники и волостели были более заинтересованы в обогащении, нежели в эффективном управлении своей территорией.

2-й этап . С середины XVI в. сословно-представительными органами на местах становятся земские и губные избы.

Термин «губа» не имеет четкого объяснения и в данном случае понимается как определенная административная единица. Выборные губные учреждения первоначально образовывались для преследования разбойников, суда над ними, заведования тюрьмами и регистрации приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, то есть все население уезда. Выборный глава назывался губной староста. Ему в помощь придавались десятские и так называемые «лучшие люди», замененные впоследствии целовальниками. Избирался и губной дьяк. Эти лица в совокупности составляли одно учреждение – губную избу. К XVII веку губные органы стали заниматься всеми делами местного управления на своей территории.

В 1555–1556 годах была проведена земская реформа Ивана IV, т. е. окончательно отменена система кормлений и введены земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Как правило, земские органы действовали в границах волости. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и «лучшими» людьми ( целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись также на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

Деятельность губных и земских изб контролировалась различными отраслевыми приказами. Организация самоуправления усиливала позиции дворянства и богатых горожан, способствовала централизации государства.

3-й этап . В XVII веке местное управление бюрократизируется: на местах устанавливается система приказно-воеводского управления. Первоначально воевода, назначаемый из центра, осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в их деятельность. Однако в дальнейшем ситуация меняется и воевода получает на местах все больше полномочий. Воевода соединял власть административную и военную, контролировал сбор податей, ведал судом. Свою деятельность он осуществлял с помощью специального аппарата – приказной избы.

Приказно-воеводское управление отвечало потребностям формирующегося абсолютизма.

4-й период. В первой четверти XVIII века перестройка местного аппарата была вызвана многочисленными правительственными мероприятиями в экономической, финансовой и военной областях. Усиления карательных мер требовали и антифеодальные волнения.

В 1708 году вводится новое административно-территориальное деление – губернии.

К 1719 году сложилась следующая система административно-территориального деления и местного управления:

Губернатор имел административные, финансовые, полицейские, судебные функции. На воевод возлагались полномочия в сфере финансовой, полицейской и народно-хозяйственной деятельности. К деятельности земских комиссаров были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственно-просветительные обязанности. Но основной его задачей был сбор налогов.

С 1699 года начались изменения в области управления городами. В Москве была создана Бурмистерская палата, в 1700 году переименованная в Ратушу. В ее ведении находились управление посадским населением и сбор доходов со всех российских городов. На местах управление городскими делами входило в компетенцию земских изб.

В 1721 году издается Регламент Главному магистрату, а в 1724 году – инструкция городовым магистратам. Городовые магистраты являлись коллегиальными выборными органами управления. Их компетенция распространялась на финансовые, судебные и организационные вопросы.

Серьезные преобразования в области местного управления были проведены при Екатерине II. Это было вызвано недостатками в данной сфере: большие размеры губерний, ненадлежащее количество органов управления, смешение различных функций в одном органе управления, слабость выполнения карательных функций.

В 1775 году было издано Учреждение для управления губерний Российской империи. Необходимо отметить следующие важнейшие моменты:

- упразднены провинции – Россия делится на губернии, губернии на уезды;

- число губерний увеличено;

- в основу губернского деления положен количественный принцип: одна губерния – 300–400 тыс. жителей;

- сделана попытка разделить административные, финансовые и судебные дела.

Органы местного управления

Губернатор, стоящий во главе губернии, назначался и снимался императором. Именно губернатор обладал всей полнотой власти на своей территории. Появилась и должность вице-губернатора, который не только являлся помощником главы губернии, но и возглавлял казенную палату.

При Екатерине II получило развитие и самоуправление, основной характерной чертой которого являлся его сословный характер. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц, а также для заведования сословными нуждами. Для общего управления сословными делами появились должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Получило развитие и городское самоуправление. В городах, помимо магистратов, создавались общая городская дума и ее исполнительный орган – шестигласная дума. Общая городская дума – это представительный орган, состоящий из выборных от каждого из шести разрядов городского населения.

Следует отметить, что многие сферы городского управления продолжали оставаться в ведении государственных органов (например, городничего).

5-й период. Местные органы управления в начале XIX века практически не изменились. Губернаторы были провозглашены «хозяевами губерний». Во главе уездов назначались капитан-исправники.

Для управления казенными крестьянами начали создаваться новые единицы – волости, которые управлялись волостными правлениями, состоящими из волостного головы, старост, писаря.

6-й период. Главой местной администрации продолжал оставаться губернатор, за которым сохранялась основная власть в губернии. В конце XIX – начале XX века права губернатора чрезвычайно расширяются (в связи с Первой русской революцией и мировой войной).

Но основные изменения местного управления связаны с реформами, проведенными императором Александром II. Они преследовали цель развить начала местного самоуправления в России.

Земская реформа 1864 года

1864 год – принято Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

Земства – выборные всесословные органы местного самоуправления, действующие на уровне уезда и губернии.

Избирательная система комбинировала сословное начало с имущественным цензом.

Курия – группа населения, разделенная по сословному принципу для участия в выборах гласных.

Гласные – депутаты.

Выборы проводились соответственно на трех избирательных съездах. Именно из выбранных на них гласных и состояло уездное земское собрание. Но в избирательных съездах не принимали участие лица, моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием и судом, иностранцы, не присягнувшие на подданство России, а также некоторые категории должностных лиц.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава.

Структура земских органов

Компетенция земских органов: местное хозяйство, народное просвещение, статистика.

Недостатки земской реформы:

- незавершенность структуры земских органов (отсутствие нижнего, волостного и высшего – российского центрального звеньев);

- зависимость от государственной власти;

- отсутствие принудительной власти (полиция земствам не подчинялась);

- искусственное создание численного преимущества для поместного дворянства.

⇐ Предыдущая12345678Следующая ⇒

Поделиться: