Взаимодействие государственной гражданской службы и институтов гражданского общества современной России как социальный процесс

Анализ взаимодействия государства и гражданского общества позволяет сделать вывод, что государство как институт политической власти, государственное управление, государственная служба и гражданское общество современной России – взаимосвязанные и взаимообусловленные социальные явления. «Логика взаимоотношений этих элементов социальной и политической структуры на первый взгляд проста, однако от расстановки акцентов зависит определение места и роли государственной гражданской службы в системе власти и управления, что имеет важное не только теоретическое, но политическое и практическое значение. Важно еще раз подчеркнуть, что государственная гражданская служба с одной стороны выступает как механизм государственного управления, который непосредственно претворяет в жизнь цели и задачи государства, с другой стороны – она является частью государственной власти – не политической, а административной. Это концепция дихотомии[75] власти, ее раздвоения, которая послужила основанием для выделения государственной службы как административной власти в вид профессиональной деятельности. Деятельность органов государственной власти и управления осуществляется через систему государственных учреждений, организаций или служб, созданных в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Г.В. Атаманчук справедливо отмечает, что «государственная служба вплетена в ткань государственного управления (в широком смысле) и выступает необходимым элементом практически всех управленческих процессов. Там, где человек совершает управленческие действия, всегда обнаруживает себя государственная служба»[76].

Государственная служба в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» определена, как профессиональная служебная деятельность… по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов…; субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации…»[77]. Таким образом, государственная служба является особым видом социальной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. Являясь механизмом государства, государственная служба как совокупность деятельности и отношений во всех государственных органах и организациях осуществляет функции государства. Следовательно, государственная служба в своих сущностных характеристиках – социальный институт реализации функций государства. Государственная служба возникает вместе с государством; развитие государства в государство социальное детерминирует превращение государственной службы в один из основных социальных институтов российского социума. Государственная служба является сложным социальным институтом, системой социальных институтов, слаженная работа которых вследствие синергетического эффекта позволяет регулировать общее положение в экономической, политической, духовной и социальной жизни общества и удовлетворять социальные потребности граждан.

Для государственной службы деятельность государственного аппарата (администрации) является той объективной реальностью, эмпирические закономерности которой составляют основное содержание всех ее интересов. Государственная служба имеет конкретную прагматическую направленность: добиваться большей внутренней слаженности в деятельности государственного аппарата. В настоящее время государственная служба характеризуется как один из ведущих социальных институтов государства, обусловленный естественно-историческими закономерностями и самоорганизационными процессами социума на основе разделения труда, в соответствии с иерархией потребностей. Государственная служба является «институтом-организацией», имеющей в основании своего возникновения удовлетворение социальных потребностей граждан, которые они сами (непосредственно) удовлетворить не могут, с одной стороны, и потребностей государства в механизме реализации своих функций по удовлетворению потребностей граждан[78].

Государственная служба как система социальных институтов включает: социально-правовой, организационно-управленческий, социально-экономический, информационно-коммуникативный, интеллектуально – духовный институты, институт государственных социальных услуг, или сервисный институт. Таким образом, государственная служба выступает в роли того или иного социального института, «разворачиваясь» в том, или ином направлении, образуя то или иное функциональное поле.

Являясь социально – правовым институтом, государственная служба призвана «обеспечить реализацию целей и функций государства, создать механизм связи государства с гражданами и их объединениями, обеспечить сочетание интересов граждан и их общественных объединений»[79], обеспечить правовое пространство жизни и деятельности граждан, их права и свободы, институционализируя социальные нормы, выработанные в обществе и необходимые для его существования. В то же время деятельность этого института носит и внутренний административно – правовой характер.

Подчеркнем, что начало этапа формирования новых основ взаимодействия института государственной службы с институтами и структурами гражданского общества можно связать с принятием Концепции реформирования системы государственной службы России, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № Пр-1496 от 15 августа 2001 г. В рамках реализации положений данной концепции были предприняты шаги по созданию системы государственной службы России, определены экономические, правовые, организационные, кадровые принципы и механизмы ее развития, а вступление в силу федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как и принятие во исполнение положений указанных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, позволило сформировать законодательную основу системы государственной службы, обозначить новые подходы к формированию и востребованности кадрового потенциала государственной службы.

Важно подчеркнуть, что, начиная с первых лет реформирования институтов власти, уделяется большое внимание развитию взаимодействия государственной гражданской службы (как основного участника взаимодействия со стороны государства) с институтами гражданского общества. Новая парадигма управления в сфере взаимодействия власти и институтов гражданского общества в качестве оснований имеет следующие положения:

− признание самостоятельности и равноправия институтов гражданского общества в осуществлении взаимодействия, а также учет интересов всех социальных слоев;

− поддержка гражданских инициатив, обоснованных инновационных предложений, их организационное, правовое, информационное обеспечение.

Партнерское взаимодействие может осуществляться также посредством взаимного изучения и оценки возможностей и намерений, обмена актуальной информацией о целях и средствах в процессе взаимодействия, воздействия друг на друга с учетом интересов всех сторон. В свою очередь взаимодействие служит стимулом для совершенствования работы государственных органов, деятельности государственных гражданских служащих и полноценной реализации ими своих профессионально-личностных способностей.

В указанной выше Концепции реформирования системы государственной службы России 2001 г. впервые административная реформа связывалась с участием в ней институтов гражданского общества. В ней обозначены принципы взаимодействия государственной службы и институтов гражданского общества:

− открытость системы государственной службы возможность участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки государственных решений;

− широкое объективное информирование граждан о принятых решениях, о деятельности государственных органов и государственных должностных лиц;

− подконтрольность системы государственной службы, как государству, так и гражданскому обществу;

− предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе.

Анализ перечисленных выше принципов указывает на начало перехода от иерархической модели государственного управления (модель Вебера-Вильсона) к модели нового государственного управления, которая основное внимание переносит на измерение и мониторинг результативности деятельности государственных служащих, выражающейся в степени достижения поставленных целей, количественном соотношении результатов и затрат и оценку населением деятельности органов власти и конкретных государственных служащих.

Основные черты нового государственного управления и соответственно новой государственной службы, как отмечается в научной литературе[80], следующие:

− наличие плоских (горизонтальных) связей между государственными служащими, представляющими разные структурные подразделения одного государственного органа и разные государственные органы;

− предоставление государственным служащим возможности проявлять инициативу на рабочем месте;

− акцент не на процедуры, а на результат;

− акцент на клиентоориентированность деятельности государственных органов и служебной деятельности государственных служащих (предоставление услуг);

− открытость и прозрачность государственной службы для «потребителя» ее услуг – граждан и организаций;

− большая открытость государственной службы для входа из других секторов экономики (создание единого рынка труда):

− более гибкие и привлекательные формы оплаты служебной деятельности на основе оценки ее эффективности и результативности.

Таким образом, на первых этапах реформирования государственной службы (2001–2008 гг.) стала внедряться новая концептуальная модель системы государственной службы, и можно утверждать, что сегодня все ее виды (гражданская, военная и правоохранительная), как и уровни (федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации) составляют единую управленческую систему целостного российского государства[81].

В то же время многие проблемы остались нерешенными. Показательна в этом аспекте прямая оценка респондентами и экспертами изменений в работе государственных органов за последние пять лет (в % отношении по каждой группе), выявленная в результате проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС социологических исследований[82].

Таблица 3 – Оценка работы государственных органов

Оценка работы государственных органов	Население	Эксперты
Они стали работать лучше	23, 7	31, 6
Ничего не изменилось	46, 6	43, 4
Они стали работать хуже	12, 7	12, 8
Затруднились с ответом	17, 0	12, 2

 

Сравнение распределения мнений граждан и экспертов по вопросу оценки изменений в работе государственных органов за последние годы, приведенных в таблице 3, показывает, что положительные сдвиги отмечают от примерно четверти респондентов до примерно трети экспертов. При этом основная масса респондентов и экспертов не видит никаких изменений ни в лучшую, ни в худшую сторону, и практически одинаковое количество тех и других отмечают ухудшение в работе государственных органов. Такое распределение мнений достаточно объективно отражает как общественное мнение относительно проводимой административной реформы, так и собственно результаты этой реформы – цели ее еще не достигнуты, но положительные тенденции уже определились.

Следует подчеркнуть также, что в последние годы интерес к проблемам государственного управления и государственной службы со стороны институтов гражданского общества и граждан постоянно возрастает. «Отношения государства и гражданского общества на социально–субъектном уровне преломляются через личностные позиции человека, индивида, который в этих отношениях представляет свои политические (как гражданин государства) и гражданские (как член гражданского общества) интересы. Это в целом определяет отношение человека, а в обобщенном виде – граждан, к проблемам государственного управления, актуализирует их в жизни российского общества»[83].

В частности, измерение степени проявления интереса граждан к проблемам государственного управления показало, что он достаточно высок – 40, 8% респондентов из числа граждан утвердительно ответили на вопрос, интересуют ли их проблемы государственного управления, а 36, 5% – что скорее интересуют, чем нет; тех, кого эти проблемы скорее не интересуют – 15, 6% и 4, 7% – совсем не интересующихся; затруднились с ответом всего 2, 4% респондентов. Оценки экспертов практически подтверждают достаточно высокий интерес граждан к проблемам государственного управления – 27, 4% экспертов считают, что население определенно интересуется этими проблемами, 45, 2% – что скорее интересуется, чем нет, 23, 4% – что скорее не интересуется и только 3, 0% – что не интересуется (1, 0% экспертов затруднились с ответом). Эти распределения мнений респондентов и экспертов показывают, что степень интереса граждан к тому, что происходит в сфере государственного управления высока: в той или иной мере она проявляется у 77, 3% респондентов и подтверждается 72, 6% экспертов[84].

Нерешенность определенных задач реформирования института государственной гражданской службы и изменившиеся социально-политические реалии, потребовали принятия новой Программы реформирования и развития системы государственной службы России на 2009–2013 гг. Реализация указанной Программы предполагает включенность институтов гражданского общества в процесс государственного управления, открытость деятельности государственных органов, усиление общественного контроля с целью повышения эффективности государственного управления, престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.[85] Одним из приоритетных направлений совершенствования деятельности государственных органов власти и управления и повышения ее эффективности в современных условиях становится развитие взаимодействие с институтами гражданского общества, разработка и внедрение в практическую деятельность современных кадровых, образовательных, управленческих, организационных, информационных технологий.

В качестве субъекта межинституциональных взаимодействий институт государственной гражданской службы Российской Федерации можно определить как социальный институт, который обеспечивает взаимодействие общества и государства и представляет собой публичную профессиональную служебную деятельность на государственных должностях и должностях государственной гражданской службы в государственных органах на условиях максимальной гласности и прозрачности, конструктивного диалога с институтами гражданского общества, признания самостоятельности и равноправия субъектов взаимодействия, учета и уважения интересов всех заинтересованных сторон.

Исследование взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества как социальный процесс предполагает анализ теоретико-методологических подходов к выявлению сущности понятия «социальный процесс». Необходимо заключить, что в социологической теории при изучении данного феномена внимание акцентируется или на совокупности однонаправленных и повторяющихся действий, которые можно выделить из множества других социальных действий[86] или под социальным процессом понимается совокупность мероприятий, действий, акций для достижения какого-либо результата, состояния[87], или социальный процесс определяется как совокупность человеческих действий, обусловливающих воспроизводство и развитие общества, осуществляющих сохранение и трансформации связей социального бытия[88]. В то же время П. Сорокин под социальным процессом понимал любой вид движения, трансформации, модификации, чередования или эволюции, т.е. любое изменение изучаемого объекта в течение определенного времени, будь-то изменение его места в пространстве, либо модификации его количественных и качественных характеристик[89]. Движение, перемены в состоянии системы, переходы из одного состояния в другое происходят как на уровне общества, так и отдельных групп, коллективов, личностей[90], т. е. в данном случае акцент делается на смене, последовательности событий как сущности социального процесса, движении системы и ее подсистем, развертывании во времени социальных явлений. Таким образом, понятие «социальный процесс» позволяет анализировать направленность изменений социальных объектов, временность их бытия, подчиненность пространственной распределенности или организованность человеческой совокупной деятельности, временное развертывание на достижение определенных целей и результатов, [91] что необходимо для анализа взаимодействия институтов государства и гражданского общества, формирования устойчивых и эффективных практик их взаимодействия.

Процесс модернизации (от лат. modernus – современный), характерный для современного состояния взаимодействия государственной гражданской службы и институтов гражданского общества следует, на наш взгляд, рассматривать как более емкое явление по сравнению с реформированием государственных и общественных институтов. В связи с этим, для понимания сущности современных процессов взаимодействия государственной гражданской службы и институтов гражданского общества, необходимо подчеркнуть, что модернизация это – способ «качественного обновления состояния социальной системы, повышение сложности общественных систем и организаций в результате роста структурной и функциональной дифференциации, возникновения новых форм интеграции, увеличения адаптивной способности данного общества. В данном контексте представляется важным обратить внимание на следующее:

Вызовы XXI века актуализировали проблемы укрепления демократических и правовых основ государства, незыблемость принципов организации государства и незыблемость правил, по которым организуется и функционирует публичная власть. В настоящее время важно соблюдение принципа законности и укрепления государства, особенно в условиях кризисных ситуаций. Институты государства и общества должны быть заинтересованы в развитии друг друга, в повышении эффективности своей деятельности и эффективности взаимодействия. Утверждение Ф. Фукуямы о том, что «выживают только сильные государства» – необходимое условие стабильности и российского государства. Данный тезис не означает, что институты гражданского общества должны быть слабыми и неэффективными. В современных условиях институты гражданского общества развиваются и достигают своих целей только в сильном государстве. Дело в том, что в контексте либерально – демократической традиции в качестве одного из важнейших условий усиления роли институтов гражданского общества принято считать уменьшение влияния в государственном и общественном строительстве институтов государственной власти, однако в определенных условиях в переходный период регулирующая роль государства не должна ослабевать. Если институты государства и гражданского общества заинтересованы в эффективном взаимодействии, то в данном процессе не может быть абсолютно первичного и абсолютно вторичного взаимодействия. «Это означает, – замечает В.Д. Граждан, – что во взаимодействии «не следует абсолютизировать ни роли воздействующего субъекта, ни роли воспринимающего. Оба они одинаково влиятельны и, каждый может играть определенную роль в зависимости от специфики того или иного этапа или характера взаимодействия»[92]. В условиях развития демократии государственные институты обязаны «видеть» потенциал институтов гражданского общества, использовать его, не только создавая условия для их развития, а активно с ними взаимодействуя как с равноправными субъектами. При таком подходе возрастает роль государственных органов в консолидации российского общества, развитии общественного диалога, создания условий для стабильного развития социума. Тезис «социальная стабильность общества – результат эффективной деятельности сильного государства» актуален в условиях трансформаций, которые коснулись всех сфер современного российского общества. На наш взгляд, сильное государство – это, прежде всего, правовое государство, т. е. государство, в котором «достигнут оптимальный режим системных связей (политических, экономических, управленческих и др.), между государственными институтами, общественными институтами и местным самоуправлением[93]», учитываются интересы самых широких слоев населения, обеспечивается желаемый уровень материального и духовного комфорта.

Изменчивость современного мира, стремящегося к стабильности и безопасности, приводит к информационному и технологическому взрыву, к стиранию границ, формированию глобального общества. Это, в свою очередь, усиливает зависимость общества и государства друг от друга, от правильного функционирования, взаимовыгодного взаимодействия. Актуальным остается тезис Э. Тоффлера, что приспособиться к изменениям можно, только изменяясь. Меняется не только социум «как совокупность объективных институциональных структур, социальных и культурных типов, ценностей и норм, но и то, как люди, живущие в разных культурных мирах, интерпретируют и конструируют общество, делая это, естественно, по-разному»[94].

В связи с этим динамика развития институтов гражданского общества в его взаимодействии с государственной гражданской службой, основанная на диалектике индивидуальных, частных и общих интересов должна находиться в совокупности общих проблем, решаемых в ходе модернизационных преобразований. Важен поэтому, на наш взгляд, следующий аспект: в силу возникновения новых глобальных угроз человечеству все большее значение в современном мире приобретают вопросы безопасности личности, общества, государства. В связи с этим возникает вопрос, что важнее сегодня – свободы и права человека или ценности безопасности. Нам представляется, что именно в этой системе взаимодействий – государство, общество, личность – содержится решение проблемы поиска того компромисса, который позволил бы обеспечить оптимальное сочетание интересов общества, личности и государства, а также наименьшую угрозу их безопасности[95].

В современных условиях модернизации и укрепления государственности, существенно возрастают требования общества к деятельности государственных служащих, и в то же время государственная гражданская служба проявляет потребность в существовании зрелых гражданских институтов, способных на равных вести конструктивный диалог. В связи с этим особый смысл приобретает сегодня позиция В.С. Карпичева: «результат управления возможен лишь благодаря взаимодополнению управления и социальной самоорганизации. Данный социальный факт становится базисной (институциональной) структурой всех взаимодействий в социуме»[96]. При таком подходе управление рассматривается как соуправление, такое «взаимоСодействие», где реальным субъектом управления….. является, прежде всего, народ, граждане России. Свое начало социальная самоорганизация берет от устойчивого осознания гражданами своих ближайших общих интересов. У конкретного индивида такое осознание проявляется в его целевом поведении, на уровне институтов гражданского общества оно может играть роль элемента общественной самоорганизации. Социальная самоорганизация – это конкретные гражданские инициативы или отдельных людей или их групп, которые воспринимаются как «деятельность, направленная на достижение общественных благ, общественно-значимых целей»[97].

Россия как социальное государство провозглашает высшей ценностью человека и создает условия для обеспечения его достойной жизни, свободного развития и самореализации творческого потенциала, развития его созидательной активности. Функционально государство, выступая в качестве механизма властного согласования интересов отдельных личностей, социальных групп и общества в целом, создает условия для институтов гражданского общества, деятельность которых нацелена на удовлетворение преимущественно частных интересов граждан и в этой сфере используются не властные механизмы. В отличие от общества как совокупности отношений, государство – способ и форма организации жизни, обеспечиваемые властью. Институтом реализации власти выступает государственная служба, которая в своих сущностных характеристиках и выступает как социальный институт реализации функций государства. К.И. Варламов утверждал, что функциональный подход к строительству государственной службы должен быть превалирующим[98]. В таком аспекте актуализируется интегративная, воспитательная функции государственной гражданской службы. В связи с этим для эффективного развития системы в целом необходимо гармоничное сочетание двух начал: государственного управления и творческого самоуправления гражданского общества, что является важнейшей» системообразующей характеристикой социального государства. В этой связи в едином концептуальном подходе соединяется социальная направленность правового демократического государства и социальная сущность государственной гражданской службы.

Государство создает условия для реализации частных интересов, двигаясь от общего к частному, а гражданское общество, напротив, создавая механизмы свободного взаимодействия и согласования частных интересов, идет во встречном направлении, от частного к общему. Динамика развития гражданского общества в его взаимодействии с государством, основанная именно на диалектике индивидуальных, частных и общих интересов обязывает к созданию условий для совпадения социальных потребностей граждан, общественных и государственных институтов. Таким образом формируется «управленческое партнерство, между государством и гражданским обществом устанавливается тесная взаимосвязь и взаимодополнительность»[99]. Результаты такой социальной практики делают необходимой развитие модели «управление по качеству жизни», способной при ее поддержке государством и институтами гражданского общества обеспечить переход к устойчивому развитию. «Изменение в способах самоорганизации российского социума могут привести к появлению новых типов социального управления» – замечает В.С. Карпичев[100]. Обращая внимание на предположение Н.Н. Моисееева о том, что наше воздействие способно лишь поддержать желаемые тенденции или избежать разрушений и в этом аспекте лучше говорить не об «управляемом», а о «направляемом» развитии социальных систем, В.С. Карпичев подчеркивает, что эффективность социального управления возможна лишь в сопряжении социального управления с социальной самоорганизацией.

Таким образом, истоки государственного и общественного развития содержатся в новых, пока еще только начинающих проявляться (если учитывать непродолжительную историю развития современной российской государственности и процессов демократизации общественной жизни) возможностях управления и социальной самоорганизации, в их диалектическом единстве и противоречии. Оптимизация процессов и выстраивание системы эффективного взаимодействия государственной гражданской службы и институтов гражданского общества будет способствовать не только укреплению основ государственности, но и создаст условия для нормального развития самоорганизующихся институтов.

Следует заметить, что, несмотря на объективные и субъективные трудности, в сознании современных россиян происходят изменения во взглядах на цели деятельности государственных структур, что определяет возможность дальнейшего совершенствования парадигмы управления в обществе, в которой новые технологии сотрудничества, основанные на принципе несилового управления, позволят эффективно согласовывать интересы государства и общества, вести поиск системных решений, при обязательном признании равноправия и паритетности интересов сторон, что создаст условия для внедрения новых механизмов организации и самоорганизации, новых методов государственного управления и взаимодействия государственных и общественных структур.

Важно учитывать, что в современном мире усложняется взаимодействие социальных субъектов, возрастает их интенсивность, усиливается противоречивость. Особую роль приобретает характер взаимодействия институтов государства и общественных структур, так как он оказывает непосредственное влияние на выбор социальных ориентиров в обществе, позволяет прогнозировать сценарии политического поведения акторов, выделять приоритетные задачи в принимаемых управленческих решениях. Перед властью для решения вопросов развития России стоит проблема вовлечения все большего числа граждан в реализацию общественных проектов, предлагаемых государством, формирования гражданского самосознания, высокой правовой и нравственной культуры граждан.

В настоящее время система отношений между государственной гражданской службой и институтами гражданского общества в основном основана на фрагментарном диалоге, на реализации краткосрочных проектов, что не способствовало в последние годы укреплению доверия к институтам власти. Поэтому институты государства пытаются различными способами поддерживать конструктивный диалог с обществом, выстраивать такие коммуникации с институтами гражданского общества, которые способствуют повышению легитимности власти. В таких условиях необходимо встречное движение и со стороны институтов гражданского общества, объединение усилий и ресурсов в достижении поставленных задач.

В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» прямо указывается одна из ее программных целей: «Современная государственная служба должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы …».[101]Представляется, что важным аспектом может стать разработка и принятие на федеральном уровне стратегии взаимодействия государства, государственной службы, в том числе и гражданской, с институтами гражданского общества, которая придала бы практике формирования взаимодействия государственной службы с основными институтами гражданского общества научность, системность, направленность, способствовала повышению интенсивности коммуникаций между ними.

Такую позицию поддерживают и эксперты в ходе проведения социологического исследования в сентябре 2010 г.[102] Так на вопрос, «Что, на Ваш взгляд, необходимо предпринять для повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти и управления и институтов гражданского общества 51% опрошенных выбрали следующий вариант ответа – разработать программу взаимодействия государства гражданского общества и конкретные механизмы ее реализации. В рамках реализации такой программы механизмы взаимодействия будут способствовать качественным изменениям в системе государственного управления, направленным в первую очередь на повышение профессионализма и ответственности государственных служащих, подконтрольности и подотчетности власти гражданам, широкого применения в управлении научных достижений, эффективного использования интеллектуального потенциала России.

Особенно подчеркнем, что в современной жизни нельзя не учитывать тенденций нарастания в обществе «рискогенности и нестабильности», которые вызывает необходимость искать оптимальные механизмы взаимодействия власти и общества, которые могли бы способствовать противостоянию социоприродным, техногенным и социальным рискам. В таких условиях особенно важна роль управления, причем «управления нестабильностями», опирающегося на новые интеллектуальные практики. «Современные политические системы должны быть открытыми, гибкими и достаточно сложными, – заявил Президент страны Д.А. Медведев, – чтобы они соответствовали нынешнему времени, соответствовали характеру и скорости непрерывно меняющихся культурных процессов. Ответственность государства перед гражданами и друг перед другом, их эффективность в обеспечении общественной и глобальной безопасности – вот что нам необходимо»[103].

Согласимся с утверждением Г.В. Атаманчука: «чтобы …жить в условиях благополучия, упорядоченности и безопасности, в стране суверенной и свободной, при реальном соблюдении конституционных прав и свобод, просто необходимо осознать управление в качестве важнейшей социально–философской категории, определяющей как судьбы отдельных людей, так и любых их объединений»[104]. Обратим внимание – речь идет о развитии государственных институтов нового качества, нацеленных на результат в интересах граждан и населения страны. В этой связи выделим следующий важный аспект: современные тенденции развития общества и государства диктуют необходимость развития профессионально – кадровой составляющей, как государственной гражданской службы, так и институтов гражданского общества. Идея о необходимости опережающего профессионального обучения и образования представителей государственных органов и общественных структур в свете реализации Стратегии-2020, предусматривающей изменения не только в экономической, но и социальной структуре общества, видится наиболее значимой. Преодоление сложившегося в настоящее время противоречия между уровнем профессиональной компетенции государственных служащих, а также граждан, работающих в общественных организациях и требования к ним в условиях инновационного развития российского общества, возможно только при модернизации всей системы образования, обеспечивающей гражданам способность овладения соответствующим знаниями, профессиональными навыками и квалификацией, которые потребуются в ближайшей перспективе. «Качественно новое кадровое наполнение всех структур государственного аппарата, рациональное использование профессиональных и личностных качеств служащих является важным фактором повышения эффективности деятельности органов власти»[105]– подчеркивается и в научной литературе. Современные образовательные процессы: развитие базового и непрерывного образования, сближение образования с профессиональной, в том числе с управленческой деятельностью, развитие самоорганизации в системе образования, освоение современных образовательных технологий, в том числе технологий проблемного, развивающего обучения, децентрализация образовательного процесса, развитие социального партнерства в системе профессионального образования и др. диктуют необходимость развития многогранного взаимодействия государства и институтов и структур гражданского общества. Совместная деятельность в данном направлении будет способствовать в целом развитию интеллектуального потенциала России.

В период масштабного реформирования сложившегося уклада социально–экономической жизни общество не может оставаться в состоянии равновесия, необходимо целенаправленно готовить профессиональные кадры новой формации к работе в условиях неравновесной, постоянно меняющейся социальной среды. Овладение государственными служащими и лидерами общественных организаций современными социально–организационными механизмами управления позволит обеспечить динамическую устойчивость социальных процессов в трансформирующемся социальном пространстве за счет сопряжения функций органов государственной власти и гражданских образований.

Дать объективную оценку происходящим изменениям в обществе, в государственных органах власти и управления, выявить наиболее проблемные области государственного и общественного строительства в современных условиях динамичного развития, возможно только опираясь на научное знание, для которого социологические исследования создают основную эмпирическую базу и выступают одним из важнейших инструментов донесения информации до общества. Как отмечает Л.И. Якобсон, масштабы, разнообразие и глубина эмпирических исследований российского третьего сектора пока значительно отстают от потребностей практики. Между тем, с точки зрения собственно научной, третий сектор – едва ли не более сложный, а потому интересный и малоизученный объект, чем коммерческий и государственный сектора[106].

Таким образом, современные реалии ставят перед наукой и социальной практикой новые задачи в области исследования проблем взаимодействия государственной гражданской службой и институтами гражданского общества, которые требуют объединения усилий не только ученых, но и государственных деятелей, экспертов, аналитиков, представителей общественности, граждан, которые могут взять ответственность за их реализацию в интересах и государства, и общества, и отдельного гражданина. В этой связи подчеркнем понимание в среде экспертов необходимости усиления взаимодействия между органами государственной власти с негосударственными структурами. Так, по данным социологического исследования, проведенного учеными РАГС в 2009 г., на вопрос, в каком направлении изменилось взаимодействие органов государственной власти с негосударственными структурами, мнения экспертов распределились следующим образом[107]:

− значительно в лучшую сторону – 14, 3%;

− незначительно в лучшую сторону – 36, 3%;

− никак не изменились – 30, 6%;

− незначительно в худшую сторону – 6, 1%;

− значительно в худшую сторону – 2, 0%;

− затруднились с ответом – 10, 7%.

Результаты исследования показывают, что половина экспертов видит в той или иной мере изменения к лучшему в отношениях органов государственной власти и управления и институтов гражданского общества. Однако почти треть экспертов не отметили никаких изменений, что показательно с одной стороны в отношении устойчивости положительной тенденции, но констатирует пассивность в развитии данных отношений.

Подчеркнем, что социальное взаимодействие можно охарактеризовать как систематические действия субъектов, направленные друг на друга и имеющие целью вызвать ответное ожидаемое поведение, которое предполагает возобновление действия. Социологическое изучение взаимодействий позволяет выявить не только характер взаимодействий, но и их влияние на протекающие социальные процессы. С другой стороны выявление содержательного аспекта социальных взаимодействий позволяет выявить закономерности, проистекающие как в государственной гражданской службе, так и институтах гражданского общества.

Проводимые в России демократические преобразования в настоящее время не позволяют считать, что развитие взаимодействия между государством, государственной гражданской службой и институтами гражданского общества в последние годы в малой степени оправдывает ожидания граждан России. В ходе социологического исследования, проведенного при подготовке очередного (2008 г.) доклада о состоянии гражданского общества в России, на вопрос «Насколько интенсивен диалог между властью и гражданским обществом в нашей стране? » каждый шестой руководитель НКО ответил, что диалога между властью и обществом нет. Каждый восьмой не дал определенного ответа на поставленный вопрос, а мнения остальных руководителей НКО распределились следующим образом:

− власть стремится устанавливать диалог лишь с малым кругом организаций гражданского общества и только в отдельных случаях – 27%;

− власть ведет диалог с довольно широким кругом организаций гражданского общества, но это организации, которые она предпочитает – 20%;

− власть стремится вести широкий диалог, но это у нее не получается – 15%^[108].

Социальные институты, реализуя собственные институциональные цели, должны видеть и собственные выгоды в институциональном взаимодействии. Это означает, что социальные институты должны быть включены в общественную систему, имеющую общие цели, задачи и приоритеты. К сожалению, сегодня данная система отношений далека от совершенства – наблюдается несогласованность в деятельности социальных институтов, например, государственные служащие не видят интересов общественных организаций, общественные структуры реализуют отдельные коммерческие проекты, не учитывающие интересов государственных органов. Из-за такой несогласованности в обществе наблюдается напряжение, усиливается отчуждение от власти, возможность неконтролируемых ситуаций.

В таких условиях процессы институционального взаимодействия органов государственной власти и управления и институтов гражданского общества, соединяющие взаимные интересы в единое целое, устраняют возникающие противоречия. Поэтому включение механизмов взаимодействия институтов власти и институтов гражданского общества в общий процесс управления страны представляется в настоящее время необходимым и наиболее важным. «Ставя задачи нового этапа развития, мы должны обеспечить широкое участие граждан, политических партий и других общественных институтов в их решении» – отметил Президент страны Д.А. Медведев. Следовательно, активизация процессов взаимодействия власти и общества в единой системе государственного и общественного развития видится одной из важнейших задач современной России.

Развитие взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества применительно к этапам реформирования системы государственной службы России можно представить следующим образом.

В развитии российского гражданского общества за последние почти четверть века можно выделить следующие этапы:

1 Период «перестройки» (конец 80-х гг. XX в.) – бурный рост неформальных организаций:

2 Рубеж 90-х гг. XX в. – элементы партнерских взаимоотношений государства и гражданского общества;

3 1993–1999 гг. – официальная поддержка становления гражданского общества, диалог власти и некоммерческих организаций на местном уровне, активизация международных фондов;

4 2000–2009 гг. – развитие моделей партнерских, преимущественно патерналистских отношений между государством и гражданским обществом, проведения гражданских форумов, создание Общественной палаты[109].

Гражданское общество и государственная гражданская служба как взаимосвязанные и взаимообуславливающие друг друга системы составляют основу социального капитала современной России, поэтому их взаимодействие должно соответствовать потребностям развития социума. В настоящее время определенная роль в привлечении общественности к решению социально значимых проблем принадлежит Общественной палате России и общественным палатам в субъектах Российской Федерации, которые выполняют функции проводника информирования и воздействия на государственные структуры в интересах граждан России. Значимым моментом в деятельности Общественной палаты России следует признать ежегодно проводимые социологические исследования по проблемам формирования гражданского общества и соответствующие доклады по результатам исследований, которые помогают государственным органам и общественности концентрировать усилия на наиболее важных для граждан направлениях деятельности. Важнейшим из них является развитие профессиональной среды государственного и общественного взаимодействия, включающую в себя не только создание определенных условий для профессионализации государственных и общественных институтов, внедрение организационных, правовых, управленческих, информационных технологий, но и понимание необходимости становления в России новой инновационной ценностно-мировоззренческой основы социума. Необходимо отметить также деятельность созданных при различных органах власти и управления общественных комиссий, комитетов, советов, в частности Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека[110]. Среди многих задач, решаемых данным органом, следует выделить «подготовку предложений о расширении взаимодействия между общественными и государственными институтами, а также разработку технологий учета общественных инициатив при формировании государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В аспекте обозначенной темы необходимо подчеркнуть, что наиболее эффективно в настоящее время процессы взаимодействия государственной гражданской службы с институтами и структурами гражданского общества проявляются в работе с обращениями граждан, которые охватывают широкий спектр социальных отношений. Согласно статье 33 Конституции Российской Федерации «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, а также в органы местного самоуправления». В развитие данной статьи Конституции 02 мая 2006 г. принят Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В научных трудах отмечается многогранность природы обращений граждан. Во-первых, поскольку право гражданина на обращение является конституционным, оно имеет абсолютный, неограниченный и неотчуждаемый характер, представляя собой основную часть не только правового, но и конституционного статуса гражданина Российской Федерации. Во-вторых, решение вопросов, поставленных в обращении гражданина, означает не только защиту его нарушенного права или законного интереса, но и устранение недостатков в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, являясь одной из форм свободы мнений и слова, конкретизацией права на участие в управлении делами государства. В-третьих, обращения – необходимый элемент обратной связи между гражданами и государством. В этом качестве оно – неотъемлемая часть представительной демократии. В-четвертых, обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления представляют собой одну из составных частей народовластия, осуществляемого в виде обязательных для рассмотрения в установленном порядке содержащихся в обращениях гражданских инициатив, направленных на решение общественно значимых вопросов. Значит, обращения граждан являются одним из институтов непосредственной демократии[111].

Федеральный закон от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обязывает государственные органы размещать в сети Интернет обзоры обращений граждан, организаций и общественных объединений, а также обобщенную информацию о результатах их рассмотрения и принятых по ним мерах. В то же время Федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» требует проводить анализ содержания поступающих обращений, принимать меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» обязывает руководителей федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов обобщать практику рассмотрения обращений граждан и организаций по фактам коррупции и принимать меры по повышению эффективности работы с обращениями. Подчеркивая важность нормативного правового регулирования данной системы общественных отношений, особенно отметим важность работы с обращения граждан как индикатора социальной активности граждан, поскольку количество, тематика обращений и территория их охвата позволяет судить о требованиях граждан, учитывать их предложения и советы; з анализ обращений в качестве ценнейшего источника аналитической информации, позволяющего уточнить приоритеты законотворческой деятельности, использовать новые подходы для поиска решения наиболее актуальных социально-экономических проблем, как источник обратной связи и в то же время как источник правой культуры российских граждан. В настоящее время формируется система приёмных Президента Российской Федерации (в Москве, федеральных округах и в субъектах Федерации). Предполагается в перспективе создать в стране единую трёхуровневую систему (на федеральном, региональном и местном уровнях) обеспечения прав граждан, организаций и общественных объединений на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Предпринимаемые меры могут выступить важным фактором в активизации взаимоотношений государственной службы с институтами гражданского общества, гражданами.

В современных условиях необходимо отметить роль сетевых структур, при которых исчезает грань между государственным, частным и общественным секторами, устанавливается взаимозависимость между организациями, появляется возможность непосредственно контролировать и влиять на деятельность государственных и общественных организаций. В последние годы появляются новые коллективные акторы, возникают новые пространства для коллективных действий. Артикуляция гражданами новых потребностей и интересов обусловили появление новых форм гражданского участия, например, движения потребителей, или акционеров, антиглобалистское движение, международный масштаб деятельности которого, организованного по сетевому принципу, повышает его легитимность и способствует эффективности. Инструментом, открывшим такие возможности для взаимодействия, стал. Интернет, «играющий роль нового, альтернативного канала гражданской вовлеченности» В научной литературе делается вывод, что в настоящее время формируется новый тип коллективного действия, основанного не на институционализированном участии и представительстве, а на деятельности сети неформальных, самоорганизующихся групп, участники которых разделяют общие ценности и осуществляют взаимодействие с помощью новых информационных технологий[112].

В новых социальных условиях возникает потребность в качественно новом кадровом обеспечении процессов модернизации, в том числе и на основе кадрового обмена между структурами гражданского общества и государственной гражданской службы. Комплексный подход к решению данной проблемы будет способствовать повышению эффективности и результативности государственного управления.

Представляется, что институционализация отношений в гражданском обществе создаст условия, позволяющие общественным структурам стать активными участниками процессов социального развития, полноценными партнерами государства. Разработка общей стратегии и четких принципов партнерских отношений, формирование механизмов интеграции, преодоление несогласованных действий, позиционирование институтов гражданского общества в стране как полноправных субъектов партнерских отношений, приведет к расширению прямого участия общественности в деятельности органов власти и управления через создание экспертных, согласительных, координационных и др. структур в виде комиссий, советов, комитетов, рабочих групп, создаст условия для развития инновационных механизмов социального контроля, способствует развитию аутсорсинга.

Таким образом, понимание дефиниции «социальный процесс» (от лат. processus – продвижение, прохождение) как одного из основных понятий, выражающих постоянное состояние или изменения, которые характеризуют общество, установление связи «с возникновением нового в жизни отдельных людей и общества в целом, с их формированием и развитием как субъектов социальных действий» позволяет глубже понять процессы взаимодействия института государственной гражданской службы и институтов гражданского общества в современной России, для которых характерны процессы институционализации, профессионализации, адаптации, модернизации, оптимизации, регламентации и т. д., и в то же время они отличаются динамичностью, нелинейностью[113], сложностью.

Как социальный процесс взаимодействие государственной гражданской службы с институтами и структурами гражданского общества – это выработанные на основе общественных потребностей и ценностей, а также принципов и целей государственной политики комплексные процедуры, методы и технологии их осуществления, позволяющие наиболее эффективно удовлетворять интересы каждой из взаимодействующих сторон, сохранять их паритет, поддерживать отношения партнерства и при этом обеспечивать соблюдение конституционных и нормативных правовых требований всеми субъектами этих взаимодействий.

Взаимодействие института государственной гражданской службы с институтами и структурами гражданского общества осуществляется через различные каналы, процедуры, технологии, среди которых в условиях развития информационного общества следует признать наиболее приоритетными информационно-коммуникационные технологии, которые позволяют не только вести прямой диалог «власть-гражданин», но и способствуют открытости государственных и общественных институтов для граждан.

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: