Структурно-функциональный подход в управлении кадровым составом государственной гражданской службы

Кадровый состав государственной гражданской службы изучается с помощью различных методов: статистический; социологический; компетентностный; функциональный; эволюционный; структурный и другие. В исследовании данной темы выделяется структурно-функциональный подход.

Структурно-функциональный подход – один из важнейших исследовательских подходов при изучении социальных явлений. Теоретическое и практическое значение он получил, прежде всего, в теории организаций. Э.Дюркгейм первым сформулировал проблему, которая связна с функциональным разделением труда и взаимосвязанностью функций отдельных системных единиц.[61]

Основой структурно-функционального анализа является понятие функций каждой системной единицы по отношению к целому. Согласно теории структурно-функционального анализа, каждая системная единица становится функциональной, вносит свой вклад в деятельность по достижению организационных целей, и, следовательно, способствовует адаптации системы в целом:

- повышает устойчивость системы;

- обеспечивает эффективность взаимодействия с другими системами;

- осуществляет регуляцию поведения отдельных частей системы и внутренних связей.

В условиях социально-экономических трансформаций в современной России складываются демократически ориентированные государственно-властные управленческие структуры, что ставит вопросы формирования кадрового состава государственной службы в разряд актуальных.

Практика свидетельствует о том, что кадровый состав государственной гражданской службы не может нормально функционировать вне соответствующего аппарата и системы управления. Кадровый состав государственной гражданской службы определятся качеством государственных служащих, их способностью высокопрофессионально выполнять организационно-управленческие, прогнозные, информационно-аналитические и другие функции, которые связанны с реализацией выработанного Президентом и Правительством Российской Федерации политического курса.

Проблемы, которые возникают в процессе формирования кадрового состава государственной гражданской службы, требуют глубокого научного осмысления его роли как важнейшего фактора устойчивого развития современного общества; анализа возможности воздействия на кадровый потенциал путём повышения его качества.

Формирование кадрового состава государственной гражданской службы как явление не в полной мере изучено. Особенность изучения данного объекта не только в трудности его научного анализа, но и в определенной закрытости, недоступности многих материалов информационно-аналитического характера.

Структура государственной службы представляет собой совокупность устойчивых связей (вертикальных, горизонтальных, формальных и неформальных, механических и органических, проектных и материальных, линейных и функциональных и др.), обеспечивающих её целостность и тождественность самой себе[62]. При этом структура государственной службы как объект управления представляет собой её внутреннее разделение на составные элементы, связанные в единое целое.    

Государственная служба является комплексным явлением. В связи с этим, она может быть разделена по различным критериям. Первоначально выделяют её уровни, виды и типы. Большую ценность для изучения объекта управления представляет классификация должностей государственной службы и классификация государственных служащих.

1. Как объект управления кадровый состав государственной службы функционирует на 2 уровнях: федеральной гражданской службы (далее – федеральная гражданская служба) и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (далее – гражданская служба субъектов Российской Федерации). Гражданская служба субъектов Российской Федерации имеет отличия, связанные с особенностями законодательства субъектов федерации. С другой стороны, на неё распространяются общие положения, которые закреплены законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

2. Кадровый состав государственной службы тесно связан с ветвями власти. Можно выделить кадровые составы законодательных, исполнительных и судебных органов, а также кадровые составы государственной службы в органах с особым статусом (Центральный банк, Уполномоченный по правам человека, Прокуратура и др.).

При формировании кадровых составов государственных органов особое значение имеет функциональный принцип. В соответствии с ним различаются составы государственной службы по предметам ведения государственных органов. С этих позиций происходит деление государственной службы на общую и специализированную.

Общая служба распространяется на государственных служащих, исполняющих свои профессиональные обязанности в органах общей компетенции (Администрация Президента, аппарат Правительства, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы и, аппараты высшего, исполнительного и представительного органов субъектов федерации). Эта структура затрагивает государственных служащих, выполняющих задачи в отраслевых ведомствах и министерствах.

Специализированная государственная служба осуществляется в органах с узкой компетенцией (Счётная Палата, Министерство по налогам и сборам и др.).

Структура кадрового состава государственной гражданской службы представляет собой совокупность устойчивых связей между государственными служащими в процессе их профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов. Эти связи характеризуют отношения целого и части.

Для исследования темы представляет интерес точка зрения профессора Е.П.Тавокина о том, что в понятие социальной структуры входит не только взаимное расположение индивидов и групп в обществе, но и их взаимосвязи, т.е. взаимные контакты, действия и взаимодействия.[63]

В связи с этим принципиальным является вопрос о соотношении структуры кадрового состава государственной гражданской службы и деятельности государственных служащих.

В научной литературе по вопросу об отношении структуры и социального действия существуют три точки зрения:

- социальное действие является производным и продуктом социальной структуры;

- структура как производная социального действия;

- структура формируется благодаря социальному действию и в то же время действие оформляется структурно.[64]

На наш взгляд, в отношении кадрового состава государственной гражданской службы предпочтителен третий вариант. Здесь, в связи с целенаправленным управлением кадровым составом, формируется кадровый потенциал, который, вследствие своего востребования, осуществляет социальные действия по обеспечению полномочий государственных органов. В свою очередь, эти действия позволяют государственным служащим обогащать знания, умения, навыки, развивать способности, что означает повышение качества кадрового состава государственной службы.

В реальной действительности особо выделяются два вида структуры кадрового состава государственной службы: профессионально-квалификационная и социальная.

Профессионально-квалификационная структура кадрового состава отражает набор профессий и квалификаций государственных служащих. Этот вопрос остаётся недостаточно изученным. По данным исследований профессора А.И.Турчинова, на федеральной государственной службе требуется более 1500 профессий, а гражданской службы субъектов Российской Федерации – около 300. [65]

К сожалению, в официальной статистике отсутствует перечень подобных профессий. Эти данные в статистических отчётах подаются в обобщённом форме по направлениям: экономика и управление; гуманитарные и социальные науки; технические науки; математические и естественные науки; образование и педагогика; сельское и рыбное хозяйство и др.

Следует отметить, что данная классификация далека от реальных функций государственной службы, где на первом плане находится административное управление. При этом управление и экономика – это разные профессии, и сведения о них следовало бы давать раздельно.

Таблица №1

Профессиональная структура состава федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации на федеральном уровне[66] (в процентах к итогу)

Направления