По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

1. Комментируемая статья определяет виды нормативных правовых актов, которые принимаются по предметам ведения Российской Федерации (статья 71), совместного ведения Федерации и ее субъектов (статья 72) и по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации (остаточные полномочия). В ней речь идет о федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, устанавливается их соподчиненность. Термины, применяемые в данной статье и в ряде других статей Конституции, не всегда одинаковы по значению. Иногда понятием «федеральный закон» охватываются и федеральные конституционные законы (например, когда в статье 90 говорится, что указы и распоряжения Президента России не должны противоречить Конституции и федеральным законам, то имеются в виду и федеральные, и федеральные конституционные законы). Термин «закон» тоже употребляется неоднозначно. Предусмотрев, например, в статье 35, что частная собственность охраняется законом. Конституция подразумевает в данном случае под законом и иные нормативные правовые акты. Устанавливая в статье 14, что религиозные объединения равны перед законом, Конституция использует термин «закон» в самом широком смысле, запрещая какую-либо дискриминацию упомянутых организаций и т.д. В статье 15 записано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции. Здесь имеются в виду все виды законов: федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации

Прямое действие на всей территории Российской Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых в пределах предметов ведения России (федеральное устройство, гражданство, федеральный бюджет и др.), означает, что они не нуждаются в одобрении (ратификации) субъектами Федерации и должны непосредственно исполняться на территории каждого из них органами государственной власти, органами Местного самоуправления, должностными лицами, учреждениями, организациями, предприятиями и гражданами. По одним из перечисленных в статье 71 предметов ведения принимаются федеральные конституционные законы, по другим - обычные федеральные законы. В ряде статей Конституции предусмотрено конкретно, когда должны приниматься федеральные конституционные законы, а когда - просто федеральные законы. Федеральными конституционными законами определяется порядок введения чрезвычайного положения (статья 88), принятие новых субъектов в состав Федерации (статья 65), изменение статуса субъектов (в этом случае принятию конституционного закона должно предшествовать соглашение Российской Федерации и соответствующего субъекта - статья 66), порядок проведения референдума (статья 84), утверждаются описание и определение порядка использования Государственных флага, герба и гимна (статья 70), режим военного положения (статья 87), судебная система России (статья 118), полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (статья 128), порядок созыва Конституционного Собрания для пересмотра Конституции (статья 135), порядок деятельности Уполномоченного по правам человека (статья 103).

Порядок принятия федеральных конституционных законов усложнен. Федеральные конституционные законы по вопросам, названным выше, принимаются большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Законы же о конституционных поправках к главам 3-8 Конституции (главы 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием) помимо порядка принятия, указанного выше, вступают в силу только после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.

Из сопоставления положений статей 107 и 108 вытекает, что в отличие от федерального закона по отношению к федеральному конституционному закону Президент не имеет права вето, и такой закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Концепция федерального конституционного закона используется в Конституции 1993 года впервые (в ранее действовавших Конституциях России этот термин не применялся). Она имеет свои достоинства и недостатки. С одной стороны, принятие федерального конституционного закона придает особое значение регулированию определенной группы общественных отношений, возводит это регулирование на конституционный уровень, в ряде случаев способствует особой защите прав человека и гражданина (например, устанавливая порядок объявления и режим чрезвычайного положения). С другой стороны, многие федеральные конституционные законы станут, видимо, своего рода приложением к ней, поскольку, будучи крупными актами (например, о военном положении или о Конституционном Суде), не могут быть включены в текст Конституции (в некоторых зарубежных странах такие акты называются органическими, а не конституционными законами). Это может затруднить использование Конституции Российской Федерации, особенно непрофессионалами. В некоторых зарубежных странах используется такой порядок, когда конституционными законами являются только поправки к конституции, которые, однако, не изменяют ее текст, а прилагаются к ней (например, 27 поправок, принятых за более чем двухсотлетнюю историю Конституции США). Есть и такие конституционные законы, которые не предназначены для изменения текста конституций (например, в Италии конституционными законами утверждаются статуты Сардинии, Сицилии и некоторых других областей для придания особого авторитета этим актам). В Индии используется и тот, и другой порядок изменения конституции: путем внесения поправок в текст и как приложение к ней. Во многих странах (Франция, Испания, Сенегал и др.) часть тех вопросов, которые в России отнесены к предмету федеральных конституционных законов, регулируются так называемыми органическими законами, обычно требующими для своего принятия не простого большинства голосов в парламенте (при наличии кворума), а большинства голосов всего состава парламента. Словом есть различные варианты решения этих вопросов и следовательно, разные возможности совершенствования норм Конституции, посвященных федеральным конституционным законам.

Во многих статьях Конституции Российской Федерации указаны конкретные случаи, когда должны приниматься обычные федеральные законы. Ими регулируются перечень сведений, составляющих государственную тайну (статья 29), условия и порядок пользования землей (статья 36), статус столицы России (статья 70), порядок пересмотра приговоров (статья 50) и т.д. Статья 105 (часть первая) Конституции Российской Федерации.гласит, что «федеральные законы принимаются Государственной Думой». Однако это относится к исключительным случаям. Государственная Дума самостоятельно принимает федеральные законы только тогда, когда она Двумя третями голосов от общего состава преодолевает вето Совета Федерации. В этом случае закон подписывается и опубликовывается Президентом (промульгируется) без согласия Совета Федерации. По общему же правилу, как свидетельствует процедура, охарактеризованная в этой же статье федеральный закон принимается обеими палатами Федерального Собрания, когда за принятие такого закона проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы и более половины от общего числа членов Совета Федерации.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов, как и федеральных конституционных законов, регулируется Федеральным законом, принятым Федеральным Собранием в 1994 году. Федеральные законы должны публиковаться в течение семи дней после подписания их Президентом Российской Федерации и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не указан иной срок.

2. Федеральные законы издаются не только по предметам ведения Российской Федерации, но и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По этим предметам, в отличие от предметов исключительного ведения Российской Федерации, могут издаваться также законы и иные нормативные правовые акты ее субъектов. Акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральным законам, регулирующим вопросы данной сферы. В сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов закон Федерации обладает верховенством, имеет приоритет. Например, закон об образовании, принятый субъектом Федерации, должен соответствовать федеральным законам по этому вопросу; по вопросам трудового, семейного, жилищного права могут издаваться и федеральные законы, и акты субъектов Федерации, которые должны соответствовать федеральным законам.

3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, поскольку последние, будучи принятыми в особом порядке и по вопросам, имеющим принципиальное значение, обладают высшей юридической силой.

4. За исключением вопросов, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации, а также совместного ведения России и ее субъектов, последние осуществляют «собственное правовое регулирование» (статья 76, часть четвертая). Слово «собственное» означает в данном случае, что субъекты Федерации по вопросам, отнесенным к предметам их ведения, издают свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место, когда субъекты тоже принимают «собственные» (т.е. местные) законы по вопросам совместного ведения.

5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым в соответствии со статьей 71 (исключительные полномочия Федерации), а также федеральным законам, принятым в соответствии со статьей 72 (совместная компетенция). В случае такого противоречия действует федеральный закон, а закон или иной нормативный правовой акт субъекта Федерации не должен применяться.

6. Если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению (остаточные полномочия), и если такой акт противоречит федеральным законам, то действует акт субъекта Федерации. В данном случае принцип верховенства федерального закона не действует, ибо эта сфера общественных отношений резервирована для собственного правового регулирования субъектами Федерации.

После принятия Конституции Российской Федерации был издан Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». В нем перечислены федеральные законы, которые «признаются недействующими и не подлежат применению органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами» полностью (например, законы о выборах народных депутатов, о Конституционном Суде, о порядке публикации законов) или частично (о государственных пенсиях, о собственности и др.).

Статья 77

1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

1. Ранее действовавшая Конституция Российской Федерации содержала предписания о конкретных органах республик в составе России, областей, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Например, предусматривалось наличие в республиках Съездов народных депутатов и Верховных Советов или только Верховных Советов, говорилось о главах исполнительной власти республик (президентах) и о Советах Министров республик, о компетенции правительств республик и их взаимоотношениях с исполкомами местных Советов. Конституция называла местные представительные органы государственной власти, их исполнительные органы - администрацию. Ее структура и полномочия должны были определяться законом Российской Федерации.

Подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор (в первой его части) отнес к компетенции Российской Федерации установление системы лишь федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности. Тем самым решение аналогичных вопросов относительно органов государственной власти республик в составе России отошло к их ведению (в силу содержавшейся в Договоре презумпции: республики обладают всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены Договором к компетенции федеральных органов государственной власти). Федеративный договор (во второй и третьей его частях) отнес к ведению Российской Федерации установление общих принципов организации системы представительных органов власти краев, областей, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Опираясь на эти правовые нормы, республики и другие субъекты Российской Федерации внесли изменения в свои системы органов государственной власти. В ряде республик были учреждены посты президентов, что повлияло на правовой статус правительств этих республик. Изменениям не раз подвергались системы министерств и ведомств республик, закрепленные, как правило, их законами о правительствах. В субъектах Федерации других видов исполнительным органом общей компетенции стал единоличный глава администрации. В Москве и некоторых краях и областях, наряду с главой администрации, возникли региональные правительства. Федеральное законодательство закрепило примерный перечень отделов, управлений, комитетов и других структур областной, краевой администрации. Наряду с ними областные, краевые представительные органы государственной власти создавали управленческие структуры, отражающие региональные особенности.

Действующая Конституция Российской Федерации не называет каких-либо конкретных органов государственной власти субъектов Федерации. Их система, как предусмотрено в статье 77, устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Но комментируемая статья все, же содержит на этот счет некоторые требования общего характера. А именно: субъекты Федерации создают системы своих органов власти в соответствии, во-первых, с основами конституционного строя Российской Федерации, а во-вторых, с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Среди основ конституционного строя, имеющих прямое отношение к данной проблеме, следует назвать разделение властей (статья 10), а также правило о том, что разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (статья 11).

Республики в составе Российской Федерации определяют в конституциях основы систем своих органов государственной власти. Эти положения конституций дополняются и конкретизируются в республиканских законах. В конституциях содержатся статьи о высших органах: парламенте, президенте (если он имеется), правительстве. Перечни министерств- и ведомств республик закрепляются в республиканских законах о правительствах. Системы представительных и исполнительных органов государственной власти остальных (кроме республик) субъектов Федерации закрепляются в их уставах. Наличие некоторых министерств республик и некоторых отделов, управлений, комитетов и иных структур администрации других субъектов Федерации предусмотрено в федеральных законах об отраслях хозяйства и социально-культурной и административно-политической деятельности. Так, в федеральном Законе о милиции говорится, об МВД республик, областных, краевых, городских управлениях (главных управлениях) внутренних дел. Упомянутого в части первой статьи 77 Конституции федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти еще нет.

2. Согласно части второй комментируемой статьи, органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую в масштабе России систему (аналогичной записи о представительных органах власти в Конституции нет). Это отражает более тесную организационно-правовую связь органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. Как сказано в статье 78, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению могут взаимно делегировать часть своих полномочий (см.комментарий к статье 78). В соответствии со статьей 115 акты Правительства Российской Федерации (постановления и распоряжения) обязательны на всей территории России, а адресуются они обычно и федеральным, и региональным органам исполнительной власти (см.комментарий к статье 115). Согласно Закону Российской Федерации «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» (а он продолжает действовать в той части, в какой не противоречит Конституции 1993 года), федеральное Правительство направляет и проверяет работу правительств республик и администраций других субъектов Федерации. Многие федеральные министерства и ведомства руководят деятельностью аналогичных министерств республик, отделов, управлений, комитетов и других структур краевой, областной, городской администрации (этого объективно требуют многие отрасли хозяйства и управления).

Однако, и это прямо вытекает из статьи 77, единство системы органов исполнительной власти в масштабе Российской Федерации не является абсолютным. Ведь речь идет о взаимосвязи органов двух уровней в федеративном государстве. Такое единство имеет рамки, оно органически увязано с распределением компетенции между Федерацией и ее субъектами и их широкой самостоятельностью в пределах своей компетенции. Направляя и проверяя деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, федеральное Правительство, федеральные министерства и ведомства должны помнить о пределах своей компетенции и о недопустимости нарушения предусмотренной законом самостоятельности субъектов Федерации

Статья 78

⇐ Предыдущая62636465666768697071Следующая ⇒

Поделиться: