Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

1. В ранее действовавшей российской Конституции Президент был охарактеризован как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Теперь он - глава государства. Эта формула более точна. Само понятие «президент» в конституционно-правовом смысле означает главу государства. Ради этого данный институт и был создан в мировой практике. Такая его роль внутренне присуща любой современной демократической республике, где есть президент, даже если в Конституции об этом прямо и не говорится. Например, в Конституции США президент охарактеризован как должностное лицо, осуществляющее исполнительную власть. Однако фактически, и это отмечают отечественные и зарубежные ученые-юристы, он выполняет функцию главы государства. В том же качестве действовал и российский Президент до принятия ныне действующей Конституции. Такой «выход» за пределы прежней конституционной формулы был вполне естествен.

В политико-правовом плане естественность титула главы государства для президента объяснима. Политическая необходимость такой фигуры вытекает, прежде всего, из потребности обеспечить устойчивость сложной системы управления государственными делами. Институты государственной власти, даже при наличии развитой правовой системы, не должны (во всяком случае, на нынешнем витке цивилизации) оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в отношениях власти - подчинения, тем не менее, обеспечивает согласованное их функционирование, оперативно выводит государственную систему из возможных тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем самым этот арбитр обеспечивает необходимое единство государственной власти в условиях разделения властей. Говоря по-другому, институт президента призван цементировать государство, т.е. обеспечивать устойчивость механизма власти.

Если остальные государственные структуры законодательствуют, управляют, осуществляют правосудие, то главная задача президента - олицетворять государство внутри страны и вовне. Именно поэтому президенты наделяются полномочиями верховного командования вооруженными силами, награждения орденами и другими знаками отличия, назначения выборов в парламент, роспуска его палат, представительства государства в международных отношениях и рядом других.

Если же охарактеризовать президента как высшее должностное лицо, то это создает видимость, будто президент является только первым чиновником государства, и не более того. В странах же с неразвитыми демократическими традициями, к которым, к сожалению, пока относится и Россия, такое определение статуса президента вольно или невольно провоцировало бы конкуренцию руководителей разных ветвей власти. Тем более что термин «высший» не обязательно означает «верховный», «самый высокий» и вполне допускает существование в одном государстве нескольких высших должностных лиц.

В то же время российский Президент по новой Конституции перестал быть главой исполнительной власти. Однако это не означает, что он превращен в некий государственный символ и наделен лишь представительскими функциями. Новая Конституция, не отказавшись от модели «сильного президента», одновременно модифицировала ее через статус «сильного главы государства», не являющегося главой исполнительной власти. Конституционных оснований для такой новой характеристики поста Президента достаточно много (см.комментарий к последующим нормам данной статьи). Хотя Президент и в силу ряда его полномочий, и по традиции, и в реальности наиболее близок к Правительству, чем к другим органам власти, тем не менее, юридически он дистанцирован от всех ветвей власти. В правовом отношении Президент стал более защищенным, что в свою очередь позволяет укрепить авторитет федеральной государственной власти в целом. Мы являемся свидетелями достаточно четкого юридического оформления еще одной ветви власти - президентской. Она отчасти нормотворчествует, отчасти управляет, отчасти разрешает споры. Но все это делает в правовых рамках для реализации своих главных задач - поддержания стабильности государственной системы, гражданского мира в обществе, охраны конституционного строя, суверенитета и целостности государства.

2. В части второй комментируемой статьи закреплены важнейшие прерогативы президентской власти, основывающиеся на статусе Президента как главы государства. Все эти функции исходят из признания того, что правовые нормы, даже обладающие высшей юридической силой, сами по себе еще не обеспечивают поддержание правовой системы в режиме эффективной стабильности, особенно когда это касается самой государственной власти. В то же время ущерб, который может быть нанесен обществу обладателем властных полномочий в случае его «неповиновения праву», несравненно более значителен. Вплоть до того, что под угрозой могут оказаться суверенитет, независимость, целостность государства, гражданский мир, основные демократические ценности. Вот почему современная цивилизация не отказалась от древнего принципа единоличного охранителя основ существующего порядка.

Этот принцип восприняла и новая российская Конституция, обеспечив Президента полномочиями, необходимыми для выполнения им своих функций, направленных на охрану самых существенных ценностей общества, которые и перечислены в данной части статьи 80. Среди полномочий, обеспечивающих охрану этих ценностей, право введения при определенных условиях военного и чрезвычайного положений, использование согласительных процедур в спорах между органами власти, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, принятие решения об отставке федерального Правительства и др.

3. Сравнивая предыдущую и действующую Конституции Российской Федерации, нетрудно заметить, что закрепленное в части третьей статьи 80 полномочие принадлежало раньше Съезду народных депутатов Российской Федерации. Однако это не означает, что теперь Президент должен играть такую же роль почти всемогущего повелителя, на которую претендовал Съезд. Во-первых, следует учитывать, что в новой Конституции закреплена модель последовательного проведения, а не только декларативного разделения властей. Во-вторых, Президентом, по новой Конституции, определяется не вообще вся внутренняя и внешняя политика (как было записано в пункте 2 статьи 104 прежней Конституции), а только ее основные направления, что значительно меняет представление об объеме соответствующего полномочия. И, в-третьих, его реализация оговаривается правовым условием - соответствием Конституции и федеральным законам.

Смысл этого едва ли не главного полномочия Президента состоит в следующем. Президент в России является главой государства, но одновременно имеет политический мандат, врученный ему народом непосредственно на всеобщих прямых выборах. Именно этим в первую очередь определяется специфика так называемой президентской или полупрезидентской республики. Президент здесь не только занимает пост главы государства, но и является наиболее авторитетным выразителем определенных политических интересов. Однако анализируемое полномочие Президента не позволяет признать, что определение основных направлений политики носит директивный по отношению к Федеральному Собранию характер. В системе разделения властей парламент тоже является одним из главных центров выработки политики, выражаемой в законах. Любой диктат одного конституционного института по отношению к другому разрушает принцип разделения властей и всю систему демократии.

Парламент не может быть юридическим оформителем чьей-то воли (равно как и сам не вправе безраздельно властвовать). С учетом всех этих обстоятельств и нужно трактовать норму об определении Президентом основных направлений внутренней и внешней политики. Осуществляя данное полномочие, Президент провозглашает собственное понимание государственных приоритетов.

Формально, в соответствии с Конституцией, он не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о политических линиях развития государства. Но в реальности Президент не может не считаться, ни с положением дел в стране, ни с общественным мнением, ни с расстановкой сил в парламенте. Учет этих факторов, так сказать, «метаконституционная обязанность» Президента, вытекающая из самой природы его статуса, из совокупности основных его функций.

В то же время основные направления политики, определяемые Президентом, нельзя воспринимать и как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными институтами. Очевидна императивность официального президентского взгляда на проведение политики в отношении федерального Правительства. Это вытекает из его особых взаимосвязей с Правительством. Гораздо сложнее вопрос об императивности президентской позиции в отношении парламента. Как уже отмечалось, Федеральное Собрание не могло бы играть присущей ему в системе демократии роли, если счесть данное президентское полномочие обязывающим парламент автоматически следовать по избранным Президентом направлениям. Однако Федеральное Собрание не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом приоритетов внутренней и внешней политики, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов.

В силу системного характера механизма демократической власти, наличия сдержек и противовесов каждая ветвь власти зависит от других. Вот почему, будучи официально проинформированным о позициях Президента по основным вопросам государственного развития, законодательный орган призван соизмерять свою деятельность с ними. Это - не проявление подчиненности или юридической зависимости парламента от Президента, а естественная логика деятельности, вытекающая из необходимости обеспечить стабильность общества и государственной власти. В этом заинтересованы не только Президент, но и все другие властные институты.

В чем же проявляется такое соизмерение? По каким линиям Президент оказывает воздействие на парламент в связи с определением основных направлений политики?

Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе.

Во-вторых, парламент получает достаточно определенную информацию об «идеологии» тех или иных законопроектов. Эта «идеология» может не разделяться парламентскими фракциями, даже составляющими большинство. Однако не учитываться она не может, так как депутаты, принимая тот или иной закон по концепции, отличной от президентской, вынуждают Президента на последующую реализацию им права вето.

В самой ч.3 ст.80 Конституции не говорится, в какой форме Президент определяет основные направления политики. Однако существует пункт «е» ст.84, который закрепляет обязанность Президента представлять Федеральному Собранию ежегодные послания: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (о содержании посланий и их оформлении см.комментарий к ст.84). Отсюда можно сделать вывод, что эти направления содержатся в посланиях Президента. Однако по точному смыслу упомянутой конституционной формулировки нельзя сделать вывод о невозможности представления основных направлений политики в других актах Президента. Правда, это затруднит согласование позиций Федерального Собрания с позицией Президента.

4. Одной из характерных черт президентского института, как уже отмечалось, является наличие представительской функции. Ей непосредственно и посвящена ч.4 ст.80. При этом данная норма разбивается на две смысловые части.

Конституционная формула «представляет Российскую Федерацию внутри страны» означает, что Президент выступает от имени всех федеральных властей во взаимоотношениях, прежде всего с властными структурами субъектов Федерации. Это весьма важно, если учесть, что федерализм в России носит как конституционный (закрепляемый Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами), так и договорный характер. Ярким примером названной роли Президента может служить подписание Договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».

Разумеется, представительская роль Президента Российской Федерации не исчерпывается взаимоотношениями с субъектами Федерации. Президент представляет Российскую Федерацию (уже в качестве государства как такового) во взаимоотношениях со всевозможными структурами гражданского общества. Однако во всех случаях представительства Президент вправе использовать только те полномочия, которые установила для него Конституция Российской Федерации.

Сказанное не означает, что руководители иных федеральных органов власти не вправе вступать в отношения с органами власти субъектов Федерации или общественными структурами. Но они могут представлять при этом лишь соответствующий государственный орган, но никак не государство (Федерацию) в целом. В связи с этим, думается, вполне корректным выглядело бы сравнение представительской функции Президента с аналогичной функцией любого руководителя какой-либо организации, учреждения. Разница здесь лишь в том, что «организацией» выступает совокупность федеральных институтов власти, а «директором» - Президент.

Акцент в реализации названной функции несколько меняется, когда речь идет о представительстве Российской Федерации в международных отношениях. Здесь Президент олицетворяет Российскую Федерацию не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а как субъекта международных отношений, как страну суверенную и независимую. Это прежде всего означает, что только Президент вправе подписывать международные договоры, участвовать в переговорах от имени России (в данном случае особенно применима норма статьи 1 Конституции о равнозначности наименований «Российская Федерация» и «Россия») либо поручать это тому или иному государственному должностному лицу.

Статья 81

⇐ Предыдущая64656667686970717273Следующая ⇒

Поделиться: