Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

1. Положения комментируемой статьи, во-первых, гарантируют неприкосновенность в рамках данной Конституции положений глав 1, 2 и 9, а во-вторых, определяют процедуру разработки и принятия новой Конституции.

Часть первая предусматривает, что положения глав об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина и о конституционных поправках и пересмотре Конституции не могут быть ни изменены, ни отменены или дополнены Федеральным Собранием. Иными словами, они объявлены неприкосновенными в рамках данной Конституции.

В связи с этим следует отметить, что Конституция устанавливает иерархию конституционных норм, которая, однако, основана не на их различной юридической силе (все они имеют один ранг - обладают высшей юридической силой по отношению к нормам других нормативных актов), а на их значимости, что предопределяет и различный порядок их пересмотра, предусматриваемый комментируемой статьей и статьями 136 и 137.

Высшее место в этой иерархии занимают нормы, содержащиеся в главах 1, 2 и 9. Нормы главы 1 закрепляют принципы, составляющие основы конституционного строя и определяющие конкретное содержание всех других конституционных положений, которые, как сказано в части второй статьи 16, не могут им противоречить. Вместе с нормами, регулирующими правовой статус личности, они выражают саму сущность Конституции. Нормы главы 9, определяющие процедуру частичного и полного пересмотра Конституции, устанавливают гарантии ее стабильности.

Другую группу составляют нормы, регулирующие федеративное устройство, организацию и взаимоотношения федеральных государственных органов (главы 3-8). Третья группа - это нормы, регулирующие порядок принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, а также изменение статуса субъекта Российской Федерации (часть вторая статьи 65, часть пятая статьи 66). В этой группе тоже существует своя градация, что отражено в различном порядке изменения соответствующих норм.

Положения глав 1, 2 и 9 могут быть пересмотрены только путем принятия новой Конституции в соответствии с процедурой, установленной частями второй и третьей комментируемой статьи. В отличие от ранее действовавших российских основных законов, которые предоставляли право принимать новую Конституцию высшему представительному органу государственной власти, Конституция 1993 года лишает Федеральное Собрание этого права.

2. Федеральное Собрание вправе лишь принять постановление, содержащее предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9, которое может привести к принятию новой Конституции. Такое постановление принимается квалифицированным большинством - тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае созывается Конституционное Собрание, о котором должен быть принят федеральный конституционный закон.

Конституционное Собрание - это особый орган осуществления учредительной власти (во многих странах он именуется Учредительным Собранием). Порядок формирования и деятельности Конституционного Собрания, его компетенция определяются федеральным конституционным законом (при его разработке может быть использован опыт стран, где для принятия Конституции созывалось Учредительное Собрание).

Прежде всего возникает вопрос о том, кто созывает Конституционное Собрание? Из смысла части второй настоящей статьи, в которой говорится, что Конституционное Собрание созывается, следует, что сам факт принятия Федеральным Собранием постановления, содержащего предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9, означает одновременно и решение о созыве Конституционного Собрания.

В зарубежных странах Учредительное Собрание формируется различными способами, но наиболее демократичным является его формирование путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Каков должен быть численный состав Конституционного Собрания? Зарубежный опыт не дает однозначного ответа на этот вопрос. В одних странах Учредительное Собрание по своей численности не превышало парламент (например, Учредительное Собрание 1946 года во Франции), в других - превышало (например, согласно Конституции Болгарии, парламент - Народное Собрание - состоит из 200 депутатов, а Великое Народное Собрание, созываемое для внесения изменений в действующую Конституцию или принятия новой, - из 400). При определении численности Конституционного Собрания должен быть учтен федеративный характер Российского государства - в Собрании на равных основаниях должны быть представлены все субъекты Российской Федерации.

Важнейшее значение имеет вопрос об избирательной системе, на основе которой проводятся выборы Конституционного Собрания. Представляется, что целесообразно сохранить (с определенной корректировкой) ту систему, которая была использована на выборах 1993 года депутатов Государственной Думы, т.е. часть депутатов избирается по пропорциональной системе, часть по мажоритарной (так, например, формировалось Учредительное Собрание 1990 года в Болгарии).

Назначение выборов Конституционного Собрания должно быть прерогативой Президента Российской Федерации (по аналогии с выборами Государственной Думы, что предусмотрено статьей 84 настоящей Конституции).

Организация и порядок деятельности Конституционного Собрания должны определяться как федеральным конституционным законом, так и принимаемым Собранием собственным регламентом. Во многом решение этих вопросов зависит от компетенции Конституционного Собрания. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что Учредительное Собрание может Иметь неограниченную и ограниченную компетенцию. В первом случае оно наряду с принятием новой Конституции осуществляет полномочия парламента, во втором - его полномочия ограничиваются только принятием новой Конституции или изменением действующей. По смыслу части третьей комментируемой статьи Конституционное Собрание имеет ограниченную компетенцию - оно либо подтверждает неизменность действующей Конституции, либо разрабатывает проект новой. Иными словами, наряду с Конституционным Собранием продолжает действовать Федеральное Собрание, осуществляющее принадлежащие ему полномочия (Конституционное Собрание может и не согласиться с предложением Федерального Собрания о пересмотре глав 1, 2 и 9).

3. Часть третья настоящей статьи предусматривает три варианта осуществления Конституционным Собранием своих полномочий.

Первый - Конституционное Собрание не соглашается с предложением Федерального Собрания, т.е. подтверждает неизменность действующей Конституции. С принятием такого решения полномочия Конституционного Собрания прекращаются.

Второй - Конституционное Собрание соглашается с предложением Федерального Собрания, разрабатывает проект новой Конституции и принимает его квалифицированным большинством - двумя третями голосов от общего числа своих членов. С этого момента прекращаются полномочия Конституционного Собрания.

Третий - Конституционное Собрание соглашается с предложением Федерального Собрания и разрабатывает проект новой Конституции, который «выносится на всенародное голосование». Как следует толковать последнее положение? Во-первых, и в этом случае проект новой Конституции должен быть одобрен квалифицированным большинством в две трети. Во-вторых, решение о вынесении принятого проекта на референдум (всенародное голосование) должно быть принято самим Конституционным Собранием. В этом случае не может действовать пункт «в» статьи 84 Конституции, согласно которому только Президент назначает референдум.

Порядок проведения референдума регулируется федеральным конституционным законом, который еще не принят. Закон о референдуме 1990 года, хотя и не признан недействующим и не подлежащем применению Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», фактически противоречит ей в ряде своих положений, в частности положениям об определении результатов референдума.

Согласно части третьей комментируемой статьи, Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (т.е. абсолютное большинство), при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей, внесенных в избирательные списки. Впредь до принятия федерального конституционного закона о референдуме продолжает действовать Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».

С принятием решения о вынесении проекта Конституции на референдум полномочия Конституционного Собрания прекращаются.

В случае принятия новой Конституции Конституционным Собранием или на референдуме может возникнуть вопрос о судьбе действующего Федерального Собрания: прекращаются ли его полномочия с момента принятия новой Конституции или начала деятельности парламента, избранного на ее основе?

В Конституции об этом ничего не сказано. Представляется, что Федеральное Собрание, как, впрочем, и другие федеральные органы, должно сохранять свои полномочия на весь переходный период – от принятия новой Конституции до создания предусмотренных ею государственных институтов.

Комментируемая статья предусматривает только одну возможность приведения в действие процедуры разработки и принятия новой Конституции - в случае, если Федеральное Собрание примет предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9. А может ли оно принять предложение о полном пересмотре Конституции безотносительно к этим главам? По смыслу настоящей статьи, таким правом Федеральное Собрание не обладает.

Статья 136

Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

В отличие от изменения положений глав 1, 2 и 9 изменение положений всех иных глав Конституции входит в компетенцию Федерального Собрания, которое, таким образом, наделяется учредительной властью. Законопроекты о поправках к этим положениям вносятся субъектами, обладающими правом инициативы конституционного пересмотра, определенными статьей 134.

Конституция не устанавливает особого порядка внесения таких законопроектов; поэтому они, как и законопроекты, о которых говорится в части второй статьи 104, вносятся в Государственную Думу.

Настоящая статья предусматривает особо жесткие требования к процедуре принятия законов о конституционных поправках. Во-первых, они принимаются в том же порядке, что и федеральные конституционные законы. Это означает, согласно части второй статьи 108, что для их одобрения требуется квалифицированное большинство - не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Во-вторых, одобренные Федеральным Собранием, эти законы, в отличие от федеральных конституционных законов, требуют одобрения законодательными органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Только после этого они вступают в силу. В последнем условии, как и в установлении, относительно большего числа голосов членов Совета Федерации, требуемого для одобрения законопроекта о конституционных поправках, находит свое выражение принцип федерализма.

Выражение «вступает в силу» весьма неопределенно, ибо оставляет без ответа вопрос о том, кто подписывает закон о конституционных поправках. Исходя из того, что все федеральные законы, как обычные (см. части первую и вторую статьи 107), так и конституционные (см. часть вторую статьи 108), подписываются и обнародуются Президентом Российской Федерации, можно сделать вывод, что и законы о конституционных поправках тоже подписываются и обнародуются им.

Вместе с тем на законы о конституционных поправках, в отличие от обычных федеральных законов, не распространяется право отлагательного вето, которым располагает Президент Российской Федерации, согласно части третьей статьи 107. В этом они сходны с федеральными конституционными законами. Комментируемая статья не дает прямого ответа на вопрос, могут ли законы о конституционных поправках стать объектом конституционного контроля, осуществляемого, согласно части второй статьи 125, Конституционным Судом Российской Федерации. На первый взгляд, такая постановка вопроса может показаться нелогичной. Действительно, о каком соответствии Конституции можно говорить применительно к закону, вносящему в нее изменения? Однако при этом следует исходить из положения части второй статьи 16 о том, что «никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Следовательно, возможна ситуация, когда закон о конституционных поправках к положениям глав 3-8 окажется противоречащим принципам, составляющим основы конституционного строя, закрепляемым главой 1. Такое толкование подтверждается и практикой органов судебного конституционного контроля многих зарубежных стран. Рассматривая дела о соответствии конституции конституционных законов, они нередко признают их антиконституционными по причине противоречия основным конституционным принципам. Таким образом, понятие «федеральные законы», содержащееся в пункте «а» части второй статьи 125 Конституции, включает в себя, помимо федеральных законов и федеральных конституционных законов, и законы о конституционных поправках.

Статья 137

1. Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

2. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации.

1. Следует иметь в виду, что положения настоящей статьи исключают из общей процедуры изменения положений глав 3-8, предусмотренной статьей 136, не всю статью 65, а только часть первую, определяющую состав Российской Федерации. Что касается части второй, содержащей общую норму, - «принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом», то она может быть изменена только законом о конституционных поправках, принятым в порядке, предусмотренном статьей 136.

Внесение изменений в часть первую статьи 65 осуществляется в соответствии с более простой процедурой, чем всех других положений глав 3-8. Как в случае принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, так и в случае изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации на основании части второй статьи 66 для внесения соответствующих изменений в часть первую статьи 65 достаточно принятия федерального конституционного закона. Это означает, что право законодательной инициативы принадлежит субъектам, указанным в части первой статьи 104 (см.комментарий к этой статье), а не субъектам, имеющим право инициативы конституционного пересмотра (см.комментарий к статье 134). В отличие от принятия Закона о конституционных поправках для принятия федерального конституционного закона не требуется, согласно части второй статьи 108, чтобы он был одобрен законодательными органами двух третей субъектов Российской Федерации.

2. В еще более простом порядке осуществляется внесение поправок в часть первую статьи 65 в случае изменения наименования входит в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации, что следует из положений статей 71, 72 и 73. Наименование субъекта Федерации содержится в акте, который принимается его законодательным (представительным) органом (конституция республики, устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа). Новое наименование подлежит включению в часть первую статьи 65, т.е. это чисто техническая операция, не требующая принятия какого-либо нормативного правового акта.

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ

⇐ Предыдущая949596979899100101102103Следующая ⇒

Поделиться: