|
Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии |
|
|
Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии |
Глава XII. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНОВ
ПО ЖАЛОБАМ НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН
Статья 96. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации
Комментарий к статье 96
Впервые конституционный нормоконтроль по жалобам граждан был введен в России в соответствии с Законом о Конституционном Суде РСФСР, специальная глава которого была посвящена рассмотрению дел о конституционности правоприменительной практики по индивидуальным жалобам граждан и юридических лиц, утверждавших, что их основные права и законные интересы нарушены или не защищены вступившим в законную силу окончательным решением суда или иного государственного органа. Таким образом, граждане могли обжаловать конституционность не закона, а судебного решения, но лишь такого, которое имеет в правоприменительной практике характер обыкновения. Решение считалось принятым в соответствии с обыкновением, когда с точки зрения существующей правоприменительной практики обстоятельства дела, установленные в том виде, как они установлены этим решением, должны получать такую же юридическую оценку и влечь за собой такие же юридические последствия, какие были определены этим решением (ст. 66 указанного Закона). Позднее это право граждан было закреплено в ст. 165.1 Конституции РФ 1978 г. (с изм. и доп., внесенными Законом РФ от 9 декабря 1992 г. N 4061-1). За время действия Закона о Конституционном Суде РСФСР по жалобам граждан было принято семь постановлений (примерно треть от общего числа), и в шести из них Суд признал обыкновения правоприменительной практики не соответствующими Конституции. Институт индивидуальной конституционной жалобы, введенный Законом о Конституционном Суде РСФСР, подвергался серьезной критике в доктрине и в судебной практике. В.М. Жуйков утверждал, что " компетенция Конституционного Суда РФ по рассмотрению дел о конституционности правоприменительной практики судов по индивидуальным жалобам граждан и юридических лиц была определена недопустимым образом: вместо четких и ясных формулировок, определяющих эту компетенцию, Закон предоставил Конституционному Суду практически ничем не ограниченные возможности для принятия к своему производству индивидуальных жалоб на любые судебные решения" < 1>. Соглашаясь с ним, В.Н. Литовкин отмечал, что " неясно было, кто и как в состоянии определить, вынесено ли обжалуемое решение в соответствии с обыкновением или нет" < 2>. Но главный недостаток такого порядка рассмотрения этой категории дел заключался в том, что КС РФ, не обладая полномочиями по проверке конституционности законов по жалобам граждан, по существу решал вопрос о соответствии Конституции не судебных решений и не судебной практики, а законодательных актов. Как признавала Т.Г. Морщакова, положения Закона о Конституционном Суде РСФСР, не позволявшие обжаловать непосредственно нормы законодательного акта, " существенно ограничивали право граждан на конституционную жалобу, что, правда, корректировалось практикой Конституционного Суда" < 3>. -------------------------------- < 1> Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 207. < 2> Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: смена вех (конституционные основы жилищного законодательства). М., 2008. < 3> Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 295.
Н.В. Витрук указывает, что сама по себе проверка судебной практики в конституционном судопроизводстве возможна и целесообразна, поскольку при таком правовом регулировании " гражданин имел возможность ставить вопрос о проверке конституционности практики, которая могла выходить далеко за рамки закона или складываться вопреки требованиям закона. Пробел в законодательстве может повлечь явно неконституционную правоприменительную практику. Обжаловав ее в Конституционный Суд, гражданин мог получить конституционную защиту своего конституционного права, вытекающего, например, из конституционного принципа равенства прав и обязанностей между гражданином и государством" < 1>. Вместе с тем он считает недостатком норм прежнего Закона то, что " признание Конституционным Судом неконституционности правоприменительной практики не означало лишения нормы закона, примененного в конкретном деле, юридической силы. Данный закон мог быть отменен только законодателем. Конституционный Суд лишь блокировал применение, по существу, неконституционного закона, который мог быть отменен только законодателем" < 2>. -------------------------------- < 1> Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М., 1998. С. 299 - 300. < 2> Там же.
В то же время КС РФ упрекали за то, что, рассматривая вопрос о проверке конституционности правоприменительной практики, он фактически проверяет конституционность законов < 1>. Для того чтобы расширить конституционное право граждан на жалобу, избежать несправедливых нареканий и учесть практику Суда, в Конституцию РФ 1993 г. было решено включить положения об обжаловании гражданами закона, примененного в конкретном деле. -------------------------------- < 1> См.: Митюков М.А. Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": правовые дискуссии при разработке и принятии (введение в тему). С. 29.
Комментируя факт исключения из сферы проверок на конституционность обыкновения правоприменительной практики, Ж.И. Овсепян в 1995 г. писала, что это утраченное ныне полномочие Суда " если не в ближайшее время, то позднее могло бы иметь определенную перспективу" < 1>. -------------------------------- < 1> Овсепян Ж.И. Конституционный Суд России: реформа правового статуса // США: экономика, политика, идеология. 1995. N 9. С. 81.
Действующая Конституция в ч. 4 ст. 125 предоставляет гражданам право обжалования в КС РФ непосредственно законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Вместе с тем Закон о Конституционном Суде РФ (ст. 74) предусматривает, что Суд принимает решения по делу с учетом смысла, придаваемого рассматриваемому акту сложившейся правоприменительной практикой. Ранее в ст. 66 Закона о Конституционном Суде РСФСР право на обращение в Суд закреплялось за гражданами РСФСР и СССР, а также за иностранцами, лицами без гражданства и юридическими лицами. В комментируемом Законе законодатель избрал иной вариант определения круга субъектов обращения. В его ст. 96, как и в гл. XII в целом, правом на обращение с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод наделяются граждане, объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Ни в данной, ни в других статьях Закона о Конституционном Суде РФ, как и в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, не уточняется, относятся ли к понятию " граждане" только граждане РФ либо также и граждане других стран и лица без гражданства. Суд пошел по пути расширительного истолкования понятия " граждане", поскольку не мог предположить, что новый, демократический закон ограничил круг субъектов обращения. В своем Постановлении от 17 февраля 1998 г. N 6-П он указал, что, по смыслу нормы, содержащейся в ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ, в ее взаимосвязи со ст. ст. 46, 17 (ч. 2), 62 (ч. 3) и 125 (ч. 4) Конституции РФ, возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ. В Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П Суд, развивая свои правовые позиции, подчеркнул, что согласно ст. 62 (ч. 3) Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Тем самым Конституция РФ в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает " национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства. Случаи обращения иностранных граждан и лиц без гражданства с жалобами на нарушение их конституционных прав не являются большой редкостью в практике КС РФ. Чаще всего ими обжаловались нормы Федеральных законов " О гражданстве Российской Федерации", " О правовом положении иностранных граждан", " О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", т.е. нормы законодательства, непосредственно затрагивающие права и законные интересы иностранных граждан и лиц без гражданства, которые либо проживают в Российской Федерации, либо претендуют на получение российского гражданства. Субъектами обращения, как правило, в этих случаях выступают граждане бывшего СССР. По жалобам ряда иностранных граждан и лиц без гражданства КС РФ принял несколько важных определений, в том числе с позитивным содержанием, в которых выявлялся конституционный смысл оспариваемых норм. Среди них следует отметить Определения от 24 мая 2005 г. N 235-О по жалобе гражданки Узбекистана, от 2 марта 2006 г. N 55-О по жалобе гражданина Грузии, от 12 мая 2006 г. N 155-О по жалобе гражданина Украины, от 12 июля 2006 г. N 264-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы лица без гражданства. Однако не только вопросы гражданства и свободы передвижения становились предметом рассмотрения КС РФ по жалобам иностранных граждан. Так, подданным Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии обжаловались положения УК (Определение от 18 апреля 2006 г. N 127-О); гражданином США - положения уголовно-процессуального законодательства РФ (Определение от 1 марта 2007 г. N 333-О-П); гражданином Государства Израиль - положения пенсионного законодательства РФ (Определение от 18 декабря 2007 г. N 961-О-О); гражданином Эстонской Республики - положения Таможенного кодекса РФ (Определение от 12 мая 2005 г. N 168-О). Понятие " объединение граждан", используемое в настоящей статье, не имеет определения в законодательстве и раскрывается главным образом в правовых позициях КС РФ. Сначала Суд пришел к выводу о необходимости включения в это понятие, помимо " общественных объединений", предусмотренных Законом об общественных объединениях, хозяйственных обществ и товариществ, являющихся юридическими лицами. Он сделал это фактически без аргументации в своем Постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П. Затем в Постановлении от 12 октября 1998 г. N 24-П КС РФ распространил понятие " объединение граждан" и на государственные предприятия, объяснив, что поскольку согласно ст. 8 (ч. 2) Конституции РФ в Российской Федерации частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности признаются и защищаются равным образом, а юридические лица, как частные, так и государственные (независимо от их организационно-правовой формы), являются субъектами конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы, закрепленной ст. 57 Конституции РФ, к тому же споры по жалобам юридических лиц, возникающие при определении соответствия законов ст. 57 Конституции РФ, затрагивают ряд конституционных прав граждан, в частности право на равенство, право частной собственности, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, то вместе с конституционной обязанностью платить законно установленные налоги и сборы на всех налогоплательщиков, включая государственные предприятия - юридические лица, распространяются и конституционные принципы и гарантии в той степени, в какой эти принципы и гарантии могут быть к ним применимы, в том числе и гарантия конституционной защиты. Юридические лица часто пользуются своим правом, обжалуя в КС РФ положения различных отраслей законодательства, прежде всего налогового и процессуального (см., например, Постановление от 28 января 2010 г. N 2-П). Потом КС РФ стал относить к числу субъектов, обладающих правом на обращение с конституционной жалобой, и государственные учреждения, воинские части, муниципальные предприятия и учреждения (см., например, Определения от 10 ноября 2002 г. N 341-О, от 17 апреля 2003 г. N 136-О, от 14 января 2003 г. N 10-О, от 24 ноября 2005 г. N 414-О и др.). Правовые позиции КС РФ по вопросу о праве на обращение с жалобой органов местного самоуправления претерпели изменения и вследствие этого вызывают различную интерпретацию в литературе. В Определении от 19 марта 1997 г. N 20-О Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета как не соответствующей требованиям Закона о Конституционном Суде РФ, поскольку Конституция РФ и названный Закон не наделяют органы местного самоуправления правом на обращения в КС РФ ни с жалобой, ни с запросом либо ходатайством. Основывалась такая правовая позиция на том, что, по смыслу Конституции РФ, объединениями граждан являются создаваемые ими на добровольной основе по собственной инициативе формирования для защиты своих интересов и достижения общих целей. Пребывание в таких объединениях в соответствии со ст. 30 Конституции РФ, закрепляющей право каждого на объединение, зависит от усмотрения самого гражданина. Органы местного самоуправления, к каковым принадлежит Омский городской Совет, являются формой осуществления власти народом, образуются на основе реализации избирательных прав граждан, закрепленных в ст. 32 Конституции РФ, т.е. имеют иные, чем объединения граждан, признаки. Конституция РФ (ч. 2 ст. 15) различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных субъектов права. О том, что местное самоуправление является формой публичной власти, КС РФ утверждал и в других своих решениях (см., например, Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П). Но в Постановлении КС РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П была изложена иная правовая позиция по этому вопросу. Указав, что местное самоуправление представляет собой территориальную самоорганизацию населения, призванную обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, Суд решил, что, по смыслу ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ в системном единстве с частью первой ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ, не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основе Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления. Такой подход Конституционного Суда по-разному воспринимался судьями и требовал уточнения. Во всяком случае, как следует из мнения судьи КС РФ Н.В. Витрука по данному делу < 1>, он не находил ответа на вопрос: " Провозглашается ли это право как общий принцип, - учитывая, что защита осуществляется компетентными органами на основании ст. 125 Конституции РФ и соответствующих положений Закона о Конституционном Суде РФ, - или же данное право означает, что само муниципальное образование может обращаться в Конституционный Суд РФ как " объединение граждан" в порядке ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ? " В последнем случае требуется законодательное решение (кстати, ответ на этот вопрос мог бы дать Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ), полагал Н.В. Витрук. -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.
Конституционный Суд РФ ссылался на это Постановление только один раз в Определении от 11 июля 2002 г. N 207-О. В этом Определении Суд уточнил, что муниципальное образование и его органы могут обращаться только с жалобой в связи с конкретным делом, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем данный закон; при этом к жалобе должна быть приложена копия официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения в деле заявителя оспариваемых им положений закона. Вне связи с конкретным делом, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, КС РФ не правомочен проверять конституционность закона по запросам органов местного самоуправления. В Определении КС РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О была воспроизведена фраза из данного Постановления, но без ссылок на него. А в дальнейшем Суд стал принимать жалобы от муниципальных образований, а также органов и должностных лиц местного самоуправления уже без ссылок на свои правовые позиции по данному вопросу (см., например, Определения от 5 июня 2003 г. N 274-О, от 8 июля 2004 г. N 303-О, от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П, от 13 мая 2010 г. N 689-О-О и др.). Такое творческое развитие правовых позиций КС РФ вызвало недоумение научного сообщества. Правда, откровенно критически по этому поводу высказался только В.И. Васильев, отметив, что " не может никакой государственный орган, даже Конституционный Суд РФ, сам определять собственный статус или какие-то его грани, записывать в своем решении, кто может к нему обращаться. В данном случае Конституционный Суд РФ поступил совершенно неконституционно. Необходимо вносить соответствующие изменения в соответствующее законодательство" < 1>. -------------------------------- < 1> Подробнее см.: Стенограмма заседания круглого стола на тему " Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации", проводимого Комитетом Совета Федерации Федерального Собрания РФ по местному самоуправлению 13 октября 2005 г. в Москве. Цит. по: Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 40.
В.И. Фадеев сожалел о том, что " вывод Конституционного Суда РФ о таком расширительном толковании понятия " объединение граждан", которое охватывает своим содержанием не только добровольные объединения граждан, но и население муниципального образования, то есть граждан в силу их проживания на определенной территории, участвующих в соответствии с Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении в осуществлении местного самоуправления, лишает какой-либо правовой определенности содержание понятия " объединение граждан", которое использует Конституция РФ (ч. 2 ст. 15), Закон о Конституционном Суде РФ (ч. 1 ст. 96)" < 1>. По его мнению, " едва ли являлось оправданным и необходимым при рассмотрении дела, в котором перед Конституционным Судом РФ не стояла задача выяснить, может ли население рассматриваться как объединение граждан, обращаться к этому вопросу" < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Фадеев В.И. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2004. N 26 (246). < 2> Там же.
Другие авторы, например А.В. Чаптыков и Е.С. Шугрина, с пониманием отнеслись к новой правовой позиции КС РФ, полагая, что в постановлении был исправлен явный дефект действующего законодательства - исключение из круга надлежащих субъектов обращения органов местного самоуправления < 1>, хотя и признавали, что содержавшиеся в Определении от 19 марта 1997 г. N 20-О выводы были также " теоретически оправданны и верны: органы местного самоуправления объективно отличаются по своим конституционно-правовым характеристикам от объединений граждан, Конституция РФ различает органы местного самоуправления и объединения граждан как самостоятельные и совершенно разные субъекты права" < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 40 - 42. < 2> Чаптыков А.В. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 4. С. 8.
Н.С. Бондарь, который был судьей-докладчиком по делу о проверке конституционности ряда положений законов Красноярского края и Корякского автономного округа (Постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П), в своих работах специально не анализировал правовую позицию КС РФ по данному вопросу, выраженную в Определении от 19 марта 1997 г. N 20-О. Не ставя под сомнение наличие конституционно-правовых различий между органами местного самоуправления и объединениями граждан, он полагает, что логику КС РФ в данном случае можно понять, только если пренебречь такими различиями и рассмотреть эту проблему с точки зрения муниципальных органов, " их места и роли внутри системы местного самоуправления и, соответственно, в реализации муниципальной власти местным сообществом как публично-территориальным объединением граждан" < 1>. -------------------------------- < 1> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 257.
С.Д. Князев полагает, что в правовых позициях КС РФ, выраженных в " отказном" Определении от 19 марта 1997 г. N 20-О и в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П, а также последующих решениях, противоречий нет. В Постановлении выражен общий принцип: ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, а в Определении уточняется, что это право не распространяется на случаи обращения органа или должностного лица муниципальной власти с конституционной жалобой в целях своей собственной защиты, не связанной с нарушением прав и свобод граждан < 1>. Думается, что здесь С.Д. Князев не совсем точен. Во-первых, по смыслу Определения от 19 марта 1997 г. N 20-О, объединениями граждан являются только те объединения, которые создаются на добровольной основе по инициативе граждан для защиты своих интересов в том числе и от незаконных решений и действий органов публичной власти, а органы местного самоуправления, как и государственные органы, являются формой осуществления публичной власти и поэтому не могут рассматриваться в качестве одной из форм объединения и наделяться правом на обращение в КС РФ. -------------------------------- < 1> См.: Князев С.Д. Институт конституционной жалобы в Российской Федерации: законодательная модель и судебная практика // Теоретические и практические аспекты, связанные с индивидуальной конституционной жалобой в европейской модели конституционного правосудия: Сб. материалов Международной научно-практической конференции, 13 - 14 мая 2010 г. Минск, 2010. С. 42.
Во-вторых, неясно, о какой " собственной" защите идет речь. Возможно, С.Д. Князев имеет в виду те случаи, когда должностные лица муниципального образования защищают не общественные, а личные законные интересы, но в таком случае они и обращаются в Суд в качестве граждан, а не должностных лиц (см., например, Определения от 12 июля 2005 г. N 309-О, от 8 апреля 2010 г. N 440-О-О и др.). Только однажды КС РФ попытался разделить интересы органов и должностных лиц муниципальных образований и интересы муниципального сообщества (объединения граждан), признав вице-мэра ненадлежащим заявителем, но не потому, что он действовал в собственных интересах, а наоборот, потому, что его собственные интересы не затрагивались. Кстати, было это давно, еще в период действия Закона о Конституционном Суде РСФСР. В решении от 6 апреля 1993 г. N 19-р по индивидуальной жалобе вице-мэра Углегорского района Сахалинской области Б.Н. Купряшина, который обратился за защитой муниципальной собственности, Суд, подтверждая конституционность правоприменительной практики, отметил, что " бронирование жилых помещений гражданами, выезжающими из Углегорского района, нельзя признать нарушением собственных основных прав и законных интересов вице-мэра этого района Б.Н. Купряшина". Такое решение расходится с правовыми позициями КС РФ, сложившимися в нынешнем веке. В последнее время КС РФ по умолчанию признает органы и должностных лиц муниципальных образований надлежащими защитниками муниципальной собственности (см., например, Постановление от 15 мая 2006 г. N 5-П) и считает их надлежащими заявителями при оспаривании норм о формировании муниципальных органов (см., например, Определение от 5 марта 2009 г. N 375-О-О и др.). Из решений КС РФ можно сделать вывод, что собственные интересы муниципальных органов и муниципальных образований, а также граждан, в них проживающих, фактически совпадают. Так, в Определении от 1 июня 2010 г. N 840-О-О КС РФ рассматривал городскую администрацию как работодателя и вообще не касался вопроса о том, выступает ли она в собственных интересах или в интересах всех работодателей и работников муниципального сообщества. Причем право муниципальных образований и их органов на обращение с жалобой в КС РФ включает в себя и право на защиту собственных интересов, в том числе и в тех случаях, когда закон нарушает баланс конституционно значимых прав и интересов отдельных категорий граждан, проживающих в данном муниципальном сообществе, и публично-территориального объединения в целом. Типичным примером такого подхода Суда является Постановление от 20 декабря 2010 г. N 22-П. В рассматриваемом КС РФ деле городская администрация неконституционность оспоренных законоположений усматривала в том, что они, допуская возможность передачи муниципального имущества в частную собственность мелким предпринимателям, влекут несоразмерные ограничения права муниципальной собственности, нарушают имущественные права муниципального образования, ставят его в неравное положение с другими собственниками, ограничивают самостоятельность в решении вопросов местного значения и тем самым противоречат ст. ст. 8 (ч. 2), 12, 130 (ч. 1), 132 (ч. 1) и 133 Конституции РФ. Суд признал оспоренные нормы не противоречащими Конституции, но с учетом конституционно-правового смысла, выявленного в данном Постановлении. В частности, в Постановлении указывается, что данные нормы не предполагают возможность принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности. С каждым годом растет число обращений органов муниципальной власти с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод. Отчасти такие обращения вызваны реформами местного управления и самоуправления, которые привели к перераспределению предметов ведения и разграничению полномочий между различными уровнями публичной власти. Ряд положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ стал предметом рассмотрения КС РФ в связи с жалобой главы г. Екатеринбурга (Определение от 7 декабря 2006 г. N 542-О) и жалобой главы администрации муниципального района " Читинский район" (Определение от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П) на нарушение конституционных прав местного самоуправления в части ограничения перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В своих решениях по данным жалобам Суд указал на то, что оспариваемые положения не противоречат Конституции РФ, поскольку предполагают необходимость согласования мнений органов государственной власти и местного самоуправления при передаче имущества. Практика КС РФ последних лет свидетельствует о том, что под объединением, по смыслу комментируемой статьи, он понимает любую организацию граждан и (или) юридических лиц: добровольную или недобровольную, частную или государственную, зарегистрированную в установленном законом порядке или незарегистрированную. Например, Суд признал надлежащим заявителем Федеральную службу по труду и занятости (см. Определение КС РФ от 26 мая 2011 г. N 661-О-О). Правовые позиции Суда не исключают возможность принятия конституционных жалоб даже от тех государственных органов, которые обладают правом запроса в КС РФ (см., например, Постановление от 17 ноября 2005 г. N 11-П). В.А. Кряжков не исключает, что в качестве субъекта обращения могут выступать и народы Севера < 1>. По его мнению, главная проблема допустимости такого обращения заключается не в субъекте, а в том, что права коренных малочисленных народов Севера и лиц, относящихся к ним, не имеют очевидного конституционного отражения. Продолжая его мысль, можно сказать, что в вопросе приемлемости жалобы для КС РФ главным является не установление надлежащего заявителя, а защита прав человека. Можно сказать, что в практике Суда сложилась традиция толковать любое сомнение в статусе заявителя в его пользу. Нельзя исключить, что КС РФ может принять к рассмотрению жалобы государственных органов, например, посольств иностранных государств и международных организаций. -------------------------------- < 1> См.: Кряжков В.А. Защита прав коренных малочисленных народов Севера в конституционных судах Российской Федерации: практика и перспективы // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 3. С. 3 - 8.
Согласно части первой комментируемой статьи правом на конституционную жалобу могут обладать также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. В настоящее время таких лиц только два: Генеральный прокурор РФ и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Т.Г. Морщакова надеялась, что в перспективе их число будет расти < 1>, однако законодатель ее надежды пока не оправдал. -------------------------------- < 1> См.: Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 297.
В соответствии с ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в КС РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Согласно подп. 5 п. 1 ст. 29 Закона об Уполномоченном по правам человека по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе обращаться в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. По смыслу данных нормативных положений, находящихся в системной связи с положениями ст. 96, оба высших должностных лица вправе обратиться в КС РФ для защиты конституционных прав как граждан, так и их объединений, но лишь в связи с конкретным судебным делом. Согласие самого гражданина (объединения) для такого обращения не требуется. Следует отметить, что Генеральный прокурор воспользовался своим правом на обращение для направления жалобы только один раз и еще несколько раз обращался в КС РФ с ходатайствами о разъяснении его решений < 1>. -------------------------------- < 1> См. подробнее: Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2007. N 1.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации начиная с 1999 г. неоднократно направлял в КС РФ жалобы в интересах обратившихся к нему граждан на нарушение их конституционных прав и свобод положениями уголовно-процессуального, избирательного и иных отраслей законодательства. В общей сложности по его обращениям было вынесено 3 Постановления (от 11 мая 2005 г. N 5-П, от 14 ноября 2005 г. N 10-П и от 2 марта 2010 г. N 5-П) и более 20 Определений (например, от 16 декабря 2008 г. N 1085-О-П, от 19 февраля 2009 г. N 135-О-П, от 15 января 2009 г. N 144-О-П и др.). В юридической литературе утвердилось мнение, что российское законодательство не предусматривает институт так называемой народной жалобы (actio popularis), т.е. права обращения граждан в своих или общественных интересах в тех случаях, когда их конституционные права не были нарушены обжалуемым законодательным актом. В качестве доказательства приводится Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П, когда Суд признал ненадлежащими заявителями ряд граждан, поскольку обжалуемые ими нормы не применялись в их конкретном деле. В ряде своих решений Суд отказывал в принятии к рассмотрению жалоб граждан, поскольку из представленных документов следовало, что они обращались в суды общей юрисдикции не в связи с нарушением каких-либо своих прав и свобод, а в защиту определенным образом понимаемого ими общественного интереса (см., например, Определения от 4 декабря 1997 г. N 123-О, от 20 октября 2005 г. N 406-О, от 20 декабря 2005 г. N 514-О). Действительно, в порядке абстрактного нормоконтроля КС РФ не может принять жалобу гражданина или объединения, вместе с тем практика КС РФ не исключает возможности при определенных условиях обращения одних лиц в интересах других по конкретным делам, поскольку, по смыслу ст. ст. 96 и 53 комментируемого Закона, обращение в КС РФ могут направлять не только лично граждане, чьи права нарушаются законом, но и их представители. Помимо прямо указанных в ст. 53 представителей, Закон о Конституционном Суде РФ не исключает отнесение к их числу и иных лиц. Суд полагает, что в соответствии со ст. 27 Закона об общественных объединениях общественные объединения вправе представлять и защищать в порядке конституционного судопроизводства не только свои права, но и законные интересы своих членов и участников, а также других граждан < 1>. Так, КС РФ рассмотрел жалобу общероссийской общественной организации " Российское историко-просветительное благотворительное и правозащитное общество " Мемориал", поданную в защиту конституционных прав граждан И.А. Бернакевича, Р.М. Бирюковой, С.И. Михайлюк, Ф.И. Михайлюка, С.Н. Полани и В.И. Шимичева (Определение от 3 июля 2007 г. N 523-О-П). -------------------------------- < 1> См.: Определение КС РФ от 11 октября 2002 г. N 265-О.
В данном деле указанные граждане обратились в " Мемориал" с заявлениями о представлении их интересов в КС РФ. Т.Г. Морщакова отмечала, что объединение вправе обратиться с конституционной жалобой в защиту интересов граждан, для реализации прав которых оно создано, как по просьбе гражданина, так и без специальной просьбы. Это вытекает из Закона, поскольку объединения граждан указаны в качестве самостоятельного субъекта обращения в КС РФ < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 297.
Такое утверждение не бесспорно, поскольку интересы объединения и его участников в некоторых случаях, как, например, населения муниципальных образований, акционеров акционерного общества, могут не совпадать, но оно подтверждается практикой КС РФ. Так, в 2002 г. Суд посчитал допустимой, принял к производству и рассмотрел в публичном судебном заседании жалобу трех общественных организаций на нарушение конституционных прав граждан, которые не были их членами (см. Постановление от 19 июня 2002 г. N 11-П), хотя к жалобе не было приложено ходатайств или заявлений этих граждан о том, что они просят защищать их интересы в Конституционном Суде. В июне 2011 г. КС РФ признал надлежащим заявителем Общероссийский союз общественных объединений " Союз " Чернобыль" России". В качестве доказательства применения оспариваемых законоположений заявителем представлены судебные решения по делам некоторых граждан, однако их членство в данной организации материалами дела не подтверждается. Документов, свидетельствующих о том, что заявитель обратился в Суд от имени и по поручению этих граждан, к жалобе приложено не было. Суд отказал в принятии к рассмотрению данной жалобы, но не потому, что она в части обращения данного объединения, по сути, является запросом о проверке конституционности оспариваемых законоположений в порядке абстрактного нормоконтроля, а в связи с тем, что Суд не усмотрел нарушения конституционных прав и свобод граждан, относящихся к числу членов семей инвалидов-чернобыльцев (см. Определение от 7 июня 2011 г. N 842-О-О). Кроме того, иногда КС РФ принимает жалобы хозяйственных товариществ и обществ в интересах участников и акционеров, а также участников и акционеров в интересах товариществ и обществ (например, Определения от 20 ноября 2003 г. N 449-О, от 8 февраля 2007 г. N 274-О-О). Но применительно к таким категориям заявителей это скорее исключение, чем правило. Как указал КС РФ в Определении от 19 октября 2010 г. N 1289-О-О, " в случае нарушения законом конституционных прав объединения граждан, в том числе юридического лица, жалоба в Конституционный Суд РФ может быть подана либо самим объединением, либо лицами, управомоченными в силу части второй ст. 53 Закона о Конституционном Суде РФ представлять его интересы в Конституционном Суде РФ. При этом определяющее значение для решения вопроса о возможности возбуждения конституционного судопроизводства имеет выраженная воля самого юридического лица на рассмотрение Конституционным Судом РФ жалобы, в которой оспаривается конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле с участием данного юридического лица". Поскольку право заявительницы представлять организацию в КС РФ не было подтверждено соответствующими документами, ее жалоба, как исходящая от лица, не являющегося надлежащим заявителем, по смыслу ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ, не была принята Судом к рассмотрению. Н.В. Витрук предлагал законодателю подтвердить " устоявшуюся практику Конституционного Суда РФ по признанию им широкого круга субъектов обращения с конституционной жалобой на нарушения конституционных прав и свобод граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства (коммерческих объединений всех видов, муниципальных образований и др.)" и даже расширить ее за счет высших должностных лиц субъектов РФ < 1>. А.В. Чаптыков предлагал подтвердить право органов местного самоуправления обращаться с жалобой в КС РФ в Законе о Конституционном Суде РФ либо в Федеральном законе " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" < 2>, однако эти предложения при последних изменениях, внесенных в комментируемый Закон, не были учтены. -------------------------------- < 1> См.: Витрук Н.В. Виды производств в Конституционном Суде Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 6. С. 11 - 17. < 2> См.: Чаптыков А.В. Указ. соч. С. 9.
По смыслу комментируемой статьи, граждане и юридические лица вправе обращаться в КС РФ как с индивидуальной, так и с коллективной жалобой. Последняя подписывается несколькими лицами, число которых на практике колеблется от двух до нескольких десятков. При этом заявителями по одной коллективной жалобе могут выступать одновременно физические и юридические лица (см., например, Определение от 13 мая 2010 г. N 624-О-П). По смыслу комментируемой статьи, права и свободы заявителя подлежат защите в КС РФ только в том случае, когда они нарушаются законом. Понятие " закон" является довольно абстрактным и неоднозначно определяемым в доктрине конституционного права, поэтому Суду пришлось его уточнять в своих решениях. В соответствии с действующей Конституцией РФ законы в Российской Федерации подразделяются на законы Федерации и законы субъектов Федерации. В свою очередь, законы Федерации подразделяются на федеральные законы и федеральные конституционные законы, а законы субъектов Федерации - на конституции (уставы) и законы. Все эти законы могут быть проверены КС РФ на соответствие Конституции. Не подлежат контролю в КС РФ только законы, вносящие изменения в Конституцию РФ, поскольку проверка оспариваемых положений по содержанию норм, будучи фактически проверкой положений Конституции РФ, не входит в компетенцию КС РФ, установленную ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ (см., например, Определения КС РФ от 29 мая 2007 г. N 348-О-О, от 16 июля 2009 г. N 922-О-О). Не принимает к проверке КС РФ и те положения законов Федерации и законов субъектов Федерации, в которых воспроизводятся нормы Конституции РФ (см., например, Определение КС РФ от 21 декабря 1998 г. N 183-О). В литературе высказывались различные мнения по вопросу о том, могут ли быть предметом проверки в КС РФ федеральные конституционные законы, до тех пор, пока этот вопрос не стал предметом рассмотрения Суда < 1>. В заседании по делу о проверке конституционности ряда положений ст. ст. 6 и 15 Закона о референдуме постоянным представителем Государственной Думы в КС РФ Е.Б. Мизулиной было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По ее мнению, ни в Конституции РФ, ни в Законе о Конституционном Суде РФ не был решен вопрос, вправе ли КС РФ осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов. -------------------------------- < 1> См.: Биксов В.В. Федеральные конституционные законы как объект судебного конституционного контроля // Академический юридический журнал. N 1 (7) (январь - март). 2002.
В своем Постановлении от 21 марта 2007 г. N 3-П по данному делу КС РФ провозгласил: " Положения статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также в ее статьях 71 (пункт " а" ), 90 (часть 3) и других термина " федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы" < 1>. -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.
В соответствии со ст. 125 Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ Суд не осуществляет предварительный конституционный контроль законодательных актов. В связи с этим КС РФ старается воздерживаться от конституционной проверки закона в тех случаях, когда в него вносятся изменения или дополнения. Суд отказывает в принятии к рассмотрению обращений, в которых заявители просят проверить конституционность тех законов, которые были приняты и опубликованы, но подлежат вступлению в силу по истечении определенного времени, поскольку они не могут быть применены в каком-либо деле. По смыслу комментируемого Закона, КС РФ в процессе конституционного судопроизводства проверяет конституционность действующих нормативных актов. В соответствии с частью второй ст. 43 не подлежат конституционному контролю те законодательные акты, которые были отменены или утратили силу к началу или в период рассмотрения дела, начатого КС РФ, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Эта норма была уточнена в Определении от 20 ноября 1998 г. N 158-О, в котором КС РФ указал, что, по смыслу ст. ст. 96, 97 и части второй ст. 43 комментируемого Закона, в целях защиты конституционных прав и свобод граждан возможна проверка конституционности закона, отмененного или утратившего силу, при наличии двух обязательных условий - если оспариваемым законом, примененным в конкретном деле, нарушены конституционные права гражданина и если производство по жалобе гражданина начато до момента утраты силы или отмены оспариваемого им закона. С учетом этого Суд пришел к выводу, что часть вторая ст. 43 Закона о Конституционном Суде РФ не предусматривает возможность рассмотрения законов, утративших силу, до начала производства в КС РФ, которое в таких случаях было бы излишним. Такая правовая позиция была выражена в ряде Определений КС РФ: от 5 февраля 1998 г. N 11-О, от 8 октября 1998 г. N 139-О, от 11 июля 2002 г. N 224-О. Этот подход был подтвержден КС РФ и в других его решениях (см. комментарий к ст. 43 ). Вместе с тем КС РФ принимает к рассмотрению жалобы об оспаривании тех правовых норм, которые утратили силу в прежней редакции или в прежнем законодательном акте, примененном в деле заявителя, если их содержание было фактически воспроизведено законодателем при установлении нового правового регулирования (см., например, Постановление КС РФ от 22 марта 2007 г. N 4-П). В КС РФ могут быть обжалованы также действующие законы СССР и РСФСР (см., например, Постановление от 17 мая 1995 г. N 5-П, Определение от 9 декабря 1999 г. N 209-О и др.). Вместе с тем не подлежат проверке те законодательные акты Советской власти, которые фактически утратили силу, даже если не были формально отменены (см., например, Определения от 18 июня 2004 г. N 261-О, от 23 сентября 2010 г. N 1256-О-О). Как утверждает М.С. Саликов, " в случае проверки конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, форма акта для Суда значения не имеет, так как в данном случае проверка проводится судом только по содержанию норм. Таким образом, гражданин вправе обжаловать любой действующий нормативный акт, принятый до вступления в 1993 году в силу Конституции РФ, при условии соблюдения всех других требований" < 1>. -------------------------------- < 1> Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов / Отв. ред. М.С. Саликов. С. 281.
Другого мнения придерживается Н.В. Витрук. Он полагает, что поскольку норма, ограничивающая пределы проверки конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в 1993 г. в силу Конституции РФ, только содержанием норм, находится в гл. IX, в ст. 86 Закона о Конституционном Суде РФ, то она не может регулировать отношения конкретного нормоконтроля по жалобам граждан < 1>. Такой довод непонятен и требует по крайней мере дополнительной аргументации, поскольку ст. 99 без всяких оговорок отсылает к ст. 86. -------------------------------- < 1> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. 3-е изд. С. 501.
Разделяя в целом позицию М.С. Саликова, хотелось бы уточнить, что форма акта для КС РФ принципиального значения не имеет, но лишь при условии, что это акт высшего органа государственной власти, имеющий силу закона. Так, например, по жалобе гражданина В.П. Корнилова Суд проверил конституционность не только п. 2 Указа Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 508 " О размере пособия по временной нетрудоспособности", но и п. 1 Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию (утв. Постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1973 г. N 252), п. п. 25 - 27 Основных условий обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утв. Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. N 191) и п. 30 Положения о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию (утв. Постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. N 13-6) (Определение от 2 марта 2006 г. N 16-О), а по жалобе гражданина А.Ф. Каленова - конституционность положений подп. " и" п. 7 Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию и абзаца второго п. 16 Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 13 декабря 1979 г. N 1117 " О дальнейшем укреплении трудовой дисциплины и сокращении текучести кадров в народном хозяйстве" (Определение от 4 марта 2004 г. N 138-О). Вместе с тем КС РФ со ссылкой на ст. 125 Конституции (ч. 4) и ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ неоднократно отмечал, что по жалобам граждан Суд проверяет конституционность только законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, к числу которых не относятся ни указы Президента СССР, ни приказы министров или иных органов государственной власти и их должностных лиц (см., например, Определения от 26 июня 2003 г. N 244-О, от 21 октября 2008 г. N 710-О-О, от 17 ноября 2009 г. N 1421-О-О). В то же время КС РФ, расширительно толкуя понятие " закон", принимает к рассмотрению жалобы об оспаривании конституционности не только законов в собственном смысле этого слова, но и некоторых других нормативных правовых актов Российской Федерации, которые, на его взгляд, имеют особую правовую природу. Так, в Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. N 492-III ГД " О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации " Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан он указал, что из взаимосвязанных положений ст. 15 (ч. 1), 71 (п. " о" ), 103 и 125 (ч. ч. 2 и 4) Конституции РФ следует, что Постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативным правовым актом в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принятие Государственной Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией РФ, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и, таким образом, они имеют особую конституционную природу. Следовательно, постановления Государственной Думы об амнистии в системе действующих нормативных правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой законам (ч. 1 ст. 105 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ, как правило, не принимает к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав граждан указами Президента РФ. Например, в Определении от 15 ноября 2007 г. N 814-О-О Суд указал, что " разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации, в том числе указов, может осуществляться Конституционным Судом РФ только по запросам органов и лиц, перечисленных в ст. 125 (ч. 2) Конституции РФ, к числу которых граждане не отнесены". По аналогичному основанию КС РФ Определением от 2 марта 2010 г. N 1244-О-О отказал в принятии к рассмотрению жалоб в части проверки конституционности Указа Президента РФ " О дополнительных мерах социальной поддержки лиц, осуществляющих уход за нетрудоспособными гражданами". Но из этого правила были сделаны исключения. В Определении от 2 марта 2006 г. N 16-О по жалобе гражданина В.П. Корнилова на нарушение его конституционных прав положениями Указа Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 508 " О размере пособия по временной нетрудоспособности", Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию, Основных условий обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию и Положения о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию КС РФ не отказал в проверке названного Указа, поскольку им закреплялось сохранение порядка исчисления среднего заработка и непрерывного трудового стажа, установленного указанными правовыми актами, оспоренные положения которых были признаны противоречащими Конституции РФ. В других случаях КС РФ отказывал в рассмотрении жалоб заявителей на нарушение конституционных прав указами Президента, но не потому, что разрешение вопроса о проверке соответствия Конституции РФ указов Президента РФ не входит в круг полномочий КС РФ по жалобам граждан, а потому, что конституционные права граждан оспоренными положениями указов не затрагивались (см., например, Определение от 17 ноября 2009 г. N 1390-О-О и др.), либо потому, что оспоренные указы были приняты Президентом в целях повышения социальной защиты граждан в рамках реализации его функций, закрепленных ст. 80 Конституции РФ, " в порядке осуществления первичного правового регулирования" (см., например, Определения от 15 января 2009 г. N 189-О-О, от 28 мая 2009 г. N 762-О-О, от 13 октября 2009 г. N 1084-О-О и др.). Можно предположить, что постепенно КС РФ в этих " отказных" Определениях была имплицитно (неявно) выражена новая правовая позиция в вопросе проверки конституционности президентских указов. В соответствии с ней те указы, которые приняты Президентом РФ в порядке осуществления первичного правового регулирования соответствующих отношений, и иные, носящие характер закона, могут подлежать такой проверке. О возможности проверки конституционности постановлений Правительства КС РФ высказался вполне определенно в Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П. Такая проверка возможна, если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе. Именно на основании данного уполномочия Правительство РФ непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства РФ невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства РФ, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства. В таких случаях производство по делу в ВС РФ подлежит прекращению. Конституционный Суд РФ в своих решениях уточнил, что делегированное регулирование может осуществляться не только в тех случаях, когда закон прямо предписывает Правительству РФ обязанность урегулировать соответствующие отношения, но и в тех случаях, когда законом такое регулирование допускается (см., например, Определение от 16 июля 2009 г. N 947-О-О). Вместе с тем, если КС РФ не усматривает нормативной связи между законом и нормативным актом Правительства РФ, в частности в тех случаях, когда постановление Правительства принято во исполнение Указа Президента РФ, а не федерального закона, то он не признает такую жалобу допустимой (см. Определения от 20 декабря 2005 г. N 499-О и от 4 июля 2003 г. N 404). Соответственно, в тех случаях, когда отношения, регулируемые оспариваемыми положениями постановления Правительства, уже получили содержательную регламентацию в каком-либо федеральном законе, проверка таких положений в компетенцию КС РФ, как она определена в ст. 125 Конституции РФ и ст. ст. 3, 96 и 97 Закона о Конституционном Суде РФ, не входит (см., например, Постановление КС РФ от 3 февраля 2010 г. N 3-П). Как отмечает Н.С. Бондарь, контроль конституционности подзаконных актов Правительства " небесспорный в теоретическом плане... в правоприменительной практике породил конкуренцию юрисдикции между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ: поскольку всякий нормативный правовой акт Правительства РФ связан с законом, должен быть принят, как это прямо закреплено в ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение федерального закона, сталкиваясь с необходимостью проверки того или иного постановления Правительства РФ, Верховный Суд РФ со ссылкой на Постановление КС РФ от 27 января 2004 г. N 1-П зачастую отказывается от рассмотрения дел об оспаривании соответствующих нормативных правовых актов, указывая, что их проверка может быть осуществлена лишь в рамках конституционного судопроизводства" < 1>. В связи с этим и с учетом того, что оценка конституционности не может подменять собой проверку законности нормативного акта Правительства, далее автор предлагает несколько фактически дополнительных критериев допустимости конституционного контроля таких актов. В частности, он полагает, что установление наличия прямой нормативной связи федерального закона и постановления Правительства РФ возможно только при условии одновременного применения в деле заявителя и оспариваемого постановления Правительства РФ, и федерального закона, которым Правительство РФ было уполномочено к осуществлению соответствующего нормотворчества < 2>. -------------------------------- < 1> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. С. 280 - 281. < 2> Там же. С. 280 - 281.
Такое предположение требует уточнения. Если автор имеет в виду прямую ссылку правоприменительного органа в своем решении как на закон, так и на акт Правительства, то это не всегда требуется. Во всяком случае, предметом проверки КС РФ являлись не только те постановления, которые оспаривались в нормативной связи с законом, но и те, положения которых оспаривались вне такой связи с законом. В качестве примера можно привести Постановление Суда от 14 мая 2009 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положения подп. " б" п. 4 Постановления Правительства РФ " Об утверждении Порядка Определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Дело было принято к рассмотрению в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан, а не в связи с жалобой граждан, однако в данном случае важно то, что оно подлежало рассмотрению в порядке конкретного нормоконтроля. В таких делах принципиальное значение имеет не ссылка правоприменительного органа на федеральный закон, а прямая ссылка в тексте постановления Правительства РФ на закон, во исполнение которого оно издано. Это вытекает и из последующих моментов, характеризующих содержание и пределы полномочий КС РФ, предлагаемых Н.С. Бондарем: конституционно допустимые форма и содержание делегирования полномочий, контроль не правоприменительного, а нормативного правового акта Правительства. Можно предположить, что правовая позиция КС РФ о возможности конституционной проверки постановлений Правительства РФ в еще большей мере может быть распространена на случаи делегирования законодательного регулирования Президенту РФ. Как уже отмечалось, граждане и их объединения не вправе обжаловать нормативные акты в порядке абстрактного нормоконтроля. В соответствии с частью первой ст. 96 и п. 2 ст. 97 комментируемого Закона жалоба считается допустимой только в том случае, когда закон применен в конкретном деле. В связи с внесенными в указанные статьи поправками, вступившими в силу с 9 февраля 2011 г. в соответствии с Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ " О внесении изменений в Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации", понятие " конкретное дело" было сужено. Ранее, как известно, ст. ст. 96 и 97 признавали жалобу допустимой в том случае, когда закон не только был применен, но и когда он лишь подлежал применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато не только в суде, но и в любом органе, применяющем закон. При этом, как указывал КС РФ, под конкретным делом в смысле ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ и ст. ст. 96 и 97 Закона о Конституционном Суде РФ понимается то дело, в котором судом или иным правоприменительным органом в установленной юрисдикционной и иной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона, устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства; применение либо возможность применения оспариваемых норм подтверждается копией прикладываемого к жалобе официального документа (см., например, Определения от 5 июля 2002 г. N 187-О, от 11 июля 2006 г. N 320-О, от 17 ноября 2009 г. N 1494-О-О и др.). Прежняя редакция облегчала доступ граждан к конституционному правосудию, но, по мнению законодателя, вела к возникновению коллизий в судебной системе. Поправки, внесенные в комментируемый Закон в 2010 г. в части регулирования положения о применении закона в конкретном деле, как следует из пояснительной записки к законопроекту, были направлены на устранение возможности таких коллизий. Теперь конкретным делом по буквальному смыслу ст. ст. 96 и 97 Закона является только дело, рассмотрение которого завершено в суде (см. комментарий к ст. 97 ). До вступления в силу Закона от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ КС РФ неоднократно выносил свои решения на основе правоприменительных актов органов исполнительной власти, таких, как решение об отказе в регистрации по месту жительства, постановление органа исполнительной власти о привлечении к административной ответственности и др. (см., например, Определения от 1 октября 2009 г. N 1063-О-О, от 13 октября 2009 г. N 1309-О-О, от 25 февраля 2010 г. N 376-О-О и др.). В случаях обжалования пенсионного законодательства Суд рассматривал в качестве правоприменительного акта ответы территориальных подразделений Пенсионного фонда РФ гражданам, обращавшимся в них в связи с назначением и (или) перерасчетом пенсий (см., например, Определение от 21 декабря 2006 г. N 578-О). В случаях проверки избирательного законодательства КС РФ считал достаточным ответ избирательной комиссии (см., например, Определение от 26 июня 2003 г. N 234-О). Такими актами признавались даже решения общественных организаций (см., например, Определение КС РФ от 17 декабря 2008 г. N 1060-О-П) и приказ об увольнении работника (см., например, Определение от 22 марта 2011 г. N 406-О-О). Но вместе с тем и до внесения изменений в 2010 г. в комментируемый Закон КС РФ признавал в качестве правоприменительных решений только такие, которые носили властный (обязывающий или разрешительный) характер. Напротив, письма и разъяснения действующего законодательства органов государственной власти, носящие информационный характер, не рассматривались как применение закона в конкретном деле (см., например, Определения от 20 ноября 2008 N 744-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки О.И. Боженко; от 24 ноября 2011 г. N 201-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.В. Бриля и др.). Следует отметить, что и при прежней редакции Закона КС РФ в большинстве случаев не признавал допустимыми жалобы тех заявителей, которые ссылались не на правоприменительные акты, а лишь на возможность правоприменения < 1>. Как он неоднократно указывал, проверка конституционности закона по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан в порядке ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ не может быть осуществлена, если закон не применен в конкретном деле или если надлежащим образом не установлено, что он подлежит применению. По смыслу же ст. 118 (ч. ч. 1 и 2), ст. ст. 120, 126 и 127 Конституции РФ, вопрос о том, какие нормы подлежат применению в том или ином конкретном деле, разрешается тем судом, которому подсудно данное дело. -------------------------------- < 1> Из 176 постановлений, принятых КС РФ за время действия комментируемой статьи в прежней редакции (до 9 февраля 2011 г.), только 22 были в связи с жалобами граждан на закон, подлежащий применению (около 12, 5%).
В случае если производство по делу, в связи с которым заявитель обратился в КС РФ, не завершено в суде общей юрисдикции или арбитражном суде, принятие Судом такой жалобы к рассмотрению и разрешение вопроса о соответствии оспариваемых в ней норм фактически означали бы предрешение вопроса о том, подлежат ли эти нормы применению в конкретном деле. Прерывание процесса судебной защиты прав заявителя в ординарном порядке и его перевод в рамки конституционного судопроизводства по смыслу ст. ст. 46 (ч. 1), 118 (ч. 2), 125 (ч. 4) Конституции РФ не имеет достаточных оснований, так как не согласуется с предназначением и существом конституционного судопроизводства и полномочиями КС РФ в их соотношении с иными видами судопроизводства и полномочиями соответствующих судов по разрешению подведомственных им дел, а также местом КС РФ в системе судебных органов. Такая позиция была неоднократно выражена Судом в ряде его Определений (см., например, Определения от 11 марта 1999 г. N 10-О, от 10 ноября 2002 г. N 270-О, от 27 декабря 2005 г. N 467-О, от 17 июня 2010 г. N 922-О-О, от 19 октября 2010 г. N 1337-О-О и др.). Конституционный Суд РФ предпочитал дождаться завершения рассмотрения дела в суде общей юрисдикции или арбитражном суде (независимо от стадии рассмотрения дела), с тем чтобы не предрешать выводы суда общей юрисдикции. Учитывая вышеизложенное, осуществленная законодателем в 2010 г. конкретизация порядка обжалования гражданами законов вряд ли может рассматриваться как ограничение прав заявителей. В практике КС РФ возник вопрос о возможности обжалования гражданами тех решений ВС РФ, которые выносились по результатам проверки нормативных актов в порядке абстрактного нормоконтроля. Он был разрешен в Определении от 8 ноября 2005 г. N 456-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Д.А. Баяджана на нарушение его конституционных прав Положением об особенностях порядка исчисления средней заработной платы в пользу заявителя. Суд признал в качестве акта правоприменения Определение ВС РФ, которым заявителю было отказано в признании недействующим данного Положения, поскольку оно не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Таким образом, несмотря на то что в ВС РФ это дело рассматривалось в порядке абстрактного нормоконтроля, КС РФ счел, что оспариваемая норма была применена в конкретном деле, и отказал заявителю по другим основаниям. Вместе с тем такая правовая позиция не может толковаться как предоставление гражданам права на обжалование в КС РФ решений ВС РФ по делам об оспаривании постановлений Правительства РФ. Как уже отмечалось, КС РФ, рассматривая жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод в порядке конкретного нормоконтроля, воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, но только в тех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. А для того, чтобы убедиться в том, что фактические обстоятельства были исследованы и оспоренные нормы применены судами и иными правоприменительными органами, часть вторая ст. 96 комментируемого Закона обязывает заявителей прилагать копию официального документа, подтверждающего применение обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. В соответствии с требованиями ст. ст. 96 и 97 таким документом в любом случае является решение суда. Вместе с тем часть вторая ст. 96 не исключает права, а в некоторых случаях и обязанности заявителя в зависимости от обстоятельств дела прилагать в качестве копии официального документа, подтверждающего применение обжалуемого закона, не только копию судебного акта, но и копии иных правоприменительных решений (таможенных, налоговых и иных органов исполнительной власти). Как правило, предметом конституционной проверки являются не законодательные акты целиком, а лишь отдельные статьи, части, пункты или положения статей закона, которые, по мнению заявителя, нарушают его конституционные права и свободы. Заявители вправе оспорить в одной жалобе положения, содержащиеся в различных частях одного закона, например кодекса, или в различных законах, как связанные, так и не связанные между собой, но только в том случае, если они были применены в конкретном деле. Заявители не вправе обжаловать те положения даже части статьи закона, которые не применялись. Упоминание в тексте судебного решения (приговора) какой-либо статьи закона само по себе не означает ее применение в данном деле. В последнее время КС РФ требует, чтобы соответствующие законоположения обжаловались еще и в том аспекте, в котором они применялись в конкретном деле (см., например, Определения от 9 ноября 2010 г. N 1435-О-О, от 7 декабря 2010 г. N 1621-О-О и др.).
Статья 97. Допустимость жалобы
Комментарий к статье 97
Закон о Конституционном Суде РФ указывает множество оснований (критериев) приемлемости жалобы, которые " разбросаны" по всему Закону: подведомственность (ст. 3 и п. 1 части первой ст. 43), неопределенность конституционности (часть вторая ст. 36), соответствие требованиям, предъявляемым к форме обращения (ст. ст. 37 - 38), уплата пошлины (ст. 39), неповторимость (п. 3 части первой ст. 43), допустимость (п. 1 части первой ст. 43, ст. ст. 96 и 97). Ряд авторов, в частности Т.Г. Морщакова, говорят о допустимости в широком (приемлемость) и узком (ст. ст. 96 и 97) смыслах слова < 1>. М.С. Саликов пишет, что одним из критериев допустимости является подведомственность дел КС РФ < 2>. С.В. Нарутто предлагает разделять критерии допустимости на общие и специальные < 3>. -------------------------------- < 1> См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003. Т. 1. С. 33; Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 299. < 2> См.: Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов / Отв. ред. М.С. Саликов. С. 279. < 3> См.: Нарутто С.В. Указ. соч. С. 65.
Суд, имеющий возможность принимать к публичному рассмотрению небольшое число жалоб, должен творчески применять Закон с тем, чтобы выявлять допустимые жалобы. Как верно заметили В.А. Кряжков и Л.В. Лазарев, которые используют термин " допустимость" как в широком, так и в узком смысле слова, КС РФ " толкует понятие " допустимость", исходя не только из специальных норм закона о допустимости обращений, но и из смысла всего Закона" < 1>. В связи с этим " в практике Конституционного Суда РФ выработаны некоторые другие критерии допустимости жалобы: -------------------------------- < 1> См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 200.
оспариваемый закон подлежит проверке только в той части, в которой он применялся к заявителю в конкретном деле, а не в том более широком объеме, который обозначен в жалобе; если какое-либо право конституционно закреплено впервые только в Конституции 1993 года, жалоба на нарушение этого права законом, примененным в конкретном деле до вступления данной Конституции в силу, не является допустимой; не признается допустимой жалоба, если оспариваемая норма не нарушает конституционное право гражданина, хотя и ограничивает его в соответствии со ст. 55 (ч. 3) Конституции; если в действующем законодательстве нет соответствующего института (например, " фактического брака" ) и Конституция не содержит понятия этого института и его правовой охраны, что делает жалобу беспредметной; если в жалобе фактически ставится вопрос о проверке соответствия одного закона другому, а не Конституции и т.д." < 1>. -------------------------------- < 1> Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 293 - 294.
Как полагает Т.Г. Морщакова, расширение понятия допустимости имеет как положительные, так и отрицательные последствия: " Рассмотрение всех правильно оформленных и допустимых в соответствии со ст. 97 жалоб при большом их потоке может парализовать работу Суда, ограничивая возможности защиты от действительно неконституционных законов. Расширительное толкование недопустимости жалобы способно предотвратить такую ситуацию. Однако отказ в рассмотрении жалобы как недопустимой (п. 2 ч. 1 ст. 43 Закона) в случаях, когда она отвечает условиям, сформулированным в комментируемой ст. 97, ведет фактически к признанию обжалованных норм конституционными без их проверки в судебном заседании" < 1>. -------------------------------- < 1> Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 306.
Под допустимостью жалобы в узком смысле, видимо, должны пониматься такие критерии приемлемости, которые характеризуют юридическое содержание обращения в зависимости от особенностей конституционного производства по отдельным категориям дел и свидетельствуют о возможности и необходимости рассмотрения обращения для решения вопроса о конституционности обжалуемых положений закона по существу. Критерии допустимости, установленные в ст. ст. 96 и 97 комментируемого Закона, находятся в системном единстве, не могут противопоставляться и должны лишь дополнять друг друга. Определенную сложность в толковании может представлять соотношение выражений " закон нарушает права" (ст. 96) и " закон затрагивает права" (ст. 97). Комментируя это соотношение, А.В. Мазуров утверждает: " Поскольку ст. 125 (ч. 4) допускает жалобу гражданина в Конституционный Суд РФ именно на " нарушение" (не " затрагивание" ) его конституционного права, одного лишь " затрагивания" положениями закона конституционного права гражданина для признания его жалобы допустимой недостаточно, либо такое " затрагивание" должно иметь характер нарушения. Поэтому, чтобы жалоба была признана в КС РФ допустимой, гражданин от положения закона должен сначала " пострадать", то есть его конституционное право таким положением закона должно быть предварительно нарушено (обычно решением суда)" < 1>. Прямо противоположное мнение высказано Т.Г. Морщаковой. Она считает, что " для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли в действительности нарушены права гражданина в конкретном деле. Утверждение в жалобе, что закон затрагивает права гражданина, является лишь допустимым поводом, позволяющим Конституционному Суду приступить к проверке конституционности закона, решая исключительно вопросы права" < 2>. Она полагает, что вопрос о том, нарушаются ли конституционные права заявителя законом, признанным неконституционным постановлением КС РФ, вообще не подлежит разрешению, поскольку входит в компетенцию других судов. -------------------------------- < 1> Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону " О Конституционном Суде Российской Федерации. С. 422. < 2> Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 299.
О.В. Брежнев писал, что " понятие " затрагивает", употребляемое в законе применительно к правам и свободам, и понятие " нарушает", используемое во многих судебных определениях в том же контексте, далеко не тождественны по смыслу, существенным образом отличаются друг от друга" < 1>. По его мнению, КС РФ вправе сделать вывод о том, нарушают или затрагивают оспариваемые заявителями нормы конституционные права и свободы граждан, только после рассмотрения дела по существу. Только при таком рассмотрении надлежащим образом обеспечиваются все процессуальные права заявителя на основе реализации всех принципов конституционного судопроизводства. -------------------------------- < 1> Брежнев О.В. Процессуальные аспекты деятельности Конституционного Суда Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 2. С. 2.
Думается, удачное истолкование смысла этих положений ст. ст. 96 и 97, которое не расходится ни с их буквальным смыслом, ни с тем смыслом, который придается им практикой КС РФ, дает С.В. Нарутто: " Затрагивание конституционных прав и свобод граждан означает, что оспариваемый закон непосредственно допускает возможность нарушения прав и свобод, относящихся к категории конституционных" < 1>. -------------------------------- < 1> Нарутто С.В. Указ. соч. С. 75.
В соответствии со ст. 96 комментируемого Закона заявитель, обращаясь в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод, должен быть уверен в том, что его права нарушаются, а не просто затрагиваются оспариваемым им законом. Предоставление гражданам права на обращение с жалобой на " затрагивание" прав и свобод фактически размывало бы границу между конкретным и абстрактным нормоконтролем и увеличивало бы объем работы Суда до невыполнимых размеров. Выражение, используемое в ст. 97 - " закон затрагивает права", по буквальному смыслу ст. ст. 96 и 97 в их системной связи со ст. ст. 3, 36, 42, 71 и 100 комментируемого Закона означает, что поскольку Суд может признать оспариваемый закон нарушающим конституционные права только в ходе публичного слушания дела либо в порядке письменного производства, предусмотренного ст. 47.1, то на стадии принятия обращения к рассмотрению он обнаруживает лишь затрагивание прав, т.е. отдельные признаки их нарушения, которые подлежат проверке. Эта формулировка предоставляет КС РФ возможность после признания прав заявителя затронутыми вынести постановление, в котором признать их ненарушенными. Впрочем, из этого правила есть исключение, предусмотренное частью второй ст. 43 Закона о Конституционном Суде РФ: в случаях, когда акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, КС РФ вправе продолжать рассмотрение дела, если конституционные права и свободы граждан действием этого акта именно нарушены, а не затронуты. По смыслу данной нормы, в том случае, когда Суд приходит к выводу о том, что права граждан лишь затронуты, но не нарушены оспариваемым актом, он в соответствии с указанной частью второй ст. 43 должен прекратить производство по делу. Возможно, включение в комментируемый Закон выражения " затрагивает права", а не " нарушает права" было вызвано еще и тем, что в прежних редакциях Закона, до внесения в него поправок, вступивших в силу 9 февраля 2011 г., жалоба считалась допустимой не только в том случае, когда оспариваемые положения закона были применены, но и тогда, когда оспариваемый закон подлежал применению в конкретном деле. Следовательно, вероятно, предполагалось, что закон, который не был еще применен в деле заявителя, не мог нарушить его права, но мог их затронуть. Но, как известно, в связи с ростом числа обращений и невозможностью рассмотреть их в разумные сроки в порядке публичного слушания КС РФ пошел по пути решения значительного числа дел по существу уже на стадии принятия обращения к рассмотрению. Нередко уже на этой стадии Суд, принимая определения, фактически решает вопрос о том, нарушены ли оспариваемым актом конституционные права и свободы. Суд продолжает придерживаться той позиции, что не только в его постановлениях, но и в определениях могут содержаться итоговые решения, включая выводы не только о нарушении прав граждан, но и о соответствии оспариваемых законоположений Конституции РФ. Как уже отмечалось в комментарии к ст. 96, по смыслу п. 1 ст. 97 в системной связи со ст. 96 и с учетом правовых позиций КС РФ, оспариваемый закон может затрагивать конституционные права как граждан, так и их объединений, включая органы публичной власти. Новая редакция комментируемого Закона, введенная в действие с 9 февраля 2011 г., требует толкования понятия " в суде", используемого в данной статье. По ее смыслу в системной связи со ст. ст. 3, 96 и 101 комментируемого Закона, а также со статьями Закона о судебной системе РФ под судами в этом контексте следует понимать только те суды, которые в соответствии с законом включены в судебную систему Российской Федерации. Соответственно, жалобы граждан не могут признаваться допустимыми в тех случаях, когда закон был применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в процессе медиации, в третейском суде либо международном арбитраже, а также в каких-либо квазисудебных органах исполнительной власти (например, в Палате по патентным спорам). В Определении от 13 апреля 2000 г. N 45-О КС РФ указал, что ни Конституция РФ, ни Закон о судебной системе РФ не относят третейские суды к судебной системе. Возможно, КС РФ в будущем придется столкнуться с истолкованием этих положений комментируемой статьи в той части, в какой они применимы к каким-либо органам, обладающим судебными функциями, но формально не включенным в систему судов, например к органам судейского сообщества. В настоящее время КС РФ признает рассмотрение дела завершенным при условии вступления решения (приговора) суда в законную силу. Этот факт должен подтверждаться заявителем (см., например, Определение от 21 июня 2011 г. N 844-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.Н. Ильченко). Пока еще остается не разрешенным вопрос о том, будет ли КС РФ в условиях нового правового регулирования рассматривать промежуточный судебный акт (например, постановление о проведении обыска, об избрании меры пресечения и т.п.) как документ, подтверждающий применение оспариваемого акта в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Как писала Т.Г. Морщакова в комментарии к данной статье в ее прежней редакции, " промежуточные решения, которые не подлежат обжалованию в обычном судопроизводстве, могут стать поводом для обжалования в Конституционный Суд РФ, если они свидетельствуют о применении или возможности применения неконституционного закона" < 1>. Видимо, новая редакция комментируемого Закона тоже не будет этому препятствовать, но лишь при условии вступления названных решений в законную силу. Тем не менее не исключено, что правоприменение поставит перед КС РФ еще немало вопросов о понятии " завершение дела в суде". -------------------------------- < 1> Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 304.
Под конкретным делом понимается не только то, в котором заявитель являлся стороной, но и то, в котором он участвует в качестве третьего лица или даже лица, не участвовавшего в деле, если вынесенным решением затрагиваются его права (см., например, Постановления от 21 апреля 2010 г. N 10-П, от 31 января 2011 г. N 1-П, от 25 апреля 2011 г. N 6-П, Определения от 1 ноября 2007 г. N 949-О-П, от 8 апреля 2010 г. N 456-О-О, от 9 ноября 2010 г. N 1435-О-О и др.). В то же время для признания КС РФ жалобы допустимой недостаточно одного лишь факта участия в судебном процессе. Необходимо, чтобы оспариваемая в жалобе норма закона затрагивала конституционные права заявителя, а не иного участника данного процесса. Так, в 2000 г. КС РФ признал недопустимой жалобу гражданина А.Е. Ефимова на том основании, что он, будучи представителем одной из сторон в арбитражном процессе, " сам не являлся лицом, участвующим в деле, в отношении которого в силу части 2 статьи 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совершаются предусмотренные данной нормой процессуальные действия" (Определение КС РФ от 18 апреля 2000 г. N 58-О). Аналогичным образом КС РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданки М.Г. Стрижак, поскольку, как следовало из представленных материалов, заявительница, будучи свидетельницей по уголовному делу, обжаловала судебные решения не потому, что ими были нарушены ее права и законные интересы, а в защиту осужденного Г.П. Грабового (Определение 26 января 2010 г. N 22-О-О).
Статья 98. Последствия принятия жалобы к рассмотрению
Комментарий к статье 98
Конституционный Суд РФ, будучи самостоятельным и независимым органом судебной власти, находится в системной связи с другими судами Российской Федерации. Его решения носят обязательный характер для всех государственных органов, включая судебные, но особое преюдиционное значение они имеют для тех судов, которые рассматривали, рассматривают или будут рассматривать дело того гражданина, по жалобе которого КС РФ вынес решение. В связи с этим законодатель обязывает в комментируемой статье КС РФ уведомлять соответствующие суды, а также органы, осуществляющие исполнение судебных постановлений, о принятии жалобы к рассмотрению в публичном слушании в соответствии со ст. ст. 42 и 47 или без проведения слушания в соответствии со ст. 47.1 комментируемого Закона. Как верно отмечает Т.Г. Морщакова, " получение такого сообщения не от жалобщика, а от Конституционного Суда РФ обеспечивает надежность информации, что существенно, так как она может послужить основанием для принятия процессуально важного решения о приостановлении производства" < 1>. -------------------------------- < 1> Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 307.
В прежней редакции данной нормы, действовавшей до 9 февраля 2011 г., это требование распространялось также и на иные органы, рассматривающие дело, в котором был применен или подлежал применению обжалуемый закон. Но и в прежней, и в действующей редакции уведомление, предусмотренное данной статьей Закона, не влечет за собой приостановления производства по делу, а лишь предоставляет соответствующему суду право приостановить исполнение судебного постановления или производство по делу до принятия КС РФ постановления. Соответственно, орган, осуществляющий исполнение данного судебного постановления, приостановить такое исполнение не может. Некоторые авторы, критикуя данное положение, предлагали внести в комментируемую статью поправку, с тем чтобы " суды общей или арбитражной юрисдикции и иные органы правоприменения законодательно должны быть обязаны (а не вправе! ) приостанавливать производство по делу до рассмотрения индивидуальной или коллективной жалобы в Конституционный Суд РФ для предотвращения дисфункциональных последствий применения неконституционного закона, нарушающего конституционные права и свободы личности" < 1>. Однако большинство исследователей не видят в этом необходимости, полагая, что автоматическое приостановление производства по делу в суде общей юрисдикции имело бы больше отрицательных, чем положительных последствий, поскольку вело бы к затягиванию процесса и нарушению права на судебную защиту иных участвующих в деле лиц, интересы которых могут прямо расходиться с интересами заявителя. Кроме того, в том случае, когда КС РФ посчитает, что приостановление действия оспариваемого акта не терпит отлагательства, он вправе в соответствии с требованиями ст. 45 комментируемого Закона обратиться с предложением о приостановлении к органам и лицам, издавшим соответствующий акт. -------------------------------- < 1> Осипян Б.А. Некоторые важные проблемы укрепления правовых основ Российского государства органами конституционного правосудия // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 10. С. 22.
Данная норма, появившаяся впервые в 1994 г. в комментируемом Законе, привела к изменениям в процессуальном законодательстве. В настоящее время она должна применяться в системной связи с соответствующими положениями УПК, АПК и ГПК. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 238 УПК в случае направления судом запроса в КС РФ или принятия КС РФ к рассмотрению жалобы о соответствии закона, примененного или подлежащего применению в данном уголовном деле, Конституции РФ судья выносит постановление о приостановлении производства по уголовному делу. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого КС РФ, конституционным (уставным) судом субъекта РФ, судом общей юрисдикции, арбитражным судом. По буквальному смыслу абз. 6 ст. 215 и ст. 216 ГПК, суд не только не обязан, но и не имеет права приостановить производство по делу в случае получения из КС РФ уведомления. Однако такое право предоставлено ему непосредственно комментируемой статьей. Кроме того, согласно ч. 4 ст. 1 ГПК, суд общей юрисдикции может по аналогии применить положение абз. 5 ст. 215 ГПК, предусматривающее обязанность суда приостановить производство по делу в случае невозможности его рассмотрения до разрешения другого дела, рассматриваемого в гражданском, административном или уголовном производстве. И.А. Приходько считает, что подход к вопросу о приостановлении судебного производства, заложенный в ГПК, а не в АПК, является более предпочтительным, поскольку если конституционность закона оспаривается в КС РФ не судом, а иными субъектами, а у суда, рассматривающего гражданское дело, никаких сомнений в соответствии закона Конституции нет, то оснований для приостановления производства по делу нет < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 284.
Более того, даже сомнение в конституционности примененного или подлежащего применению закона суд не всегда должен истолковывать в пользу заявителя, поскольку в случае признания оспоренных положений не соответствующими Конституции РФ, в соответствии с требованиями ст. 100 комментируемого Закона дело заявителя подлежит пересмотру, если для этого нет иных препятствий. Как справедливо отмечалось в литературе, при решении вопроса о приостановлении производства суд должен руководствоваться собственными представлениями о возможных последствиях применения подлежащих конституционной проверке положений закона. Приостанавливать производство по делу следует только в тех случаях, когда это повлечет менее тяжкие последствия, чем применение обжалованного положения закона < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону " О Конституционном Суде Российской Федерации" (постатейный). С. 429; Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 308.
По буквальному смыслу комментируемой статьи, право или обязанность приостанавливать производство возникает у суда общей юрисдикции или арбитражного суда лишь в случае, когда КС РФ уже принял жалобу заявителя к рассмотрению (как с проведением слушаний, так и без проведения слушаний) (см., например, Определение Девятого арбитражного апелляционного суда г. Москвы от 30 июня 2009 г. < 1> ). -------------------------------- < 1> См.: Официальный сайт Девятого арбитражного апелляционного суда: URL: http: //kad.arbitr.ru.
Однако данные положения ст. 98 во взаимосвязи со ст. ст. 3, 6, 36 комментируемого Закона не препятствуют суду общей юрисдикции или арбитражному суду приостановить производство по ходатайству стороны, если ее жалоба еще не принята к рассмотрению, но находится на предварительном изучении в КС РФ. Если суд сочтет, что от решения КС РФ по жалобе стороны будет зависеть судьба его постановления, особенно в том случае, когда суд разделяет сомнения одной из сторон в конституционности проверяемой нормы, он может принять соответствующее определение. Так поступил Арбитражный суд Тверской области, когда в КС РФ обратилось с жалобой о проверке конституционности положения абз. 3 п. 2 ст. 77 Федерального закона от 8 ноября 1998 г. N 6-ФЗ " О несостоятельности (банкротстве)" открытое акционерное общество " Тверская прядильная фабрика" (см. Постановление КС РФ от 6 июня 2000 г. N 9-П). Также поступил и Девятый арбитражный апелляционный суд г. Москвы, когда в КС РФ находилась на изучении жалоба ОАО " Нефтяная компания " Роснефть" на нарушение конституционных прав и свобод положением абз. 1 п. 1 ст. 91 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ " Об акционерных обществах" < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Определения Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2010 г. и от 22 февраля 2011 г. (URL: http: //kad.arbitr.ru).
Под судебным постановлением в контексте комментируемой статьи следует понимать любой судебный акт, а не постановление как наименование конкретного процессуального документа. В соответствии с п. 4 § 29 Регламента КС РФ в случае, если КС РФ принял к рассмотрению жалобу на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан, судья-докладчик уведомляет об этом органы, указанные в ст. 98 Закона о Конституционном Суде РФ.
Статья 99. Пределы проверки
Комментарий к статье 99
Пределы проверки КС РФ соответствия Конституции РФ закона, указанного в жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан, устанавливаются ст. 86 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. ст. 86 и 104 ).
Статья 100. Итоговое решение по делу
Комментарий к статье 100
Пункты 1 и 2 части первой комментируемой статьи аналогичны п. п. 1 и 2 ст. 87 комментируемого Закона, которыми устанавливаются варианты постановлений, принимаемых КС РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти (см. комментарий к ст. ст. 87 и 104 ). Пункт 3 введен Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ. Он является результатом появления письменного конституционного судопроизводства без проведения слушания, которое позволяет Суду проверять по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, примененного в конкретном деле, если он придет к выводу о том, что оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным постановлением КС РФ не соответствующими Конституции РФ, сохраняющим силу, либо что оспариваемая заявителем норма, ранее признанная постановлением КС РФ неконституционной, применена судом в конкретном деле, а подтверждение КС РФ неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике (см. комментарий к ст. 47.1 и 87 ). По общему правилу, установленному в ст. 79 комментируемого Закона, решения КС РФ не имеют обратной силы (см. комментарий к ст. 79 ). Комментируемая статья устанавливает исключение из этого правила. В соответствии с частью второй этой статьи дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Эта привилегия для заявителя основана на принципе, сформулированном в ст. 18 Конституции РФ: " Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Данное регулирование направлено на поощрение правовой активности граждан, способствующей устранению из действующего законодательства неконституционных норм, и, следовательно, на защиту от нарушений прав и свобод других лиц (см. Определение от 14 января 1999 г. N 4-О). Разрешение конкретного дела заявителя, в связи с обращением которого принято постановление, должно быть осуществлено способом, который обеспечил бы восстановление его нарушенных конституционных прав. Признание Судом не соответствующим Конституции РФ закона, примененного судом в конкретном деле, в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 392 ГПК является одним из оснований пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, а в соответствии с требованиями п. 6 ст. 311 АПК, п. 2 ч. 2 и п. 1 ч. 4 ст. 413 УПК является одним из оснований возобновления производства по уголовному делу по новым обстоятельствам < 1>. -------------------------------- < 1> В марте 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. N 379-ФЗ " О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", в соответствии с которым в ст. 311 АПК были внесены изменения, относящие признание КС РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, к числу новых, а не вновь открывшихся обстоятельств.
В 1990-е гг., когда появилась комментируемая статья, суды общей юрисдикции и арбитражные суды нередко отказывали в рассмотрении соответствующих дел, поскольку обычный порядок рассмотрения такого рода дел отсутствовал. В связи с этим КС РФ пришлось в Постановлении от 2 февраля 1996 г. N 4-П указать, что в части второй ст. 100 комментируемого Закона фактически закреплено появление " новой правовой ситуации, которая не описана в ст. 384 УПК РСФСР", но требует, чтобы соответствующие решения КС РФ рассматривались как одно из оснований для возобновления уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Разъясняя указанное Постановление, Суд отметил, что по смыслу части второй комментируемой статьи, само решение КС РФ о признании закона, примененного в этом деле, не соответствующим Конституции РФ является единственным и достаточным поводом к началу пересмотра уголовного дела (см. Определение от 6 июня 1997 г. N 59-О). В ныне действующем УПК для пересмотра дел в случае признания КС РФ не соответствующим Конституции РФ закона, примененного судом в конкретном деле, законодатель фактически создал новый правовой институт, который назвал " новые обстоятельства", поскольку в уголовно-процессуальном праве под вновь открывшимися обстоятельствами понимаются обстоятельства, свидетельствующие о порочности оснований судебного решения, которые связаны с преступными злоупотреблениями участников судопроизводства, не известными правосудию на момент вынесения судебного решения. Новые обстоятельства согласно буквальному содержанию п. 2 ч. 2 ст. 413 УПК - это обстоятельства, не известные суду на момент вынесения судебного решения, свидетельствующие о незаконности или необоснованности (ошибочности) приговора или иного судебного решения по существу и " устраняющие преступность и наказуемость деяния" (т.е. требующие улучшения положения обвиняемого), а с учетом правовой позиции КС РФ, выраженной в его Постановлении от 16 мая 2007 г. N 6-П, также и такие фактические обстоятельства, которые свидетельствуют о наличии в действиях обвиняемого признаков более тяжкого преступления (т.е. допускающие назначение более сурового наказания). В связи с необходимостью имплементации комментируемой нормы в гражданское процессуальное законодательство КС РФ подробнее истолковал выражения " во всяком случае" и " в обычном порядке". Согласно его правовой позиции, выраженной в Определении от 5 февраля 2004 г. N 78-О по ходатайству ВАС РФ об официальном разъяснении Определения КС РФ от 14 января 1999 г. N 4-О, а также ряде других, они означают, что такой " пересмотр в обычном порядке" должен осуществляться не совсем обычно, а именно невзирая на истечение пресекательных сроков обращения в судебные или иные правоприменительные органы, установленные нормами процессуальных кодексов, и независимо от того, имеются или отсутствуют основания для пересмотра, предусмотренные иными, помимо комментируемого Закона, актами. По мнению В.Д. Зорькина, " во всяком случае - значит, в любом случае независимо от сроков, стадий и тому подобных обстоятельств. Без этой необходимой преференции обращение гражданина с его конкретным интересом к конституционному судопроизводству как механизму защиты его нарушенных прав и свобод в значительной степени утрачивает смысл и походит скорее на спортивный интерес" < 1>. -------------------------------- < 1> Зорькин В.Д. День Конституции // ЭЖ-Юрист. 2008. N 49.
Суд во многих своих решениях, признавая проверяемую норму в соответствии с п. п. 1 и 2 части первой комментируемой статьи соответствующей или не соответствующей Конституции РФ, дает ее конституционно-правовое истолкование и требует, чтобы конституционно-правовой смысл данной нормы, выявленный им в сохраняющих свою силу решениях, являлся общеобязательным и исключал любое иное истолкование в правоприменительной практике. Такой подход КС РФ обосновал в Постановлении от 25 января 2001 г. N 1-П следующим образом: " Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, на основании статьи 120 Конституции Российской Федерации, самостоятельно решая вопрос о том, подлежит ли та или иная норма применению в рассматриваемом им деле, уясняет смысл нормы, т.е. осуществляет ее казуальное толкование. Вместе с тем в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению норм. Как следует из части второй статьи 74 Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации", конституционное истолкование нормативного акта или отдельного его положения, проверяемого посредством конституционного судопроизводства, относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, который, разрешая дело и устанавливая соответствие Конституции Российской Федерации оспариваемого акта, в том числе по содержанию норм, обеспечивает выявление конституционного смысла действующего права. В таком случае данное им истолкование, как это вытекает из части второй статьи 74 Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации" во взаимосвязи с его статьями 3, 6, 36, 79, 85, 86, 87, 96 и 100, является общеобязательным, в том числе для судов. Поэтому, согласно взаимосвязанным положениям статьи 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации и части второй статьи 100 Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации" правоприменительные решения, основанные на акте, который хотя и признан в результате разрешения дела в конституционном судопроизводстве соответствующим Конституции Российской Федерации, по которому в ходе применения по конкретному делу суд общей юрисдикции или арбитражный суд придал истолкование, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, также подлежат пересмотру в порядке, установленном законом. Иное означало бы, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, и тем самым подменять Конституционный Суд Российской Федерации, чего они в силу статей 118, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации делать не вправе". Данная правовая позиция в дальнейшем неоднократно конкретизировалась Судом в ряде Определений (см., например, Определения от 6 февраля 2003 г. N 34-О, от 5 февраля 2004 г. N 78-О, от 27 мая 2004 г. N 211-О; от 1 ноября 2007 г. N 827-О-П и др.). Так, КС РФ в Определении от 11 ноября 2008 г. N 556-О-Р уточнил, что его решение, которым подтверждается конституционность нормы именно в данном им истолковании и тем самым исключается любое иное, т.е. неконституционное, ее истолкование, а следовательно, и применение в неконституционной интерпретации, имеет в этой части такие же последствия, как и признание нормы не соответствующей Конституции РФ. Отсутствие непосредственно в процессуальном законодательстве такого основания для пересмотра дела, как выявление КС РФ конституционно-правового смысла нормы, который ранее в процессе правоприменения ей не придавался, не может служить поводом для отказа в пересмотре. Иное - вопреки требованиям и предназначению ст. 125 (ч. ч. 4 и 6) Конституции РФ, а также ст. 100 Закона о Конституционном Суде РФ - приводило бы к невозможности исполнения решения КС РФ и потому лишало бы смысла обращение заявителей в КС РФ, делая иллюзорным предоставленный гражданам и их объединениям способ защиты своих прав с помощью конституционного правосудия. Положение части второй ст. 100 Закона о Конституционном Суде РФ, определяющее последствия решений КС РФ, распространяется на любые административные процедуры, а также на все виды судопроизводства, предусмотренные Конституцией РФ. Указанное законоположение в соответствии со ст. 15 (ч. 1) и ст. 76 (ч. 3) Конституции РФ обладает приоритетом перед имеющим статус федерального закона процессуальным кодексом. Ссылка в решении КС РФ на часть вторую ст. 100 Закона о Конституционном Суде РФ означает, что содержащееся в ней предписание о пересмотре дел заявителей подлежит исполнению, в том числе - при отсутствии в процессуальном законодательстве специально предусмотренных адекватных процедур - на основе процессуальной аналогии. По подсчетам К.Б. Калиновского, " за период с 1995 г. по август 2009 г. в 92 постановлениях из 257 (35%) КС РФ признавал оспариваемые нормы полностью или в части соответствующими (не противоречащими) Конституции РФ. При этом конституционно-правовой смысл норм выявлялся в 32 постановлениях (почти 12, 5%), в 17 из которых содержалось прямое предписание о пересмотре дел заявителей" < 1>. Полагаем, что процент постановлений " со смыслом" за последние пять лет значительно выше. Так, в 2010 г. из 22 постановлений, вынесенных КС РФ, лишь в 2 (около 9%) оспоренные нормы были признаны конституционными без оговорок и выявления конституционно-правового смысла; в 6 (около 27, 3%) оспоренные нормы были признаны не соответствующими Конституции; в 14 (около 63, 6%) оспоренные нормы были признаны соответствующими Конституции с учетом их конституционно-правового смысла, выявленного в данных решениях. -------------------------------- < 1> Калиновский К.Б. Восстановление конституционных прав граждан, нарушение которых установлено решениями Конституционного Суда РФ // СПС " КонсультантПлюс".
Такой подход КС РФ к содержанию и форме его итоговых решений был подвергнут критике со стороны некоторых авторитетных юристов. В частности, будучи заместителем Председателя ВС РФ, В.М. Жуйков писал, что от КС РФ требуется разрешение только одного вопроса относительно оспариваемого нормативного акта: соответствует Конституции РФ - не соответствует Конституции РФ, и он не вправе выходить за эти пределы, давая какие-либо указания, разъяснения или толкования по применению законодательства, включая разъяснения по применению Конституции РФ < 1>. По его мнению, " конституционно-правовое толкование, применяемое Конституционным Судом по делам о соответствии Конституции нормативных актов, включая решения по делам о проверке конституционности законов, принятые по жалобам граждан и запросам судов, является превышением его компетенции и вмешательством в компетенцию Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Следовательно, эти указания не могут считаться обязательными для других судов. Более того, если позиция Конституционного Суда РФ по тому или иному вопросу применения законодательства ошибочная, суды общей юрисдикции и арбитражные суды просто обязаны ее опровергнуть. Это следует специально отметить, поскольку, как показывает практика, Конституционный Суд РФ, к сожалению, такие ошибки допускает" < 2>. -------------------------------- < 1> См.: Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 229 - 230. < 2> Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. С. 230 - 231.
В соответствии с правовой позицией КС РФ, выраженной в его Определении от 4 декабря 2007 г. N 953-О-О, под постановлениями в комментируемой статье должны пониматься и иные решения. Суд считает, что не только его постановления, но и определения " могут содержать вывод о несоответствии оспариваемых законоположений Конституции Российской Федерации, и в таких случаях наступают аналогичные юридические последствия: соответствующие положения утрачивают силу, не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами; решения судов и иных органов (вступившие в законную силу и не исполненные или частично исполненные либо не вступившие в законную силу), основанные на акте, неконституционность которого подтверждена определением, должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Это означает, что на заявителей-граждан и их объединения, по обращениям которых Конституционным Судом Российской Федерации приняты такого рода определения, должно распространяться действие части третьей статьи 100 Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации". Иное приводило бы к нарушению принципов равенства и правовой справедливости, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации". В решении от 21 апреля 2009 г. " Об информации об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации" КС РФ, подтвердив, что требование обязательности относится ко всем его решениям, вне зависимости от того, в какой процессуальной форме (постановление, определение) они принимаются, вынужден был констатировать, что " между тем встречаются случаи, когда судебные органы в качестве основания для пересмотра правоприменительных решений рассматривают только постановления - решения, выносимые по итогам слушания дела" < 1>. Особенно остро стоит проблема исполнения определений с так называемым позитивным содержанием. -------------------------------- < 1> Официальный сайт КС РФ: URL: http: //www.ksrf.ru.
Суды общей юрисдикции по различным основаниям отказываются пересматривать в таких случаях судебные решения по делам заявителей, несмотря на прямое указание об этом в самом решении КС РФ и на неоднократно выраженные им правовые позиции по данному вопросу. Как отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год, " форма, в которой вынесено решение Конституционного Суда РФ, - определение или постановление, стала камнем преткновения в вопросе обязательности и безусловности его исполнения для высшей судебной инстанции общей юрисдикции. Фактически Верховный Суд исходит из необязательности применения судами общей юрисдикции правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных им в определениях" < 1>. Проблема неисполнения определений Конституционного Суда РФ отмечается и в юридической литературе < 2>. -------------------------------- < 1> РГ. 2008. 14 марта. < 2> См., например: Боброва В.К. О правовом регулировании статуса определений конституционных и уставных судов // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 6. С. 19 - 23; Калиновский К.Б. Указ. соч.; Дудко И.А. Еще раз к вопросу о юридической силе решений Конституционного Суда РФ // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 6. С. 14 - 19.
Вместе с тем выражение " во всяком случае" КС РФ толкует ограничительно и, как правило, в резолютивной части своих решений указывает, что дело заявителя, в котором оспоренная норма была применена в нарушение Конституции РФ или в истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным в решении, подлежит пересмотру не в любом случае, а лишь в установленном законом порядке, если для этого нет других препятствий, кроме устраненных решением. В качестве таких препятствий могут выступать как другие существовавшие на момент принятия конкретного судебного или иного правоприменительного решения основания для отказа в удовлетворении требования заявителя, не являвшиеся предметом рассмотрения дела в КС РФ, так и новые обстоятельства, возникшие к моменту рассмотрения дела заявителя по вновь открывшимся или новым основаниям, например смерть или ликвидация стороны в гражданском деле, изменение законодательства и т.п. Конституционное право на судебную защиту предполагает как неотъемлемую часть такой защиты возможность восстановления нарушенных прав граждан, в том числе права на возмещение понесенных в процессе конституционного судопроизводства расходов. Обращение в КС РФ относится к категории доступных и недорогих средств судебной защиты конституционных прав граждан и их объединений. Даже в случае отказа в принятии жалобы или при знания оспариваемой нормы соответствующей Конституции РФ расходы заявителя являются сравнительно небольшими. А в случае удовлетворения жалобы, как и в других видах судопроизводства, данные расходы подлежат возмещению. Этой цели служит часть третья комментируемой статьи, предусматривающая право заявителей на возмещение за счет государственных средств понесенных расходов. По смыслу комментируемой статьи с учетом правовой позиции Суда, выраженной в Определении от 11 ноября 2008 г. N 556-О-Р, не исключается право заявителей на возмещение таких расходов и в случае признания оспоренных норм соответствующими Конституции РФ в конституционно-правовом истолковании КС РФ, но, видимо, лишь при том условии, что в решении будет прямо указано на необходимость пересмотра правоприменительных решений, послуживших поводом для обращения заявителей в Суд. По мнению К.Б. Калиновского, " на подобные постановления должны распространяться все юридические последствия признания нормы не соответствующей Конституции РФ, в том числе выплата заявителям соответствующих расходов, так как, по существу, они выиграли конституционно-правовой спор с органом, принявшим признанный дефектным (нуждающимся в конституционно-правовом истолковании, без которого он нарушает конституционные права граждан) оспариваемый закон" < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Калиновский К.Б. Указ. соч.
Так, КС РФ удовлетворил (частично) ходатайство гражданки Е.Ю. Федотовой о возмещении ей судебных расходов, понесенных в связи с обращением в КС РФ, поскольку вынесенным по ее делу Постановлением от 26 февраля 2010 г. N 4-П ч. 2 ст. 392 ГПК была признана не противоречащей Конституции РФ, а выявленный в этом Постановлении конституционно-правовой смысл ч. 2 ст. 392 ГПК был признан общеобязательным и исключающим любое иное ее истолкование в правоприменительной практике, и судебные постановления по ее делу подлежали пересмотру в установленном порядке. В Определении от 4 декабря 2007 г. N 953-О-О Суд указал, что действие части третьей ст. 100 Закона о Конституционном Суде РФ должно распространяться на заявителей, по обращениям которых Судом оспоренные ими нормы были признаны не соответствующими Конституции РФ либо соответствующими Конституции РФ в истолковании КС РФ, не только в тех случаях, когда дела были рассмотрены в публичном заседании КС РФ и итоговые решения были вынесены в виде постановления, но и в тех случаях, когда по делам были приняты такого рода определения. Учитывая, что подобные определения принимаются не в публичных заседаниях КС РФ и, следовательно, без непосредственного участия заявителей и их представителей, возмещению на основании соответствующего письменного ходатайства подлежат отдельные из указанных в части третьей ст. 100 судебные расходы (возврат уплаченной государственной пошлины, возмещение соответствующих расходов на оплату услуг представителей и связанных с рассмотрением дела почтовых расходов), не связанные с явкой по вызову в КС РФ. При этом размер возмещения расходов на оплату услуг представителя определяется Судом в соответствии с п. п. 7 и 10 Положения о порядке и размерах возмещения судебных расходов, понесенных гражданами и (или) объединениями граждан, а также их представителями в связи с участием в конституционном судопроизводстве путем вынесения протокольного решения и в разумных пределах. Возмещение иных расходов, понесенных в связи с обращением в КС РФ, не предусмотрено (см. Определение КС РФ от 22 апреля 2010 г. N 646-О-О). Видимо, аналогичным образом будет разрешаться вопрос о возмещении заявителям судебных расходов и в случае рассмотрения дела КС РФ без проведения слушания в порядке ст. 47.1 комментируемого Закона. Впервые вопрос о возмещении расходов возник в практике КС РФ только в 1995 г. Признав в Постановлении от 25 апреля 1995 г. N 3-П не соответствующими Конституции РФ оспоренные гражданкой Л.Н. Ситаловой положения ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, Суд в Определении от 25 апреля 1995 г. N 18-О решил возместить заявительнице понесенные ею в связи с обращением в КС РФ судебные расходы. В другом деле, признав неконституционными оспоренные гражданином В.А. Аветяном положения ст. ст. 220.1 и 220.2 УПК, КС РФ вынес Определение об освобождении заявителя от уплаты государственной пошлины и указал, что иные его расходы, связанные с обращением в Суд, подлежат возмещению в соответствии с частью третьей комментируемой статьи (Постановление от 3 мая 1995 г. N 4-П и Определение от 3 мая 1995 г. N 22-О). Действовавшая в то время редакция комментируемой статьи не уточняла, в каком порядке и размере, а также какие виды расходов подлежат возмещению, ограничиваясь указанием на то, что это должно осуществляться " в установленном порядке". Но ни в Регламенте КС РФ, ни в иных подзаконных актах такой порядок не был установлен, что позволило Т.Г. Морщаковой утверждать, что эти расходы должны определяться по аналогии с судопроизводством в других судах и возмещаться в полном объеме, а также могут включать расходы, связанные с необходимостью предоставления определенного числа копий жалобы и прилагаемых к ней материалов и перевода всех документов, изложенных не на русском языке < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 311.
Т.Г. Морщакова полагала, что " до законодательного урегулирования вопроса о порядке выплаты входящих в них сумм, которая должна производиться за счет федерального бюджета, гражданин вправе требовать их взыскания в исковом порядке в судах общей юрисдикции" < 1>. В арбитражной практике известен случай, когда расходы заявителя по оплате услуг, понесенные в связи с обращением в КС РФ, были признаны связанными с рассмотрением дела в арбитражном суде и взысканы с ответчика - Федеральной налоговой службы. Постановления арбитражных судов по этому делу были вынесены уже в период действия новой редакции части третьей комментируемой статьи и соответствующего постановления Правительства РФ, т.е. после законодательного урегулирования вопроса о порядке возмещения расходов, но в данном деле суды исходили из того, что на момент принятия КС РФ постановления по жалобе заявителя (в 2003 г.) < 2> и, соответственно, возникновения права на возмещение судебных расходов надлежащее правовое регулирование отсутствовало (см. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2007 г., оставлено без изменения Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 июля 2007 г.). -------------------------------- < 1> Там же. < 2> См.: Постановление от 19 июня 2003 г. N 11-П.
Новая редакция части третьей комментируемой статьи была утверждена Федеральным конституционным законом от 7 июня 2004 г. N 3-ФКЗ. В отличие от прежней, ныне действующая редакция устанавливает исчерпывающий перечень видов расходов, подлежащих взысканию за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, и делегирует Правительству РФ установление порядка и размера возмещения расходов. Во исполнение части третьей ст. 100 Закона о Конституционном Суде РФ Правительством РФ было издано Постановление от 27 апреля 2005 г. N 257, утвердившее Положение о порядке и размерах возмещения судебных расходов, понесенных гражданами и (или) объединениями граждан, а также их представителями в связи с участием в конституционном судопроизводстве. В соответствии с данным Положением возмещение судебных расходов производится заявителям, а также их представителям по их письменным ходатайствам соответственно за счет средств федерального бюджета в случае признания неконституционным федерального закона (его отдельных положений) либо за счет регионального бюджета субъекта РФ в случае, если признанный неконституционным закон (его положения) был издан субъектом РФ. При этом в последнем случае средства федерального бюджета, выплаченные заявителям в счет возмещения судебных расходов, подлежат возмещению за счет средств регионального бюджета путем их перечисления в доход федерального бюджета. В соответствии с указанным постановлением финансовое обеспечение обязательств, связанных с возмещением судебных расходов, понесенных гражданами и (или) объединениями граждан, а также их представителями в связи с участием в конституционном судопроизводстве, производится в пределах ассигнований, предусматриваемых в федеральном бюджете на соответствующий год на обеспечение деятельности КС РФ (п. 2). Возмещение судебных расходов заявителям в связи с их обращениями в КС РФ является расходным обязательством публично-правового характера и подлежит исполнению за счет средств соответствующего бюджета. Вместе с тем, как по буквальному смыслу п. 2 Постановления Правительства РФ, так и по смыслу, придаваемому этой норме правоприменительной практикой, в федеральном бюджете ни на текущий, ни на следующий финансовый год ассигнования на обеспечение деятельности КС РФ не увеличиваются на сумму возмещенных заявителям расходов. Существующий порядок возмещения судебных расходов из средств КС РФ будет в большей степени соответствовать принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК), если в нормах закона о бюджете на очередной год, определяющих финансирование КС РФ, возмещение расходов будет указано отдельной строкой. Возмещение расходов на проезд к месту явки и обратно к месту жительства (службы) производится на основании проездных документов с учетом установленных в п. п. 2 - 4 Положения ограничений. Возмещение расходов по найму жилого помещения и выплата суточных заявителям и их представителям за дни явки по вызову в КС РФ производятся в порядке и размерах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации о возмещении расходов, связанных со служебными командировками, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. В соответствии с п. 6 Положения заявителям и их представителям за фактическую потерю времени в связи с явкой в КС РФ выплачивается по их письменному ходатайству компенсация в размере, устанавливаемом решением (определением) Суда исходя из фактических затрат времени и пятикратного установленного в соответствии с законодательством РФ минимального размера оплаты труда. При подсчете размера компенсации неполный рабочий день, затраченный лицом в связи с явкой в КС РФ, засчитывается за один рабочий день. Компенсация за фактическую потерю времени, указанная в п. 6 Положения, не аналогична компенсации за потерю времени, предусмотренную ст. 99 ГПК, которая может возлагаться только на сторону, недобросовестно заявившую неосновательный иск или спор относительно иска либо систематически противодействовавшую правильному и своевременному рассмотрению и разрешению дела. Она подлежит взысканию по ходатайству заявителя и при добросовестном поведении стороны, принявшей и подписавшей закон, положения которого признаны не соответствующими Конституции. Следует отметить, что формулировки п. 6 Положения не вполне определенные, поскольку не уточняют, в соответствии с какой статьей Федерального закона от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ " О минимальном размере оплаты труда" следует определять пятикратный минимальный размер оплаты труда. Согласно положениям данного Закона в настоящее время фактически наряду с минимальным размером оплаты труда, применяемым для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также для иных целей обязательного социального страхования (с 1 июня 2011 г. - 4611 руб.), существует минимальный размер оплаты труда, определенный в размере базовой суммы 100 руб. (с 2001 г.). Конституционный Суд РФ указывал, что конституционно-правовая природа института минимального размера оплаты труда согласно ст. 7 (ч. 2) и ст. 37 (ч. 3) Конституции РФ предполагает установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей. Придание минимальному размеру оплаты труда более широких функций (в том числе использование его в качестве норматива при расчетах платежей в сферах, не связанных с трудовыми отношениями) не согласуется с конституционно-правовой природой этого института (Постановление от 19 июня 2002 г. N 11-П). Между тем на определенном этапе развития Российской Федерации этому институту был придан более широкий смысл: минимальный размер оплаты труда использовался в различных отраслях законодательства в качестве критерия расчета социальных выплат, платежей по гражданско-правовым обязательствам, ставок налогов и сборов, государственных пошлин, штрафов и т.д., что было связано с необходимостью индексации размеров указанных платежей в условиях постоянного роста уровня инфляции и само по себе не рассматривается КС РФ как нарушение Конституции РФ (Постановление от 27 ноября 2008 г. N 11-П). В Положении о порядке и размерах возмещения судебных расходов, понесенных гражданами и (или) объединениями граждан, а также их представителями в связи с участием в конституционном судопроизводстве понятие " минимальный размер оплаты труда" используется таким образом, что его можно определять как исходя из базовой суммы 100 руб., указанной в ст. 5, так и исходя из суммы 4611 руб., указанной в ст. 1 Федерального закона " О минимальном размере оплаты труда". Компенсация за фактическую потерю времени в связи с обращением в КС РФ является своего рода платежом, и в связи с этим она может быть отнесена наряду с налогами, сборами и штрафами к платежам, предусмотренным ст. 5 указанного Закона. В этом случае исходя из минимального размера оплаты труда, равного базовой сумме 100 руб., и с учетом его пятикратного увеличения каждый день явки к месту проведения заседания оплачивается в сумме 500 руб. С другой стороны, явка к месту проведения судебного заседания требует от заявителя временного приостановления трудовых обязанностей, что, как правило, влечет материальные потери в виде удержания из заработной платы (потерю других доходов). Кроме того, из п. 6 Положения следует, что дни явки рассматриваются именно в качестве рабочих дней. Следовательно, данная компенсация может рассматриваться как компенсация утраты части заработка в связи с участием в заседании КС РФ, и в таком случае она должна рассчитываться согласно сумме, указанной в ст. 1 Федерального закона " О минимальном размере оплаты труда". При этом пятикратный минимальный размер оплаты труда в сумме 23055 руб. (4611 руб. x 5) должен делиться на число рабочих дней месяца (как правило, 21 - 22 дня), в котором состоялось судебное заседание. Таким образом, размер компенсации за один день явки заявителя составит чуть более 1000 руб. Принимая во внимание, что законодателем базовая сумма минимального размера оплаты труда не изменяется около 10 лет, в то время как трудовой минимальный размер оплаты труда увеличился за это время в несколько раз, такое понимание п. 6 Положения позволяет учитывать инфляцию, чем повышаются гарантии прав заявителей на адекватное возмещение понесенных расходов. Указание в п. 6 Положения на то, что данная компенсация рассчитывается исходя из пятикратного минимального размера оплаты труда, в этом случае являлось бы повышенной гарантией возмещения расходов гражданам, которые лично (или через представителей) приняли участие в рассмотрении КС РФ их жалоб в публичном заседании и тем самым способствовали выявлению нормативных правовых актов, нарушающих конституционные права и свободы. Под днями явки в КС РФ следует понимать только дни участия в публичном заседании и дни, потраченные на дорогу к месту проведения этого заседания. Не рассматриваются в качестве дней явки дни, затраченные на подачу жалобы в приемную Суда. В соответствии с п. 7 Положения заявителю присуждается возмещение расходов на оплату услуг его представителя на основании соответствующих документов, подтверждающих произведенные расходы. Ни комментируемая статья, ни п. 7 Положения не устанавливают ограничений в отношении максимального и минимального размера оплаты услуг представителей, а лишь требуют документального их подтверждения. Вместе с тем решением КС РФ от 17 ноября 2010 г. был утвержден минимальный размер оплаты услуг представителей - 5000 руб. Размер возмещения определяется Судом в каждом конкретном случае в соответствии с законодательством исходя из принципа разумной достаточности. Пункт 8 Положения закрепляет максимальные размеры почтовых расходов, понесенных заявителем в связи с обращением; п. 9 Положения устанавливает, что государственная пошлина, уплаченная заявителем, в пользу которого состоялось решение КС РФ, возвращается ему в полном объеме в порядке, определяемом как данным Положением, так и налоговым законодательством. В соответствии с п. 10 Положения и § 73 Регламента КС РФ возмещение расходов осуществляется по письменному ходатайству (заявлению) заявителя или его представителя на основании протокольного решения Суда, в котором указывается размер подлежащих возмещению расходов. На наш взгляд, было бы корректнее именовать такое решение определением, поскольку согласно ст. 71 комментируемого Закона решения КС РФ, за исключением итоговых, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, именуются определениями (часть четвертая); не именуются определениями только решения по вопросам организации деятельности КС РФ. Понятно, что возмещение заявителям расходов, понесенных в связи с обращением в КС РФ, не относится к числу вопросов организации деятельности самого Суда, а является, по существу, частью конституционного судопроизводства, основывающейся на постановлении по делу, принятом в пользу заявителя. Кроме того, такие решения именуются определениями и в п. 6 Положения. Следует указать, что ни комментируемая статья, ни иные законодательные акты не устанавливают срок, в течение которого заявитель может реализовать свое право на возмещение понесенных расходов, а также срок, отведенный КС РФ на принятие решения о возмещении таких расходов, и срок выплаты возмещения заявителю. Следовательно, заявители по делу вправе направить соответствующее ходатайство в любое время с момента вступления в силу постановления (определения по жалобе) КС РФ, принятого в их пользу. При этом следует учитывать, что право на возмещение расходов в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 257, имеют лишь те заявители, чьи дела были разрешены Судом после его вступления в силу, т.е. после 13 мая 2005 г. Решение о возмещении расходов принимается Судом на ближайшем заседании после получения ходатайства заявителя с приложенными к нему необходимыми документами, подтверждающими расходы. Выплата возмещения осуществляется непосредственно финансовым управлением КС РФ как в безналичной, так и в наличной форме. Установление такой упрощенной для граждан (организаций) процедуры возмещения судебных расходов служит целям скорейшего восстановления прав заявителей. Как уже отмечалось, по смыслу комментируемой статьи и конкретизирующего ее Постановления Правительства РФ перечень видов судебных расходов, подлежащих возмещению заявителю, является исчерпывающим. В частности, О.И. Долгополов предполагает, что комментируемая статья не обязывает в случае признания положения закона не соответствующим Конституции РФ по жалобе гражданина возместить ему расходы на перевод, предусмотренный п. 4 части первой ст. 38 Закона о Конституционном Суде РФ, за счет бюджетных средств < 1>. Но нельзя исключить, что Суд с учетом конкретных обстоятельств дела может принять и иное решение по вопросу о компенсации как расходов на перевод, так и иных расходов, которые связаны с обращением в КС РФ. -------------------------------- < 1> См.: Долгополов О.И. Рассмотрение жалоб в налоговой сфере. М., 2009.
|
Последнее изменение этой страницы: 2019-06-08; Просмотров: 182; Нарушение авторского права страницы