|
Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии |
|
|
Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии |
Глава V. ОБРАЩЕНИЕ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья 36. Поводы и основания к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации
Комментарий к статье 36
Обращение в КС РФ преследует цель инициировать возбуждение разбирательства дела и имеет место применительно ко всем категориям дел. Суд в силу принципа диспозитивности не вправе по собственной инициативе начинать процедуру конституционного судопроизводства. Закон о Конституционном Суде РФ не сохранил такое несвойственное Суду полномочие, как рассмотрение дела по собственной инициативе. По Закону о Конституционном Суде РСФСР Суд имел такую возможность (ст. 74). Он был правомочен по своей инициативе давать заключения о соответствии Конституции РСФСР действий и решений Президента, других высших должностных лиц, если неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или привлечения к иной форме ответственности; о конституционности международных договоров РСФСР, внутрифедеральных договоров и др. Закон о Конституционном Суде РФ различает повод и основание к рассмотрению дела в КС РФ. Обращение заявителя, отвечающее требованиям комментируемого Закона о Конституционном Суде РФ, является поводом к возбуждению и рассмотрению дела в КС РФ. Согласно части первой ст. 36 поводом к рассмотрению дела в КС РФ является обращение в Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям комментируемого Закона. Формы обращения дифференцируются по двум основаниям: в зависимости от субъекта и предмета обращения. Запросом именуются: обращения управомоченных органов и лиц о проверке конституционности: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ; договоров между органами государственной власти, не вступивших в силу международных договоров РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции, ст. ст. 84, 88 Закона о Конституционном Суде РФ); обращения обозначенных органов и лиц о толковании Конституции (ч. 5 ст. 125 Конституции, ст. 105 Закона о Конституционном Суде РФ); обращения судов о проверке конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции, ст. 101 Закона о Конституционном Суде РФ); обращение Совета Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента для отрешения его от должности (ч. 7 ст. 125 Конституции, ст. 107 Закона о Конституционном Суде РФ); обращения Президента РФ и Верховного Суда РФ о проверке конституционности инициативы проведения референдума Российской Федерации по поставленному вопросу (поставленным вопросам) референдума. Ходатайством именуются обращения участников споров о компетенции и Президента РФ о разрешении споров о компетенции между органами государственной власти (ст. 92 Закона о Конституционном Суде РФ). Жалобой именуются обращения граждан, объединений граждан, других управомоченных органов и должностных лиц о проверке конституционности закона, примененного судом в конкретном деле и нарушающего, по мнению заявителя, конституционные права и свободы граждан. Закон о Конституционном Суде РФ основаниями к рассмотрению дела о толковании Конституции РФ называет обнаружившуюся неопределенность в понимании положений Конституции РФ; по другим категориям дел - обнаружившуюся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ закон, иной нормативный правовой акт, внутригосударственный договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор РФ, или обнаружившуюся неопределенность в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, которая может быть устранена лишь в ходе судебного разбирательства; по другим категориям дел - неопределенность относительно соответствия Конституции РФ порядка выдвижения Государственной Думой обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Разрешая вопрос о принятии обращения к рассмотрению, КС РФ определяет, имеется ли в действительности неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемой нормы Конституции РФ, либо такая неопределенность является мнимой, а ссылки на указанные в обращении статьи Конституции РФ - необоснованными или произвольными (Определение КС РФ от 16 октября 2001 г. N 230-О). Наличие повода и основания обязывает КС РФ принять обращение к рассмотрению, рассмотреть дело по существу в публичном судебном заседании либо без публичного слушания и вынести по нему мотивированное решение.
Статья 37. Общие требования к обращению
Комментарий к статье 37
Название комментируемой статьи указывает на то, что, во-первых, требования предъявляются ко всем обращениям в КС РФ (жалобам, запросам, ходатайствам), а во-вторых, не исключается наличие в иных статьях Закона о Конституционном Суде РФ специальных требований, предъявляемых к отдельным видам обращений. Часть первая комментируемой статьи указывает на письменную форму обращения в Суд. Это означает, что нельзя адресовать обращение в КС РФ, например, через средства массовой информации, посредством телевидения или по электронной почте. Обращение должно быть подписано. Несмотря на очевидность данного требования, нередко заявителями оно не соблюдается. К тому же подпись должна исходить от управомоченного лица (управомоченных лиц), поэтому в случае, если обращение исходит от организации, к такому обращению должны быть приложены копии устава и документа о назначении руководителя. Еще один нюанс: если обращение подписано представителем, то следует учитывать, что им в КС РФ (помимо представительства по должности) могут быть только адвокаты или лица, обладающие ученой степенью по юридической специальности (ст. 53 Закона о Конституционном Суде РФ), в доверенности должна содержаться оговорка о праве подписания обращения. В отношении права подписания обращения по доверенности следует учитывать Определение Конституционного Суда от 1 декабря 1999 г. N 198-О: в нем запрос правительства субъекта РФ признан как подписанный ненадлежащим заявителем - адвокатом, который такое право получил в порядке передоверия. В п. 1 части второй комментируемой статьи содержится предписание: в обращении должен быть указан КС РФ в качестве органа, в который направляется обращение. В ряде случаев это имеет принципиальное значение для квалификации обращения как адресованного именно Суду. Это связано с тем, что некоторые заявители обращаются в другие государственные органы и выражают просьбу ознакомить КС РФ с содержанием их обращений, проинформировать его о поставленных в них проблемах. Но по сути, такие обращения не являются обращениями в КС РФ с точки зрения законодательства о конституционном судопроизводстве. Пункт 2 части второй комментируемой статьи требует, чтобы в обращении были указаны наименование заявителя (в жалобе гражданина - фамилия, имя, отчество); адрес и иные данные о заявителе. " Иные данные" могут иметь существенное значение: если заявитель ставит вопрос о нарушении его прав как лица, обладающего особым статусом (индивидуального предпринимателя, адвоката, нотариуса), то в обращении должны содержаться данные, указывающие на наличие и сохранение подобного статуса (в этом случае их необходимо подтвердить соответствующими документами). Пункт 3 части второй комментируемой статьи предписывает указать в обращении необходимые данные о представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности. В частности, в обращении и в приложениях к нему должны содержаться сведения о представителе (копии диплома, удостоверение адвоката, доверенность, ордер). Пункт 4 части второй рассматриваемой статьи предписывает указать наименование и адрес государственного органа, издавшего акт, который подлежит проверке, либо участвующего в споре о компетенции. Учитывая, что практически все правовые акты федерального уровня легко найти в справочно-поисковых системах, данное требование актуально в настоящее время скорее в отношении актов субъектов РФ. Это может быть необходимо для ситуаций, когда у судей или сотрудников Секретариата Суда возникает служебная потребность связаться с органом субъекта РФ, принявшим акт. В силу п. 5 части второй комментируемой статьи в обращении должны быть указаны нормы Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ, дающие право на обращение в КС РФ. Имеются в виду ст. 125 Конституции РФ, а также в отношении граждан и их объединений - ст. ст. 96 и 97, в отношении судов - ст. 101, в отношении других субъектов - соответствующие статьи Закона о Конституционном Суде РФ. Пункт 6 части второй комментируемой статьи требует указывать точное название, номер, дату принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке акте, положении Конституции РФ, подлежащем толкованию. В этом случае также особенно важно соблюдать данное требование в отношении актов субъектов РФ. Пункт 7 части второй комментируемой статьи предписывает приводить в обращении указанные в Законе о Конституционном Суде РФ основания к рассмотрению обращения КС РФ: имеется в виду неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемого акта Конституции РФ (ст. 36 Закона о Конституционном Суде РФ). В обращении также должны быть изложены позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ (п. 8 части второй комментируемой статьи). Что касается позиции заявителя, то она представляет собой отношение заявителя к оспариваемому акту. Если обращение исходит от гражданина или суда, то должно иметь место аргументированное убеждение в неконституционности акта, а не сомнение в его понимании. Позиция должна касаться поставленного вопроса и иметь правовое обоснование в отношении тех аспектов, которые данный вопрос имеет (при этом такие аспекты должны быть, разумеется, известны и понятны заявителю, например отражены в судебных решениях по его делу). Пункт 9 части второй комментируемой статьи содержит, пожалуй, наиболее важное предписание: в обращении должно быть изложено требование, обращенное в связи с запросом, ходатайством, жалобой к КС РФ. Например, если имеет место жалоба гражданина, то требование формулируется как просьба признать акт либо его отдельные положения не соответствующими Конституции РФ, конкретным ее статьям. Это вытекает из толкования ст. 37 в сочетании со ст. 100 Закона о Конституционном Суде РФ, поскольку решение Суда всегда есть ответ на требование заявителя. Согласно ст. 74 Закона о Конституционном Суде РФ Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении, следовательно, требование должно быть изложено ясно и понятно. Если оспаривается весь акт целиком, но очевидно, что не все его положения затрагивают права заявителя или имеют отношение к его делу, требование нуждается в уточнении. В этом случае более правильно ставить вопрос о проверке конкретных положений акта. При этом во избежание недоразумений следует обращать внимание на то, совпадают ли названия положений, изложенные в обращении, с их действительными наименованиями (есть ли в акте пункты, абзацы, части и совпадает ли нумерация с актом; это можно сверить по актам, вносящим изменения в оспариваемый акт). Пункт 10 части второй комментируемой статьи требует, чтобы в обращении был приведен перечень прилагаемых к обращению документов. В Секретариате Суда данный перечень тщательно сверяется с фактически приложенными документами. Выявленные несовпадения квалифицируются в качестве формальных недостатков, которые заявитель должен устранить по рекомендации Секретариата.
Статья 38. Документы, прилагаемые к обращению
Комментарий к статье 38
К обращению в КС РФ прилагаются текст акта, подлежащего проверке, или положения Конституции РФ, подлежащие толкованию. Данное требование было актуально скорее для середины 1990-х гг. - периода принятия комментируемого Закона. В то время не были достаточно развиты электронные ресурсы, из которых сегодня подавляющее большинство юристов черпают информацию. В настоящее время ситуация изменилась - доступ к правовым актам, их быстрая печать и копирование снижают важность данного требования. Тем не менее требование все еще действует и может быть оправдано случаями, когда оспариваются акты субъектов РФ, обращение к которым в рамках конституционного судопроизводства происходит довольно редко. Пункт 2 части первой ст. 38 требует, чтобы к обращению были приложены доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности, а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в КС РФ в качестве представителя. Важно отметить, что к обращению должна быть приложена доверенность, а не ее копия. Доверенность должна быть действующей, в ней следует особо оговорить полномочия, связанные с защитой прав доверителя в Суде. Что касается документов, подтверждающих статус представителей (например, диплом), то они представляются в виде копий. Нельзя недооценивать требование, согласно которому к обращению необходимо приложить документ об уплате государственной пошлины. Так же как в случае с доверенностью, заявители должны представить документ об уплате госпошлины, а не его копию. В силу ст. 39 данного Закона этот документ должен подтверждать плату заявителя за обращение в КС РФ, а не в иной орган. Поэтому при предварительном изучении обращения особое внимание уделяется коду бюджетной классификации и номеру счета получателя платежа. Кроме того, государственная пошлина должна быть платой заявителя, а не его представителя, поэтому пристальное внимание обращается и на то, какое лицо указано в качестве плательщика в платежном документе. Если документы и иные материалы, приложенные к жалобе, изложены на другом языке, то комментируемая статья требует, чтобы заявитель приложил к жалобе их перевод на русский язык. Комментируемая статья также указывает на возможность заявителей предложить Суду свидетелей и экспертов, которых, по их мнению, следует вызвать в заседание. В этом случае к обращению прилагаются списки соответствующих лиц. Перечень материалов и документов, которые заявитель может приложить к обращению, является открытым. Это могут быть материалы, содержащие информацию о фактических обстоятельствах, которая может быть учтена Судом, аналитические документы, позволяющие рассмотреть поставленный в обращении вопрос всесторонне. Например, анализируя доводы жалобы на нарушение конституционных прав Федеральным законом " О лекарственных средствах", КС РФ в Определении от 3 июля 2008 г. N 676-О-П сформулировал свои позиции в пользу заявителя с учетом представленных им материалов. Из них следовало, что категория больных редкими заболеваниями, к которой относился заявитель, лишена доступа к лекарственным препаратам: в Российской Федерации они не производились в связи с реконструкцией единственного фармакологического предприятия, на котором они производились, а за границей такие препараты не закупались. Часть третья комментируемой статьи содержит обязанность заявителей представить в КС РФ документы и иные материалы с копиями в количестве 30 экземпляров. Исключение предусмотрено для граждан - они представляют необходимые документы с копиями в количестве трех экземпляров. Данная норма учитывает разницу возможностей граждан и иных категорий заявителей, она направлена на обеспечение судей, а также сотрудников Секретариата Суда и сторонних экспертов необходимым количеством экземпляров жалобы и приложенных к ней материалов. Стоит отметить, что требование о копиях экземпляров жалобы адресовано всем, за исключением граждан, субъектам обращения в КС РФ, включая суды и другие органы власти.
Статья 39. Государственная пошлина
Комментарий к статье 39
До внесения изменений, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ, вопросы уплаты государственной пошлины за обращение в КС РФ в части определения ее размеров и плательщиков непосредственно регулировались комментируемой статьей. После законодательных изменений комментируемая статья отсылает к законодательству о налогах и сборах, в котором предусматриваются основания и порядок уплаты государственной пошлины при обращении в КС РФ, возврата или зачета государственной пошлины и предоставления льгот по ее уплате. Вместе с тем действующая норма специально оговаривает, что законодательство о налогах и сборах регулирует названные вопросы с учетом особенностей, предусмотренных в Законе о Конституционном Суде РФ. Итак, исключительно в НК предусмотрены размеры госпошлины по делам, рассматриваемым КС РФ: при направлении запроса или ходатайства - 4500 руб.; при направлении жалобы организацией - 4500 руб.; при направлении жалобы физическим лицом - 300 руб. (п. 1 ст. 333.23). Плательщики уплачивают государственную пошлину при обращении в КС РФ до подачи запроса, ходатайства, жалобы (подп. 1 п. 1 ст. 333.18). Налоговый кодекс РФ устанавливает, что от уплаты государственной пошлины освобождаются следующие категории граждан и организаций: суды общей юрисдикции, арбитражные суды и мировые судьи при направлении (подаче) запросов в КС РФ; физические лица - Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы, а также физические лица - участники и инвалиды Великой Отечественной войны по делам, рассматриваемым в Суде (подп. 2, 11 и 12 п. 1 ст. 333.35). Помимо правил, установленных в НК, в комментируемой статье предусмотрены специальные нормы, регулирующие вопросы уплаты государственной пошлины: КС РФ своим решением вправе освободить от уплаты госпошлины либо уменьшить ее размер с учетом материального положения заявителя. В соответствии с п. 1 § 72 Регламента КС РФ об освобождении гражданина от уплаты государственной пошлины, уменьшении ее размера или об отказе ему в этом Суд выносит протокольное решение. Кроме того, государственной пошлиной не оплачиваются некоторые категории обращений. Это запросы судов, запросы о толковании Конституции РФ, ходатайства Президента РФ по спорам о компетенции, когда он в этих спорах не является стороной, запросы о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В данном перечне прослеживается определенная логика: инициатор обращения не является субъектом, который защищает собственные права и интересы, он обязан в значительной мере действовать, реализуя возложенные на него обязанности. В ситуации с запросами судов освобождение от уплаты продиктовано тем, что суды обращаются в КС РФ тогда, когда при рассмотрении дела приходят к убеждению о несоответствии Конституции РФ закона, который они обязаны применить. Если такое убеждение возникло, то у судов нет выбора, они обязаны обратиться в КС РФ. Следовательно, устранение ограничений в доступе к конституционному судопроизводству в данном случае полностью оправданно. Имеет конституционное обоснование и освобождение от государственной пошлины ходатайства Президента РФ по спорам о компетенции, когда он в этих спорах не является стороной: как следует из Конституции, Президент призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80). Таким образом, Президент, обращаясь с таким ходатайством, не просто реализует свои права в рамках свободного усмотрения, но выполняет то, к чему его обязывает Конституция. Наконец, запросы о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления: здесь также заложен элемент обязательности такого процессуального действия, совершение которого не зависит от воли участников процедуры импичмента. Поэтому и в данном случае не могут устанавливаться барьеры, препятствующие обращению в Суд с данным запросом. В связи с поправками, внесенными Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ, комментируемая статья изменилась в части оснований возврата госпошлины: это не только случай, когда обращение не было принято к рассмотрению, но и прекращение производства по делу. Более детально эти вопросы регулирует НК: из него следует, что заявление о возврате излишне уплаченной (взысканной) суммы государственной пошлины подается плательщиком государственной пошлины в КС РФ. К заявлению прилагаются решения и справка Суда об обстоятельствах, являющихся основанием для полного или частичного возврата излишне уплаченной (взысканной) суммы государственной пошлины, а также подлинные платежные документы в случае, если государственная пошлина подлежит возврату в полном размере, а в случае, если она подлежит возврату частично, - копии указанных платежных документов (п. 3 ст. 333.40). В п. 2 § 72 Регламента КС РФ содержится детализация порядка возврата государственной пошлины: если в предусмотренных Законом о Конституционном Суде РФ случаях обращение не принято Судом к рассмотрению или возвращено заявителю в процессе изучения его в предварительном порядке Секретариатом Суда, а также в случае, если производство по делу прекращено или принято решение о признании оспариваемой нормы неконституционной либо о выявлении конституционно-правового смысла оспариваемой нормы, влекущем пересмотр дела заявителя, государственная пошлина, поскольку это не противоречит законодательству о налогах и сборах, возвращается заявителю; возврат государственной пошлины осуществляется на основании справки за подписью руководителя Секретариата Суда, которая выдается заявителю вместе с подлинным документом о произведенной уплате государственной пошлины; в таком же порядке заявителю по его требованию возвращается излишне уплаченная государственная пошлина.
Глава VI. ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ РАССМОТРЕНИЕ ОБРАЩЕНИЙ
Статья 40. Рассмотрение обращений Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 40
Обращения, поступившие в КС РФ, регистрируются и учитываются в порядке, установленном Инструкцией по делопроизводству в КС РФ. После проведения регистрации они передаются на рассмотрение сотрудникам подразделений Секретариата КС РФ в соответствии с их компетенцией (см. комментарий к ст. 28 ). Если обращение не соответствует указанным в ч. 2 комментируемой статьи требованиям, соответствующий сотрудник Секретариата Суда уведомляет об этом заявителя. Такое уведомление, как правило, осуществляют сотрудники Отдела по приему граждан и работе с письмами (так, из 18214 обращений, поступивших в Суд в 2010 г., они рассмотрели (с предоставлением ответов заявителю) 8878 обращений < 1> ), а также сотрудники управлений конституционных основ публичного права, конституционных основ частного права, конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты, конституционных основ уголовной юстиции. -------------------------------- < 1> Кроме того, еще 1375 обращений было рассмотрено Представительством КС РФ в г. Москве с предоставлением ответов заявителям.
По вопросу о конкретных основаниях для уведомлений Секретариата Суда о несоответствии обращений заявителя требованиям комментируемого Закона см. комментарий к ст. ст. 36 - 38, 97 и 98. Касаясь нормативного регулирования деятельности Секретариата Суда в случае выявления им несоответствия обращений указанным в части второй рассматриваемой статьи требованиям комментируемого Закона, необходимо иметь в виду следующее. В среднем в КС РФ ежегодно обращается порядка 15 тыс. заявителей (в 2000 г. в его адрес было направлено 10983 обращения, в 2003 г. - 15668, в 2005 г. - 14943, в 2007 г. - 16612, в 2008 г. - 16592, в 2009 г. - 20629 обращений). Подавляющее большинство (свыше 99%) заявителей составляют граждане. При этом, к примеру, в 2007 г. было принято 14, в 2008 г. - 11, в 2009 г. - 20, в 2010 г. - 22 постановления Суда. Кроме того, в последние годы наряду с постановлениями КС РФ ежегодно принималось несколько десятков так называемых позитивных определений Суда (см. комментарий к ст. 71 ). Но даже с учетом указанных определений (а также с учетом принятия определений по вопросу о разъяснении решений, объединения нескольких обращений в рамках одного производства и т.д.) беспристрастная статистика показывает, что количество обращений, способных (в рамках конституционно и законодательно установленной компетенции Суда) порождать итоговые судебные решения (либо иные акты конституционного правосудия с позитивным конституционно-правовым содержанием), не превышает 0, 5% < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Статистика по обращениям в КС РФ. URL: http: // www.ksrf.ru/ Treatments/ Pages/ StatisticDef.aspx.
Да, очевидно, что в сознании нашего общества Суд зачастую воспринимается как " последняя инстанция", или, вернее сказать, как последняя твердыня правосудия. Известно и то, что низкая правовая культура населения, совмещенная с нежеланием, неумением, а часто и с отсутствием возможности пользоваться квалифицированной юридической помощью, приводит к массовой подаче в Суд обращений, не имеющих никакого отношения к его компетенции. Но необходимо признать и другие очевидные факты. Так, при том, что в последнее время в текстах обращений, как правило, все же наличествует требование о проверке конституционности нормативного правового акта, само содержание обращений зачастую свидетельствует о полной (и зачастую осознаваемой самими заявителями) фиктивности такого рода требований, так как на деле заявителей интересуют совершенно иные, не связанные с вопросом о конституционности норм аспекты применения права. В этих условиях норма комментируемой статьи, согласно которой Секретариат Суда в рамках предварительного рассмотрения уведомляет заявителя о несоответствии его обращения установленным требованиям, приобретает значение своего рода фильтра, который совершенно необходим для обеспечения нормальной работы Суда по решению реальных конституционно-правовых проблем, находящихся в его компетенции. При этом необходимо обратить внимание на то, что Секретариат не отказывает в принятии обращения к рассмотрению, а уведомляет о несоответствии обращения требованиям комментируемого Закона. Более того, уведомление Секретариата сопровождается указанием на то, что нужно сделать, чтобы обращение соответствовало установленным требованиям (нередко указание сопровождается приложением соответствующих выдержек из текста комментируемого Закона). Если Секретариат Суда уведомил заявителя о несоответствии его обращения рассмотренным выше требованиям, заявитель после устранения недостатков, связанных с формальным несоответствием обращения требованиям комментируемого Закона или неуплатой государственной пошлины, вправе вновь направить обращение в КС РФ. При этом необходимо отметить, что закон никак не ограничивает возможность качественного совершенствования подаваемых обращений. В случае же, если заявитель не согласен с содержащимся в поступившем на его имя уведомлении Секретариата выводом о несоответствии обращения требованиям Закона о Конституционном Суде РФ и требует принятия Судом решения по этому вопросу, вопрос о соответствии обращения требованиям данного Закона выносится на рассмотрение в заседании Суда. Заседания Суда по соответствующим вопросам проводятся, как правило, не реже одного раза в месяц. При этом не позднее чем за 10 дней до даты заседания всем судьям вручаются для изучения копии выносимых на рассмотрение обращений, приложений к ним, а также проекты Определений КС РФ. При признании обращения не соответствующим требованиям Закона о Конституционном Суде РФ Суд выносит определение об отказе в принятии обращения к рассмотрению. Соответствующее определение или (при вынесении определения в протокольной форме) выписка из протокола заседания Конституционного Суда направляются заявителю (см. комментарий к ст. 43 ). В случае повторного обращения того же заявителя в КС РФ после вынесения определения об отказе в принятии обращения к рассмотрению в заседании Суда принимается определение о прекращении переписки с указанным заявителем < 1>. Заявителю направляется заверенная копия соответствующего Определения. Дальнейшие его обращения по тому же вопросу оставляются без ответа и хранятся в установленном порядке. -------------------------------- < 1> Согласно ранее действовавшей редакции Регламента КС РФ соответствующее решение принималось не Судом, а его Секретариатом.
Пересылка указанных в части четвертой комментируемой статьи обращений в государственные органы или организации, компетентные решать поставленные в них вопросы, - право, а не обязанность Секретариата Суда. Оно осуществляется в тех случаях, когда указанное действие признается наиболее целесообразным способом содействия защите конституционных прав и свобод направившего обращение лица. В указанных случаях пересылка обращения производится с сопроводительным письмом, подписываемым руководителем Секретариата КС РФ.
Статья 41. Предварительное изучение обращения судьями Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 41
Председатель КС РФ поручает одному или нескольким судьям предварительное изучение обращения. По установившейся практике сам Председатель не занимается предварительным изучением обращений, т.е. не поручает их изучение самому себе. При распределении поручений Председатель Суда руководствуется порядком, который установлен коллегиально всеми судьями. Таким образом, принципы распределения дел между судьями в конституционном судопроизводстве вырабатываются не Председателем, что является важной юридической гарантией объективного рассмотрения обращений. Исходя из сложившихся деловых обыкновений при распределении дел учитываются загруженность судей делами, переданными им ранее, сложность и объем этих дел (§ 25 Регламента КС РФ). Предварительное изучение обращений судьей должно быть завершено не позднее двух месяцев с момента регистрации обращения в порядке, установленном Инструкцией по делопроизводству (§ 23 Регламента КС РФ). Предварительное изучение обращений судьей является обязательной стадией производства в КС РФ. Использование в комментируемой статье понятия " стадия производства" конкретизирует конституционное понятие " конституционное судопроизводство" (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ), устанавливая, что, как любое судопроизводство, конституционное судопроизводство состоит из ряда сменяющих друг друга стадий. При этом стадия, которая называется обязательной, не является первой. По мнению Н.В. Витрука, можно выделить следующие стадии конституционного судопроизводства: 1) внесение обращений в Конституционный Суд; 2) предварительное рассмотрение обращений в Конституционном Суде; 3) принятие обращения Конституционным Судом либо его отклонение; 4) подготовка к судебному разбирательству; 5) судебное разбирательство (либо разбирательство вне этой формы); 6) совещание, голосование и принятие Конституционным Судом итоговых решений; 7) провозглашение, опубликование и вступление в силу решений Конституционного Суда; 8) исполнение решений Конституционного Суда. Наличие указанных стадий не означает, что любое дело, рассматриваемое в конституционном суде, обязательно должно иметь все эти стадии. Оно может быть завершено на одной из стадий конституционного судопроизводства < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. 2-е изд. М., 2005. С. 333.
Первыми стадиями являются внесение обращений в Суд и их предварительное рассмотрение Секретариатом Суда (ст. 40 комментируемого Закона). Может сложиться впечатление, что в судебном конституционном процессе существует две разновидности предварительного изучения обращений, однако целесообразно обратить внимание на то, что судьей осуществляется предварительное изучение, а Секретариатом - предварительное рассмотрение обращений. Эта стадия предполагает участие работников Секретариата Суда в рассмотрении внесенных в КС РФ обращений. При этом в Законе о Конституционном Суде РФ содержатся критерии, с помощью которых можно определить сферу ведения Секретариата: это явно неподведомственные Суду обращения (часть третья ст. 40). В связи с этим Секретариат не осуществляет судебную власть, поскольку в силу ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Поэтому заявитель вправе потребовать принятия решения КС РФ по обращению, которое ранее рассматривалось Секретариатом Суда и по которому было принято решение о несоответствии обращения требованиям Закона о Конституционном Суде РФ. Если обращение подведомственно Суду, подано надлежащим субъектом и надлежащим образом оформлено, то тогда возникает обязанность Суда перейти в обязательную стадию, которой является предварительное изучение обращения судьей (судьями). Итогом предварительного изучения судьей обращения является заключение по результатам его предварительного изучения, которое докладывается в пленарном заседании КС РФ. По сложившейся практике это может быть как устное заключение (доклад), которое докладывается на пленарном заседании Суда, так и письменное заключение, которое рассылается вместе с материалами формирующегося дела заблаговременно всем судьям (§ 36 и 37 Регламента КС РФ). В содержательном плане изучение обращений судьей и последующее составление заключений представляют собой аналитическую деятельность, направленную на выявление таких обстоятельств, которые обусловливают отказ в принятии обращений к рассмотрению (ст. 43 Закона о Конституционном Суде РФ). Судья готовит определение об отказе в принятии обращения к рассмотрению, если он приходит к заключению, что: 1) разрешение вопроса, поставленного в обращении, неподведомственно КС РФ; 2) обращение в соответствии с требованиями Закона о Конституционном Суде РФ не является допустимым; 3) по предмету обращения Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу, за исключением случаев, предусмотренных ст. 47.1 комментируемого Закона. Заседания Суда по вопросу о принятии обращений к рассмотрению проводятся, как правило, не реже одного раза в месяц. Рассылка судьям внесенных в повестку дня обращений, иных, связанных с ними, документов и материалов (а если судья, проводивший изучение обращения, предлагает отказать в принятии его к рассмотрению, - также проекта определения об отказе в принятии обращения к рассмотрению) производится не позднее чем за пять дней до дня заседания (§ 28 Регламента КС РФ). Аналитическая работа судьи по составлению заключения является обязательной стадией конституционного судопроизводства, потому что имеет очень важное значение для выявления Судом объема содержания каждого основного права. Именно на этой стадии происходит уточнение круга тех правомочий, из которых складывается нормативное содержание (объем) конституционных прав, сформированных в тексте Конституции довольно абстрактно. Так, в ч. 1 ст. 29 Конституции РФ каждому гарантируется свобода мысли и слова. Каков объем этого права? Предполагает ли оно право на распространение информации, которая носит нейтральный характер и потому воспринимается нейтрально? Или же это право изначально по своему объему шире и предоставляет возможность распространять информацию, которая кого-то будет оскорблять, шокировать или у кого-то будет вызывать беспокойство или чувство страха? Судья, предварительно изучающий обращение, должен хорошо знать классическую теорию основных прав, предлагающую исследование при работе с обращениями в суд структуры каждого основного права. Предполагается, что в силу конституционных характеристик основных прав как " неотчуждаемых" и " принадлежащих каждому от рождения" (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ) у каждого основного права изначально имеется такой элемент, как основной объем правомочий (основное содержание). Иногда конституционный законодатель описывает данное правомочие, как это имеет место в ч. 2 ст. 35 Конституции РФ. Чаще конституционное право в тексте Конституции выражено в сжатом, неконкретизированном виде (например: " Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность" - ч. 1 ст. 26 Конституции РФ). Как известно, гл. 1 Конституции, определяющая основы конституционного строя, содержит в ст. 2 сжатое, суммарное изложение основных положений конституционного права, т.е. своего рода компендиум. В ней сказано: " Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". При этом конституционная обязанность судов не ограничивается только защитой прав. Суды как органы государства вправе также признавать права. В ч. 1 ст. 55 Конституции РФ предусмотрено, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Процесс признания права - это судебная формализация объема содержания права. В частности, уясняя объем содержания конституционного права на национальную самоидентификацию, Суд может указать, что оно предполагает возможность выбора; это означает, что национальная принадлежность не может быть жестко детерминирована исключительно генетическими и этническими факторами происхождения человека, так как в противном случае ни о каком выборе говорить не пришлось бы. В то же время объем этого права не предполагает, что выбор национальной принадлежности основывается исключительно на субъективных, индивидуально-оценочных представлениях. В конституционно-правовом аспекте национальная принадлежность идентифицируется в том числе по объективным критериям (антропоморфные признаки, язык, психический склад, культурная архитектура, образ жизни и т.п.). Но эти признаки могут не основываться на национально-этническом происхождении, а быть приобретенными в силу длительного пребывания человека в соответствующей (иной по сравнению с генетическими корнями) среде < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. С. 252 (автор комментария - В.И. Крусс).
Помимо определения изначального объема основного права, для ответа на вопрос о том, является ли обращение подведомственным или допустимым, необходимо оценить, а не является ли оспоренная норма частным случаем так называемого законного ограничения прав, осуществляемого по правилам ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ. Если судья обнаруживает, что норма содержит допустимое ограничение содержания основного права, то тогда он может предложить в своем заключении не принимать обращение к производству, поскольку неопределенность в том, является ли норма неконституционной, носит мнимый характер. Так, в Определении от 19 апреля 1996 г. N 74-О КС РФ констатировал: законодательство РФ может устанавливать специальные требования к лицам, желающим осуществлять определенные виды государственной деятельности, что обусловлено специфическим публично-правовым статусом, который приобретает гражданин, занимающий определенные государственные должности. И далее указывалось: " Гражданин Российской Федерации, пожелавший реализовать конституционное право быть избранным в орган государственной власти, должен принять те условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им при этом публично-правовой статус. Одно из таких условий - запрет иметь в собственности предприятие. Такой запрет не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционного права".
Статья 42. Принятие обращения к рассмотрению
Комментарий к статье 42
Согласно части первой комментируемой статьи решение о принятии обращения к рассмотрению принимается КС РФ в заседании не позднее месяца с момента завершения судьей (судьями) его предварительного изучения. В соответствии с Регламентом КС РФ (§ 28) именно на судью (судей), завершившего предварительное изучение переданного ему обращения, возлагается обязанность инициировать включение данного обращения в повестку дня заседаний КС РФ по вопросу о принятии обращений к рассмотрению, которые проводятся, как правило, не реже одного раза в месяц. В целях своевременного и всестороннего ознакомления судей с существом, обстоятельствами и мотивами обращения, включенного в повестку для заседания КС РФ, оно вместе с иными, связанными с ним, документами и материалами рассылается судьей (судьями), проводившим предварительное изучение, всем судьям не позднее чем за пять дней до дня заседания. В случае поступления судье (судьям), проводившему предварительное изучение обращения, каких-либо связанных с ним материалов после указанной рассылки судья (судьи) в силу сложившейся практики обеспечивает направление таких дополнительных материалов иным судьям таким образом, чтобы они были доступны им при рассмотрении вопроса о принятии соответствующего обращения к рассмотрению. По сложившейся традиции рассмотрение вопроса по каждому из включенных в повестку дня заседаний КС РФ обращений начинается с краткого сообщения судьи (судей), проводившего его предварительное изучение, о фактической стороне жалобы или запроса, требованиях заявителя и основанном на их конституционно-правовой оценке том или ином возможном варианте решения КС РФ по вопросу о принятии обращения к рассмотрению. После этого присутствующие на заседании судьи вправе задать судье, проводившему предварительное изучение обращения, уточняющие вопросы, а затем высказать свои суждения и (или) предложения. После завершения обсуждения проводится голосование по всем поступившим от судей предложениям по вопросу о принятии обращения к рассмотрению. Вместе с тем не исключено, что Суд может прийти к выводу о необходимости продолжить предварительное изучение обращения, посчитав имеющуюся в его распоряжении информацию недостаточной для принятия соответствующего решения. В этом случае окончательное решение вопроса о его принятии к рассмотрению переносится на одно из следующих заседаний КС РФ. В целом аналогичная процедура принятия обращения к производству, когда соответствующее решение принимается в заседании Суда большинством голосов судей по докладу судьи, которому было поручено его изучение, характерна и для органов конституционной юстиции многих зарубежных государств (Австрия, Болгария, Италия, Португалия и др.). Вместе с тем в отдельных странах можно обнаружить и некоторое своеобразие в отношении порядка разрешения вопроса о приемлемости (обоснованности) обращения и принятии его к рассмотрению. Так, в Сербии определения о возбуждении производства по проверке конституционности и законности оспариваемого акта принимаются квалифицированным большинством судей не менее двух третей голосов от их общего числа, а в Германии, Испании, Турции, Украине и ряде других государств для решения (предварительного или окончательного) вопроса о приемлемости обращений могут формироваться специальные комиссии (секции, палаты) в составе трех - пяти судей. Ни комментируемая, ни иные статьи Закона о Конституционном Суде РФ не предусматривают возможности участия заявителя, направившего обращение в КС РФ, или его представителя, а равно других заинтересованных лиц в заседании Суда по вопросу о его принятии к рассмотрению. Данное обстоятельство даже послужило основанием для оспаривания конституционности подобного законодательного регулирования как препятствующего реализации конституционного права граждан на защиту своих конституционных прав и свобод, права на доступ к правосудию, нарушающего принципы открытости судебного разбирательства, состязательности и равноправия сторон и тем самым противоречащего ст. ст. 45 (ч. 2), 46 (ч. 2), 47 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 123 (ч. ч. 1 и 3) Конституции РФ. Однако КС РФ в Определении от 23 мая 2006 г. N 179-О разъяснил, что решение вопроса о соответствии обращения требованиям комментируемого Закона осуществляется в процедуре предварительного рассмотрения обращений, которая не предполагает обязательного приглашения сторон, их участия в заседании КС РФ, поскольку позиция заявителя изложена в его обращении. На этой стадии конституционного судопроизводства не принимается решение по существу поставленных вопросов, а проверяется, относится ли разрешение данных вопросов к компетенции Суда и является ли обращение допустимым. Что касается прав заявителя знакомиться с материалами дела, излагать свою позицию по делу, задавать вопросы другим участникам процесса, заявлять ходатайства, в том числе о заслушивании показаний свидетелей и заключений экспертов, то они относятся к процессуальным стадиям, следующим за принятием обращения к рассмотрению, поскольку только после такого решения может идти речь о наличии в производстве КС РФ соответствующего дела и о правах сторон в этом деле. Решение КС РФ о принятии к рассмотрению обращения принимается и формулируется по каждому обращению отдельно, а его юридическое оформление осуществляется, как правило, в протокольной форме. Исключения из указанной процедуры могут быть связаны с обращениями, содержащими требования о проверке конституционности ряда законоположений, одни из которых по тем или иным причинам не могут быть приняты к рассмотрению, а другие отвечают предъявляемым законом требованиям. В таких случаях КС РФ вынужден прибегать к оформлению соответствующего определения в виде отдельного документа, в котором с изложением своих мотивов дифференцированно решать вопрос о принятии каждого из оспариваемых законоположений к рассмотрению. Примером тому может быть, в частности, Определение от 3 июля 1997 г. N 84-О, которым КС РФ отказал в принятии к рассмотрению запроса Президента РФ в части проверки конституционности ряда положений Закона " О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" как не являющегося допустимым и ввиду неподведомственности поставленных в нем вопросов КС РФ и одновременно решил, что другие оспариваемые в запросе Президента положения упомянутого Закона подлежат проверке на соответствие Конституции в заседании Суда. Согласно части второй комментируемой статьи о решении КС РФ о принятии обращения к рассмотрению уведомляются стороны. Порядок такого уведомления определен § 29 Регламента КС РФ, в соответствии с которым после принятия Судом обращения к рассмотрению судья-докладчик направляет сторонам уведомление о принятом решении; стороне, не являющейся заявителем, наряду с уведомлением высылаются также копии обращения и приложенных к нему материалов, а при необходимости другие документы, полученные судьей-докладчиком. Если Суд пришел к выводу о наличии оснований для рассмотрения дела без проведения слушания, об этом со ссылкой на ст. 47.1 комментируемого Закона указывается в уведомлении. В такой ситуации, извещая орган, издавший (должностное лицо, подписавшее) оспариваемый акт, о намерении рассмотреть дело без проведения слушания и направляя в его адрес копии обращения и приложенных к нему документов, судья-докладчик предлагает ему представить в течение месяца или в другой указанный в уведомлении срок письменный отзыв. О принятом к рассмотрению обращении могут быть уведомлены также государственные органы и иные лица, не являющиеся участниками процесса. В случае принятия к рассмотрению жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан судья-докладчик обязан уведомить об этом органы, указанные в ст. 98 комментируемого Закона. Что касается сроков уведомления сторон и иных лиц, не являющихся участниками процесса, то ни комментируемая статья, ни другие положения Закона, ни Регламент КС РФ их не устанавливают. На практике же оно осуществляется незамедлительно. Помимо этого, следует учитывать, что информация о принятии обращения к рассмотрению, как правило, не позднее чем на следующий день после соответствующего решения размещается на официальном сайте КС РФ. Часть третья комментируемой статьи предусматривает, что в случаях, не терпящих отлагательства, КС РФ может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела КС РФ. В соответствии с § 30 Регламента КС РФ решение Суда, содержащее указанное предложение, оформляется мотивированным определением КС РФ, излагаемым в виде отдельного документа. Основанием для принятия решения КС РФ об обращении, содержащем предложение о приостановлении действия оспариваемого акта или процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ, могут служить объективные данные, свидетельствующие о том, что продолжение действия акта или вступление в силу международного договора может повлечь за собой системные нарушения конституционных прав и свобод человека или гражданина, а равно причинение масштабного ущерба иным конституционным ценностям. Особое значение подобное предложение КС РФ имеет применительно к проверке конституционности международных договоров РФ. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией и комментируемым Законом Суд вправе давать оценку их конституционности только при условии, что они не вступили в силу. Соответственно, в случае вступления в силу международного договора РФ после принятия к рассмотрению запроса о его проверке КС РФ может столкнуться с необходимостью прекращения производства по делу в силу ст. 68 комментируемого Закона. В этом смысле наличие у Суда соответствующего полномочия как раз и позволяет своевременно предупредить возможность блокирования конституционного судопроизводства по вопросу конституционности не вступившего в силу международного договора посредством его ратификации после принятия КС РФ дела к рассмотрению. Несомненный интерес представляет и вопрос о формальных правовых последствиях обращения Суда с предложением к соответствующим органам о приостановлении действия оспариваемого акта или процесса вступления в силу оспариваемого международного договора. В юридической литературе высказываются различные мнения по данному поводу, вплоть до того, что такое обращение не влечет за собой каких-либо обязанностей не только исполнить, но даже рассмотреть его, поскольку приостановление действия акта или процесса вступления в силу международного договора может быть лишь следствием доброй воли тех, кому оно адресовано, базирующейся на их ответственности и авторитете КС РФ < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. С. 157.
Не исключено, что такая оценка правовой природы института приостановления действия оспариваемого акта или процесса вступления в силу международного договора РФ по предложению КС РФ имеет определенные исторические предпосылки. Ведь если обратиться к положениям Закона о Конституционном Суде РСФСР, то можно обнаружить, что в соответствии с его ст. 8 (ч. 5) Суд или его Председатель также обладали правом потребовать приостановления процесса ратификации международного договора и действия нормативных актов. При этом данный Закон прямо указывал на то, что такие требования подлежат обязательному безотлагательному рассмотрению органами и должностными лицами, которым они адресованы, но их исполнение обязательным не является. Действующее законодательство не содержит аналогичных предписаний относительно обязанностей субъектов публичной власти, в адрес которых направлено соответствующее обращение Суда. Вместе с тем поскольку такое обращение предполагает принятие мотивированного определения КС РФ, то оно в силу положений ст. 6 комментируемого Закона является, равно как и любое решение Суда, обязательным для всех органов государственной власти Российской Федерации. Конституционный Суд РФ нечасто прибегает в своей деятельности по осуществлению конституционного судопроизводства к применению части третьей комментируемой статьи. Довольно редким примером ее использования может служить Определение от 14 марта 1995 г. N 5-О, которым КС РФ, учитывая, что применение оспариваемого администрацией Тамбовской области Устава Тамбовской области может повлечь за собой издание актов или совершение действий правового характера, основанных на нормах, содержащих неопределенность в вопросе об их соответствии Конституции, и тем самым поставить под сомнение юридическую силу таких актов или действий, предложил Тамбовской областной Думе приостановить действие Устава до завершения рассмотрения дела КС РФ.
Статья 43. Отказ в принятии обращения к рассмотрению
Комментарий к статье 43
Комментируемая статья состоит из двух частей, в первой из которых фиксируются основания для принятия КС РФ решения об отказе в принятии обращения к рассмотрению, а во второй закрепляется возможность прекращения производства по принятому к рассмотрению обращению в случае, если оспариваемый в порядке конституционного судопроизводства акт был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела. Согласно п. 1 части первой КС РФ отказывает в принятии обращения к рассмотрению в случаях, когда разрешение вопроса, поставленного в обращении, неподведомственно КС РФ. Из содержания данного нормативного положения следует, что при разрешении судьями вопроса о принятии обращения к рассмотрению содержащиеся в нем требования прежде всего должны быть соотнесены с компетенцией Суда, закрепленной в ст. 125 Конституции и ст. 3 комментируемого Закона < 1>. -------------------------------- < 1> Здесь будет уместно напомнить, что такое полномочие КС РФ, как проверка соответствия Конституции вопроса (вопросов), по которому предполагается проведение федерального референдума, закреплено в Федеральном конституционном законе " О референдуме Российской Федерации" (ст. ст. 15 и 23). Подробнее об этом см.: Витрук Н.В. Производство в Конституционном Суде Российской Федерации по рассмотрению дела о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по поставленному вопросу (поставленным вопросам) референдума // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 2. С. 10 - 12.
Как правило, определение неподведомственности обращений КС РФ не вызывает на практике больших затруднений, поскольку законодательство довольно четко и исчерпывающим образом закрепляет полномочия Суда как органа конституционного контроля. При этом чаще всего КС РФ отказывает в принятии обращений к рассмотрению в связи с неподведомственностью по причине того, что в них ставятся вопросы о проверке конституционности положений непосредственно Конституции, подвергается сомнению конституционность ведомственных или иных подзаконных нормативных актов, оспаривается законность правоприменительных, в том числе судебных, решений, обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в действующие законы. В соответствии с п. 2 части первой ст. 43 комментируемого Закона самостоятельным основанием для решения КС РФ об отказе в принятии к рассмотрению поступившего обращения является его недопустимость. Здесь, правда, необходимо оговориться, что как таковое понятие недопустимости обращения в законодательстве отсутствует и выводится по принципу " от противного", исходя из тех требований закона, в соответствии с которыми обращения признаются допустимыми. В связи с этим следует иметь в виду, что критерии допустимости обращений закрепляются Законом о Конституционном Суде РФ дифференцированно применительно к каждому виду конституционного судопроизводства в отдельности (см. ст. ст. 85, 89, 93, 97, 102 и 108 комментируемого Закона). Однако в отношении запросов о толковании Конституции законодатель, в исключение из общего правила, не посчитал необходимым установить критерии их допустимости. Мотивы такого решения неочевидны, что оставляет открытым вопрос о целях, которые преследовались законодательным умолчанием о допустимости запросов о толковании конституционных положений. Между тем КС РФ в своих решениях фактически снял вопрос о критериях допустимости данного вида обращений. Подтверждением тому могут служить не раз принимавшиеся им Определения о недопустимости запросов о толковании Конституции в случаях, если по предмету обращения принят федеральный закон либо запрос о толковании Конституции явно подменяет собой запрос о проверке конституционности закона (см. комментарий к ст. ст. 105, 106 ). Говоря о п. 2 части первой ст. 43 Закона, нельзя обойти вниманием то обстоятельство, что он не единожды обжаловался на предмет соответствия Конституции РФ как ограничивающий право граждан требовать проверки конституционности законов, примененных в конкретном деле, требованиями о допустимости обращения, притом что ст. ст. 46 (ч. 1) и 47 (ч. 1) Конституции закрепляют право на судебную защиту и на рассмотрение дела в том суде, к подсудности которого оно отнесено законом, безотносительно к каким-либо условиям. В Определении от 21 декабря 2000 г. N 253-О, принятом по жалобе гражданки М.В. Дудник, КС РФ сформулировал правовую позицию, имеющую принципиальное значение для оценки содержания данного предписания комментируемой статьи. Ее суть сводится к тому, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, как оно сформулировано в ст. 46 (ч. 2) и в конкретизирующей ее содержание ст. 125 (ч. 4) Конституции, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты. Из Конституции не следует и наличие у гражданина права оспорить в КС РФ любой нормативный акт вне связи с какими бы то ни было условиями. В связи с этим КС РФ пришел к выводу, что п. 2 части первой ст. 43 Закона как таковой применительно к решению вопроса о принятии конституционных жалоб граждан только называет установленный в ст. ст. 96 и 97 Закона критерий их допустимости и всегда применяется в системной связи с данными статьями, производными от положений ст. 125 Конституции, вследствие чего разрешение вопроса о проверке конституционности п. 2 части первой ст. 43 Закона фактически означало бы оценку положений ст. 125 (ч. 4) Конституции. Согласно п. 3 части первой комментируемой статьи, если по предмету обращения КС РФ ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу, Суд также принимает решение об отказе в принятии такого обращения к рассмотрению, за исключением случаев, предусмотренных ст. 47.1 Закона. Принципиальное значение указанного основания отказа в принятии обращения состоит в том, что оно освобождает КС РФ от необходимости повторно, а тем более многократно рассматривать вопрос о конституционности оспариваемых положений, если он по существу уже был разрешен постановлением Суда. При этом важно подчеркнуть, что, если в обращении ставится вопрос, который уже был предметом рассмотрения КС РФ и нашел разрешение в принятом им постановлении, сохраняющем свою силу, такое обращение не может быть принято к рассмотрению независимо от итогового вывода Суда о конституционности (неконституционности) содержащегося в ранее принятом постановлении. Отказывая в принятии обращений, КС РФ в таких случаях прямо указывает, что они не могут быть им рассмотрены, так как по предмету имеется сохраняющее свою силу решение Суда. Весьма важное значение для уяснения п. 3 части первой ст. 43 Закона имеет также то обстоятельство, что КС РФ в своей практике расширительно толкует его нормативное содержание, понимая под предметом обращения не только сами по себе оспариваемые законоположения, оценка конституционности которых уже нашла отражение в постановлении КС РФ. В силу сложившихся подходов предмет обращения преломляется Судом сквозь призму ранее сформулированных им правовых позиций, положенных в обоснование вывода о конституционности (неконституционности) положений правовых актов, аналогичных оспариваемым заявителем < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Морщакова Т.Г. Российское правосудие в контексте судебной реформы. М., 2004. С. 70 - 74.
Исходя из этого в КС РФ сложилась практика принятия особого рода решений - определений с позитивным (положительным) содержанием, в качестве правовой основы для которой как раз и используется п. 3 части первой ст. 43 Закона < 1>. Принимая такие определения, Суд опирается на правовые позиции, содержащиеся в его постановлениях и имеющие своеобразное " прецедентное" значение для разрешения последующих обращений в силу предметного сходства с оспариваемыми в них положениями закона. -------------------------------- < 1> Подробнее см.: Петров А.А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в механизме правового регулирования. Иркутск, 2007. С. 79 - 91; Нарутто С.В. Обращение граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 2011. С. 312 - 322.
Несмотря на то что основанием для принятия определений с позитивным содержанием служит п. 3 части первой ст. 43 Закона, которая посвящена принятию решения об отказе в принятии обращения к рассмотрению, такие определения вовсе не означают отказ заявителю в разрешении поставленного перед Судом вопроса. Напротив, посредством принятия определений с позитивным содержанием КС РФ, по существу, распространяет на оспариваемые в обращении акты свои прежние правовые позиции и, опираясь на них, осуществляет оценку конституционности таких актов без формального принятия обращения к рассмотрению и его разрешения в заседании Суда < 1>. Это не только позволяет более рационально организовать отправление конституционного правосудия, но и отвечает интересам заявителей, поскольку они получают искомый результат в виде конституционной интерпретации оспариваемого закона, не дожидаясь рассмотрения дела в заседании КС РФ и принятия постановления, итоговый вывод которого, по существу, заранее предопределен правовыми позициями Суда, относящимися к предмету соответствующего обращения. -------------------------------- < 1> В одних случаях она осуществляется КС РФ путем констатации неконституционности нормы по аналогии с ранее принятым постановлением, а в других - посредством выявления конституционно-правового смысла оспариваемых законоположений, выводимого им из накопленных в собственных решениях правовых позиций.
Решение КС РФ значительной части дел при помощи " позитивных" определений фактически способствовало зарождению в рамках конституционной юстиции письменного производства, отвечающего интересам продуктивности отправления правосудия, особенно с учетом наращивания объема выработанных КС РФ правовых позиций, позволяющих с опорой на них принимать решения в ускоренной процедуре < 1>. Благодаря письменному производству выросла и пропускная способность конституционного правосудия, о чем наглядно свидетельствует то, что, по данным Секретариата КС РФ, в 1995 - 2011 гг. было принято свыше 1200 определений с позитивным содержанием, каждое шестое из которых к тому же содержало либо прямое указание на пересмотр правоприменительных дел заявителей, либо поручение законодателю о приведении оспоренного правового регулирования в соответствие с конституционными требованиями и правовыми позициями КС РФ. -------------------------------- < 1> Подробнее о письменном производстве см.: Митюков М.А., Станских С.Н. Письменное разбирательство в конституционном судопроизводстве: Россия и опыт зарубежных стран // Государство и право. 2005. N 10. С. 5 - 13.
Вместе с тем практика принятия КС РФ определений с позитивным содержанием вызывает разноречивые и не всегда комплиментарные оценки < 1>. Противники такого рода решений ссылаются прежде всего на то, что комментируемый Закон прямо не предусматривает возможность их принятия Судом, не обеспечивает необходимых гарантий гласности и состязательности судопроизводства, а помимо этого, указывают также и на то, что при разрешении жалобы в такой усеченной форме заявители, а равно иные потенциальные - субъекты конституционного судопроизводства лишаются возможности полноценного участия в отправлении конституционного правосудия < 2>. -------------------------------- < 1> Это касается даже самих судей КС РФ. Так, судья В.О. Лучин в своем особом мнении по Определению от 27 июня 2000 г. N 92-О указал, что возможность принятия КС РФ таких решений не вытекает из положений Закона и умаляет демократизм конституционного судопроизводства (см.: ВКС. 2000. N 6). < 2> См.: Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону " О Конституционном Суде Российской Федерации". 2-е изд. М., 2009. С. 187.
Нельзя не признать, что и сам КС РФ не всегда последователен в своих подходах к принятию определений с позитивным содержанием. Так, если изначально такие решения основывались исключительно на правовых позициях, сформулированных в постановлениях КС РФ, то в дальнейшем Суд посчитал возможным принимать их, опираясь не только на свои прежние постановления, но и на определения с позитивным содержанием, мотивируя это тем, что последние представляют собой не что иное, как разновидность итогового решения, а потому принципиально по своему значению не отличаются от постановлений. Многочисленными примерами такой практики могут служить Определения от 2 ноября 2000 г. N 255-О, от 10 июля 2003 г. N 316-О, от 25 марта 2004 г. N 157-О, от 8 июля 2004 г. N 303-О, от 7 октября 2005 г. N 342-О и др. Все это не только давало лишние поводы усомниться в обоснованности определений КС РФ с позитивным содержанием, так как с формально-юридической стороны п. 3 части первой ст. 43 Закона допускал возможность их принятия, только если по предмету обращения имеется сохраняющее свою силу постановление Суда, но и приводило к тому, что в некоторых случаях суды и другие правоприменители уклонялись от исполнения таких определений, в особенности когда они содержали предписания о пересмотре дел заявителей. Как следствие, ощущалась настоятельная потребность законодательно разрешить вопрос о полномочиях КС РФ по разрешению дела на основе ранее принятых им решений, сохраняющих свою силу, и юридических особенностях данного вида судопроизводства. Думается, именно этим было обусловлено официальное признание Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ института письменного производства, суть которого заключается в возможности рассмотрения и разрешения КС РФ дела о конституционности закона без проведения слушания, если он придет к выводу о том, что оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции постановлением КС РФ, сохраняющим силу, либо что оспариваемая норма, ранее признанная неконституционной постановлением КС РФ, сохраняющим силу, применена судом в конкретном деле, а подтверждение КС РФ ее неконституционности необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике (см. комментарий к ст. 47.1 ). Предусмотрев возможность разрешения КС РФ дела без проведения слушания, законодатель, по существу, легализовал накопленный им опыт принятия итоговых решений на основе собственной прецедентной практики, одновременно специально оговорив реализацию соответствующих полномочий рядом условий, что нашло отражение и в нормативном содержании п. 3 части первой ст. 43 Закона. В редакции упомянутого Федерального конституционного закона он, по сути, означает, что в случаях, предусмотренных ст. 47.1 Закона, КС РФ вправе прийти к выводу о необходимости разрешения обращения без проведения слушания дела в публичном заседании. Вместе с тем законодательное закрепление института письменного конституционного судопроизводства само по себе вовсе не дает оснований для констатации того, что практика принятия определений с позитивным содержанием должна быть прекращена. Поскольку разрешение дела Судом без проведения слушания в порядке ст. 47.1 Закона возможно лишь на основе признания не соответствующими Конституции положений закона, аналогичных положениям оспариваемых нормативных актов, и только посредством принятия соответствующего постановления, вопрос о том, вправе ли КС РФ в иных случаях, когда им выработаны правовые позиции, имеющие прецедентное значение для разрешения дела о конституционности закона, решить его с помощью определения с позитивным содержанием, остается открытым. С этой точки зрения нельзя не признать, что предпринятые законодателем изменения в правовом регулировании оснований отказа в принятии Судом обращения к рассмотрению по крайней мере прямо не исключают возможности и в дальнейшем прибегать к разрешению дела посредством таких определений < 1>. -------------------------------- < 1> Данный вывод согласуется с мнением Председателя КС РФ В.Д. Зорькина, полагающего, что определения с " положительным содержанием" лимитированы многолетней практикой Суда и фактически стали конституционным обычаем. См.: Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011. С. 163.
Часть вторая комментируемой статьи предусматривает полномочия КС РФ по прекращению производства, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения КС РФ дела, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. На первый взгляд из нормативного содержания данной нормы вытекает исключительно возможность прекращения производства по делу, вследствие чего она тяготеет к ст. 68 комментируемого Закона, посвященной соответствующим вопросам. Однако это не совсем так. Дело в том, что именно часть вторая ст. 43 Закона служит Суду правовым основанием для отказа в принятии к рассмотрению обращений, в которых оспаривается конституционность положений закона, утративших свою силу до обращения заявителя в КС РФ, так как законодательство вообще не предусматривает проверки конституционности таких правовых актов. Вместе с тем подобная интерпретация части второй ст. 43 Закона в практике конституционного правосудия неоднократно вызывала нарекания граждан, которые полагали, что лишение их возможности оспорить отмененный или иным образом утративший силу закон необоснованно умаляет их право на судебную защиту конституционных прав и свобод. Реагируя на них, КС РФ в ряде своих Определений (от 4 июня 1998 г. N 112-О, от 18 июля 2006 г. N 318-О, от 18 декабря 2007 г. N 935-О-О и др.) вынужден был разъяснить, что одной из задач конституционного судопроизводства является выявление неконституционности закона, чтобы нарушенные им права и свободы граждан были восстановлены. Отмена такого закона самим законодателем защищает конституционные права граждан столь же эффективно, как и признание его не соответствующим Конституции, тем более что решения КС РФ, как правило, обратной силы не имеют. Именно поэтому часть вторая ст. 43 Закона не предусматривает возможность рассмотрения законов, утративших силу до начала производства в КС РФ, которое в таких случаях не могло бы привести к иным последствиям и, таким образом, было бы излишним. Соответственно, предметом рассмотрения в КС РФ могут быть лишь являющиеся действующими на момент обращения заявителя в Суд положения закона. При оценке юридической силы обжалуемых в КС РФ правовых актов необходимо исходить из того, что они могут лишиться ее не только вследствие формальной отмены (изменения), но и по причине фактического " отмирания". Об этом, в частности, свидетельствуют Определения КС РФ (от 13 ноября 2001 г. N 239-О, от 10 ноября 2002 г. N 321-О, от 21 февраля 2008 г. N 166-О и др.), в которых свой отказ в принятии соответствующих обращений к рассмотрению он мотивировал именно тем, что оспариваемые законоположения фактически не действовали и не применялись либо утратили свое правовое значение задолго до обращения заявителя в КС РФ. Наряду с этим следует, однако, подчеркнуть, что утрата юридической силы законом как основание для отказа в принятии обращения о проверке его конституционности к рассмотрению должна быть действительной и приводить к реальному прекращению действия оспариваемых положений. Поэтому в случаях, когда отмена той или иной нормы обусловлена причинами технико-юридического характера, связанными лишь с ее редакционным уточнением, имеющим сугубо " косметический" характер, либо изменением места расположения в законе, либо перемещением в иной законодательный акт и тем самым не затрагивающими содержания оспариваемого регулирования, КС РФ не вправе уклониться от оценки конституционности такого законоположения, что подтверждено им в серии своих Постановлений (от 24 февраля 1998 г. N 7-П, от 12 марта 2001 г. N 4-П, от 23 декабря 2004 г. N 19-П, от 24 мая 2007 г. N 7-П и др.). Существенное значение для уяснения смысла части второй ст. 43 Закона имеет и то обстоятельство, что она не предусматривает обязательности прекращения производства по делу в указанных в ней случаях. Суд вправе посчитать необходимым продолжить начатое судопроизводство, даже если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела и тогда, когда действием этого акта не были нарушены конституционные права и свободы заявителей. Что касается процедурных правил принятия Судом решения об отказе в принятии обращения к рассмотрению, то в соответствии с § 28 Регламента КС РФ такое решение принимается Судом в заседании, оформляется определением, излагается в виде отдельного документа и должно быть мотивированным. В силу сложившейся практики подготовка проекта такого определения возлагается на судью, проводившего предварительное изучение обращения, который в установленном Регламентом порядке рассылает его для ознакомления всем судьям Суда. Рассылка судьей, завершившим предварительное изучение обращения, " отказного" определения, конечно же, не означает, что оно будет обязательно поддержано другими судьями в заседании КС РФ. Не исключен и такой вариант, когда решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению будет принято вопреки предложению судьи, проводившего его предварительное изучение и, как следствие, не подготовившего проект " отказного" определения. На этот случай Регламент КС РФ специально оговаривает, что если предложение судьи, изучавшего обращение в предварительном порядке, о принятии его к рассмотрению не получило поддержки, то он на основе состоявшегося обсуждения готовит текст определения об отказе в принятии обращения к рассмотрению. При этом по его просьбе судьи, голосовавшие за отказ в принятии обращения, излагают свои аргументы в письменной форме и передают их ему для подготовки текста соответствующего определения.
Статья 44. Отзыв обращения
Комментарий к статье 44
Закон о Конституционном Суде РСФСР связывал регулирование отзыва обращений, направленных в КС РСФСР, с правовой природой самого обращения. Так, граждане и юридические лица были наделены правом оспаривания правоприменительных актов. Соответственно, положения ст. 68 указанного Закона допускали отзыв индивидуальной жалобы на любой стадии производства в Суде до начала совещания судей для принятия решения по существу рассматриваемого дела о конституционности правоприменительной практики. При этом прежнее нормативное регулирование содержало запрет рассмотрения отозванной индивидуальной жалобы либо жалобы, поступившей от того же лица по тому же вопросу после отзыва первоначальной индивидуальной жалобы. Ходатайство о проверке конституционности нормативного правового акта или международного договора в силу ст. 61 Закона о Конституционном Суде РСФСР могло быть отозвано направившим его уполномоченным государственным или общественным органом, должностным лицом или депутатом лишь до момента включения соответствующего вопроса в повестку дня заседания Суда при наличии согласия его Председателя. Иное регулирование устанавливалось указанным Законом в отношении отзыва запроса о даче Судом заключения, который мог быть осуществлен лишь до начала рассмотрения соответствующего запроса в заседании Суда. При этом, однако, следует иметь в виду, что норма ч. 2 ст. 74 данного Закона допускала возможность дачи Судом заключений по собственной инициативе, что придавало характеристике отзыва подобного запроса в большей мере технический, нежели процессуальный характер. Трансформация модели регулирования отношений, касающихся отзыва обращений в КС РФ, имевшая место в связи с введением в действие комментируемого Закона о Конституционном Суде РФ, была обусловлена изменением статуса КС РФ: после принятия Конституции РФ 1993 г. Суд по своей правовой природе с еще большей очевидностью стал органом конституционного контроля, призванным осуществлять правосудие посредством конституционного судопроизводства. Указанное обстоятельство, в свою очередь, повлекло усиление состязательной составляющей в характеристике его деятельности, что предопределило расширение процессуальных возможностей сторон, в первую очередь заявителя как инициатора рассмотрения дела, с точки зрения определения юридической судьбы конституционного спора. В результате произошла унификация регулирования института отзыва обращения в КС РФ вне зависимости от специфики природы обращения. Соответственно, ст. 44 комментируемого Закона, первоначальная редакция которой с момента его принятия по настоящее время остается неизменной, предусматривает, что любое обращение в Суд (запрос, ходатайство или жалоба) может быть отозвано направившим его заявителем (органом или лицом) до начала рассмотрения дела в заседании Суда. Под рассмотрением дела (в целях ст. 44) в сложившейся правоприменительной практике КС РФ понимается именно разрешение в заседании дела по существу. Процессуальное решение о передаче обращения для предварительного изучения судье в порядке ст. 41 Закона о Конституционном Суде РФ либо о принятии обращения к рассмотрению не является фактом, пресекающим возможность заявителя отозвать свое обращение. Закон не обусловливает право заявителя на отзыв обращения обязанностью обоснования реализации указанного права. Действующее регулирование предполагает ограничение усмотрения субъекта обращения лишь соблюдением требования о поступлении соответствующего документа, свидетельствующего о волеизъявлении заявителя к отзыву обращения и, следовательно, об отказе от требований, обращенных к КС РФ, до начала слушания дела или разрешения дела без проведения слушания. Разумеется, презюмируется надлежащее формально-юридическое оформление отзыва обращения: он должен исходить от самого заявителя, быть надлежащим образом подписан (удостоверен). Примечательно, что в отличие от другой предусмотренной Законом ситуации (часть вторая ст. 43), при которой Суд вправе прекратить производство по делу, за исключением случаев, когда действием отмененного либо утратившего силу оспариваемого акта нарушены конституционные права и свободы граждан, комментируемая норма ст. 44 не содержит аналогичного исключения и сконструирована, по существу, как обязанность КС РФ прекратить производство по делу в случае отзыва обращения. Отзыв обращения представляет собой юридический факт, прекращающий конституционно-процессуальные отношения, он является безусловным основанием для прекращения производства по делу (см., например, Определение КС РФ от 12 ноября 2008 г. N 584-О-О). Как показывает практика применения комментируемой нормы, установленное ею регулирование не может рассматриваться вне контекста природы осуществляемого КС РФ нормоконтроля (абстрактного либо конкретного). Практика прекращения Судом производства по делам в связи с индивидуальными и коллективными жалобами граждан на основании ст. 44 Закона о Конституционном Суде РФ довольно обширна и по сравнению с практикой при осуществлении абстрактного нормоконтроля не содержит каких-либо специфических особенностей. Оценка применения комментируемой нормы в рамках абстрактного нормоконтроля невозможна без учета такой важнейшей характеристики обращения, как его допустимость. В силу ст. ст. 85 и 89 Закона о Конституционном Суде РФ (см. комментарий к ст. ст. 85, 89 ) условием допустимости абстрактного запроса является правовая позиция обратившегося в Суд органа или должностного лица относительно (не)соответствия оспариваемого акта Конституции РФ. Сам факт подачи ходатайства об отзыве такого обращения, по существу, означает, что заявитель более не подвергает сомнению конституционность оспариваемой нормы (акта) и не считает норму (акт) не подлежащей действию из-за ее неконституционности, что, в свою очередь, свидетельствует об утрате запросом качества допустимости и, следовательно, должно приводить к прекращению производства по делу. В качестве примера можно упомянуть Определение КС РФ от 29 мая 1997 г. N 55-О. Несмотря на то что ходатайство об отзыве соответствующего запроса со стороны представителя заявителя - Государственной Думы поступило на стадии заслушивания заключительных выступлений сторон, т.е. непосредственно в период рассмотрения дела, и, следовательно, формально не могло быть удовлетворено по правилам ст. 44 комментируемого Закона, производство по делу в соответствующей части было прекращено на основании положений п. 2 части первой ст. 43, ст. ст. 68 и 85 данного Закона. В практике КС РФ имеется также пример прекращения производства по делу в силу ст. 44 в ее системной связи со ст. 68 Закона о Конституционном Суде РФ на процессуальной стадии рассмотрения дела по существу и после отложения судебного заседания (см. Определение КС РФ от 6 ноября 1997 г. N 101-О).
|
Последнее изменение этой страницы: 2019-06-08; Просмотров: 282; Нарушение авторского права страницы