Классификация органов внешних сношений государства.

⇐ ПредыдущаяСтр 10 из 26Следующая ⇒

Органы внешних сношений - это государственные органы, которые на постоянной или временной основе осуществляют внешнеполитический курс той или иной страны. Под осуществлением внешнеполитического курса при этом понимается определение основных направлений внешней политики государства, разработка мер для ее проведения и непосредственная реализация таких мер. Соответствующие полномочия и компетенция органов внешних сношений определяются национальным правом каждого государства. Вместе с тем, особенностью данных органов является то, что при формировании некоторых из них государство, в соответствии с международным правом, должно получить согласие того или иного иностранного государства.

Традиционно органы внешних сношений любого государства принято делить на внутригосударственные и зарубежные. Кроме того, органы вешних сношений бывают индивидуальные (состоящие из одного человека) и коллективные.

Внутригосударственными органами внешних сношений являются органы, расположенные на территории данного государства: глава государства, парламент, правительство, ведомство иностранных дел и, в определенной степени, центральные и местные исполнительные органы.

К внешнеполитическим функциям главы государства, как правило, относится представительство государства в международных отношениях, ведение переговоров и подписание международных договоров, а также (при президентской форме правления) определение основ внешней политики страны. Кроме того, глава государства может обладать правом назначать и отзывать глав дипломатических представительств (послов) государства за рубежом, принимать верительные грамоты иностранных послов, присваивать дипломатические ранги и издавать акты о ратификации отдельных международных соглашений. Глава государства принимает участие в формировании внутригосударственных органов внешних сношений, подписывает и обнародует законы, в том числе касающиеся внешней политики государства.

Парламент в качестве высшего законодательного органа определяет основы внешнеполитического курса государства (при парламентской форме правления), ратифицирует международные соглашения, решает вопросы войны и мира, принимает законы, регулирующие вопросы дипломатического права на внутригосударственном уровне. Во многих государствах в структуре Парламента есть вспомогательные органы (комитет, комиссия и др.), занимающиеся вопросами внешней политики. Согласно Конституции Республики Казахстан, Парламент принимает окончательное решение об использовании Вооруженных Сил Республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности, а также решает вопросы о государственных займах и оказании Казахстаном экономической и иной помощи.

Правительство осуществляет общее руководство внешней политикой государства: разрабатывает и реализует меры по ее проведению, заключает от имени государства межправительственные соглашения, издает нормативные акты по вопросам внешнеполитической деятельности исполнительных органов. Кроме того, в большинстве случаев в структуру правительства входит ведомство иностранных дел - центральный исполнительный орган, целиком отвечающий за осуществление внешнеполитического курса. Отдельные государственные органы (министерства, ведомства, местные исполнительные органы) также могут выполнять отдельные функции в области внешних сношений. Однако эти функции выполняются ими в рамках решения других задач, определенных соответствующими актами. Например, министерство здравоохранения любого государства призвано осуществлять политику государства в области охраны здоровья и медицинского обслуживания населения. Для этого оно должно обладать правом сотрудничать с аналогичными ведомствами других государств и специализированными международными организациями в области здравоохранения. Точно так же при установлении и развитии экономических, культурных, военных, научных, образовательных и других связей между государствами задействованы их исполнительные органы специальной (отраслевой) компетенции: министерства экономики, культуры, обороны, образования и т.д.

Зарубежными органами внешних сношений являются:

-дипломатические представительства (посольства):

-консульские учреждения;

-постоянные представительства государства при международных организациях;

-миссии;

-делегации на международных конференциях;

-специальные миссии.

В научной литературе к зарубежным органам внешних сношений иногда относят торговые представительства, деятельность которых в большей степени регулируется международным частным правом.

Дипломатические представительства (посольства), консульские учреждения (консульства), постоянные представительства при международных организациях и миссии являются постоянно действующими органами внешних сношений. Это означает, что срок их полномочий изначально не ограничен и определяется только наличием дипломатических отношений между государствами или членством государства в международной организации. Делегации на международных конференциях и специальные миссии - это временные органы внешних сношений, которые действуют в течение определенного срока, обусловленного решением какой-либо конкретной задачи.

Согласно Закону Республики Казахстан "О дипломатической службе" от 12 ноября 1997 года, дипломатическая служба Республики Казахстан - это профессиональная деятельность граждан в государственных органах, осуществляющих внешнеполитическую деятельность республики в соответствии с ее законодательством и международными договорами. Частью дипломатической службы является консульская служба, осуществляемая на основе Консульского устава Республики Казахстан.

Единую систему органов дипломатической службы образуют Министерство иностранных дел Республики Казахстан, дипломатические представительства и консульские учреждения Республики Казахстан за рубежом, представительства республики при международных организациях, представительства Министерства иностранных дел на территории Республики Казахстан, Департамент по обслуживанию Дипломатического корпуса, а также подведомственные организации, созданные для обеспечения деятельности МИД, Дипломатическая академия и другие учебные заведения, находящиеся в ведении МИД.

Согласно статье 4 Закона, центральным исполнительным органом Республики Казахстан, осуществляющим внешнеполитическую деятельность и возглавляющим единую систему органов дипломатической службы, является Министерство иностранных дел (МИД), возглавляемое Министром иностранных дел Республики Казахстан. Статус МИД определяется Положением, утвержденным Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 ноября 1997 года. В соответствии с этим Положением, миссией МИД республики является укрепление позиций государства в мировом сообществе, обеспечение его безопасности и защита национальных интересов, а также создание благоприятных внешних условий для развития и процветания Казахстана.

Персональную ответственность за выполнение МИДом возложенных на него задач и осуществление им своих функций в целом несет Министр иностранных дел. Статус Министра включает, в частности, его право представлять без специальных полномочий Республику Казахстан на двусторонних и многосторонних переговорах и подписывать международные договоры республики. Министр вносит по согласованию с Премьер-Министром представления Президенту о назначении, отзыве, а также продлении и сокращении сроков пребывания на посту послов и постоянных представителей Казахстана в международных организациях. Кроме того, Министр присваивает дипломатические ранги от атташе до советника I класса включительно и вносит Президенту представления о присвоении дипломатических рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла, Чрезвычайного Полномочного Посланника I и II классов. Особая роль министра иностранных дел привела к тому, что на практике многие государства придерживаются обычая официального уведомления (нотификации) иностранных государств о назначении нового лица на эту должность.

28. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.

Институт международно-правовой ответственности - один из самых сложных и динамично развивающихся институтов международного права. Это связано, в первую очередь, со спецификой международного права как правовой системы - отсутствием в ней развитых надгосударственных механизмов принуждения и согласительным характером подавляющего большинства норм. Принцип государственного суверенитета включает, помимо прочего, иммунитет любого государства от какой-либо внешней власти, в том числе от власти других членов мирового сообщества. Международно-правовые нормы, регулирующие институт ответственности (как и все остальные нормы международного права), создаются самими государствами - основными субъектами ответственности. Этим международная ответственность в корне отличается от внутригосударственной (уголовной, административной и др.), для которой характерна ярко выраженная субординация субъектов права и жесткая императивность правовых предписаний. Что же касается международных отношений, то здесь меры ответственности к государству-нарушителю могут быть применены, по общему правилу, только с его согласия либо им самим добровольно исполнены. Практика применения принудительных мер ответственности (через коллективные санкции ООН или в порядке самозащиты нарушенных прав) пока недостаточно развита, чтобы говорить о ней как об объективно существующем институте. Поэтому привлечение государства-нарушителя к международно-правовой ответственности зачастую связано с серьезными межгосударственными конфликтами. Фактически, применение мер ответственности к независимому государству - это всегда (в той или иной степени) ограничение государственного суверенитета, а также принципов невмешательства, территориальной целостности и некоторых других.

В связи с этим в современном международном праве отсутствует какой-либо кодифицированный акт, содержащий общепризнанные нормы о международно-правовой ответственности. Еще в 1956 году Генеральная Ассамблея ООН поручила своему вспомогательному органу - Комиссии международного права - подготовить текст универсальной конвенции об ответственности субъектов международных отношений, однако данная работа до сих пор не закончена. В 2001 году Генеральная Ассамблея ООН лишь приняла к сведению подготовленный КМП Проект ответственности государств за международно-противоправные деяния. По всей видимости, государства абсолютно не заинтересованы в принятии на себя международных обязательств в области реализации международно-правовой ответственности. И это вполне объяснимо: создание договорных механизмов в данной сфере означает добровольный отказ государства от связанных с суверенитетом иммунитетов, признание над собой внешней юрисдикции и т.п.

Большинство норм, регламентирующих международно-правовую ответственность, носят обычный характер и сформировались достаточно давно, некоторые - в глубокой древности. Целый ряд общих принципов, касающихся реализации международной ответственности, ее форм и видов, сложился на практике и признается подавляющим большинством государств. Вместе с тем, появление все новых областей межгосударственного сотрудничества, особенно связанных с использованием техники и высоких технологий (международное воздушное, космическое, ядерное право и др.) приводит к серьезным изменениям института международно-правовой ответственности. В частности, за последние 50 лет появились универсальные международные соглашения, содержащие нормы об ответственности. Достаточно интенсивно развиваются такие институты международного права, как институт объективной материальной ответственности, институт международной уголовной ответственности физических лиц и другие. Однако эта кодификация носит ярко выраженный отраслевой характер и отражает специфику возмещения ущерба в определенных сферах международных отношений. В качестве примеров можно назвать такие соглашения, как Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года и Протокол 1992 года к ней, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 года, Конвенция об ответственности за ущерб, связанный с радиоактивными отходами 1963 года, Варшавская конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, 1929 года, Римская конвенция о возмещении вреда, причиненного иностранным воздушным судном третьим лицам на поверхности 1952 года, Статут Международного уголовного суда 1998 года, Киевский протокол о гражданской ответственности и компенсации за ущерб, причиненный трансграничным воздействием промышленных аварий на трансграничные воды 2003 года и некоторые другие.

Отсутствием единого кодифицированного акта, регулирующего институт международно-правовой ответственности, обусловлено отсутствие в научной доктрине общепринятого понятия данного вида ответственности. Как правило, это понятие выводится исходя из некоторых специфических признаков международно-правовой ответственности. Такими признаками являются:

-субъектом данного вида ответственности является субъект международного права (в строго ограниченных случаях - и физические лица);

-юридическим основанием для наступления международно-правовой ответственности является нарушение субъектом своего международного обязательства;

-фактическим основанием для наступления международно-правовой ответственности является причинение в результате противоправного деяния вреда другому субъекту;

-содержание международно-правовой ответственности заключается исключительно в обязанности ликвидировать причиненный вред (в случаях применения коллективных санкций содержание ответственности может быть шире);

-необходимым условием международно-правовой ответственности является присвоение субъекту ответственности действия (бездействия) других лиц, являющихся его представителями или находящимися под его контролем и юрисдикцией.

Исходя из перечисленных признаков, международно-правовую ответственность можно определить как юридическую обязанность субъекта международного права ликвидировать вред, причиненный в результате нарушения данным субъектом своего международного обязательства и связанный с противоправным деянием лиц, являющихся его представителями или находящимися под его контролем и юрисдикцией.

Таким образом, структура международно-правовой ответственности включает в себя 4 элемента: 1)наличие субъекта ответственности, обладающего международной деликтоспособностью; 2)нарушение им своего международного обязательства; 3)причинение вреда законным правам и интересам других субъектов; 4)причинная связь между нарушением обязательства и наступлением вредных последствий.

Как уже отмечалось, субъектами международно-правовой ответственности, по общему правилу, могут быть только субъекты международного права. Вместе с тем, в отдельных случаях (при совершении международных преступлений) международной деликтоспособностью могут обладать и физические лица. Данное обстоятельство дает некоторым представителям доктрины право причислять индивидов к числу субъектов международного права. В тех случаях, когда субъектом международной уголовной ответственности является физическое лицо, некоторые из признаков, указанных в определении международно-правовой ответственности, отсутствуют. Во-первых, содержанием ответственности в таких случаях является не ликвидация причиненного вреда, а обязанность понести уголовное наказание, которое включает в себя элемент кары (возмездия). Во-вторых, физическому лицу можно непосредственно вменить в вину совершение преступных действий, чего нельзя сделать в отношении государства. О международной уголовной ответственности физических лиц - в п. 5 настоящей главы.

Для наступления международно-правовой ответственности не имеет значения, какого рода международное обязательство субъекта было нарушено - договорное или обычное. Важно лишь, чтобы данное обязательство было принято на себя этим субъектом в явно выраженной форме (например, путем заключения договора), либо такое принятие недвусмысленно вытекало из его поведения. Это условие не требуется, когда речь идет об общепризнанных нормах (принципах) международного права - нормах jus cogens. Принятие государством вытекающих из них обязательств предполагается в любом случае. Признание невыполнения международного обязательства основанием для ответственности нередко встречалось в практике международных судебных и арбитражных органов. Так, Постоянная палата Третейского суда ООН, рассматривая дело "Рейнбоу Уорриор", в своем решении указала, что "любое нарушение государством любого обязательства, независимо от его происхождения, влечет за собой возникновение ответственности государства". В зависимости от того, какое обязательство субъекта международного права нарушено, различают обычные международные деликты и международные преступления, представляющие собой особо опасные посягательства на мировой правопорядок.

Нарушение субъектом своего международного обязательства может выражаться как в действии, так и в бездействии, если обязательство носит позитивный характер, то есть предписывает совершение каких-либо актов. Кроме того, объективную сторону нарушения может составлять ряд последовательных действий (поведение).

В подавляющем большинстве случаев фактическим основанием для наступления международно-правовой ответственности является причинение вреда, то есть наступление вредных последствий для охраняемых правом прав и интересов других субъектов. Данный вред может носить как материальный, так и нематериальный характер, что обусловливает и вид наступающей ответственности. При этом субъект, права и интересы которого нарушены, не обязательно должен быть субъектом международного права. Например, государство, грубо или в массовом порядке нарушающее основные права и свободы своих граждан, подлежит привлечению к международной ответственности, хотя потерпевшие субъектами международного права и не являются. Теоретически возможно наступление международно-правовой ответственности и без наличия какого-либо осязаемого вреда (то есть нарушение международного обязательства не повлекло за собой вредных последствий), однако в подобных случаях отсутствует механизм реализации ответственности, так как некому заявлять соответствующую претензию.

Что касается причинной связи между нарушением международного обязательства и причинением вреда, то к ней предъявляются те же требования, что и в других видах ответственности. Это значит, что причинная связь должна быть реальной и очевидной: наступивший вред должен быть прямым следствием нарушения международно-правовой нормы.

Еще один специфический вид международно-правовой ответственности (объективная или абсолютная материальная ответственность) имеет несколько иную структуру, не включающую в себя нарушения международного обязательства (подробнее об объективной материальной ответственности - в п. 3 настоящей главы). Как уже отмечалось, одной из особенностей международно-правовой ответственности является присвоение государству (иному субъекту) действий, совершенных другими лицами, которые представляют его или находятся под его юрисдикцией и контролем. Иными словами, государство как таковое в принципе не может совершать каких-либо действий, в том числе и противоправных: за него и от его имени такие действия совершаются уполномоченными органами и лицами. Поэтому для международно-правовой ответственности не характерен такой элемент, как вина, то есть психическое отношение субъекта поведения к содеянному. У государства нет психики; в силу этого в международно-правовой доктрине принято говорить не о вменении вины государству, а о присвоении деяния государству. Государство "виновно" тогда, когда ему присвоены действия виновных лиц. Например, в случае развязывания правительством страны агрессивной войны или принятия парламентом закона, нарушающего права человека, международную ответственность будет нести государство как таковое, то есть как субъект политической власти. Вместе с тем, некоторые соглашения содержат понятие "вина государства" (например, Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 года). Данное понятие следует толковать в указанном смысле.

Согласно общепризнанному правилу (оно нашло отражение и в Проекте статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния), деяние (действие, бездействие, поведение) рассматривается как деяние государства в следующих случаях:

-если это деяние совершено официальным органом государственной власти - законодательным, исполнительным или судебным, центральным или местным, действующим в пределах своих полномочий или вышедшим за эти пределы (главное - чтобы этот орган осуществлял функции государственной власти);

-если это деяние совершено лицом (группой лиц), действующим по указанию, под руководством или под контролем государства;

-если деяние совершено лицом (группой лиц), состоящим на государственной службе и находящимся при исполнении своих обязанностей (военнослужащие, полиция и т.д.);

-если деяние совершено лицом (группой лиц) от своего имени и в личных интересах, но государство, под юрисдикцией которого это лицо (лица) находятся, не принимает мер по привлечению их к ответственности.

Виды и формы международно-правовой ответственности.

Действующее международное право предусматривает три основных вида ответственности: политическую, материальную и уголовную. Реализация того или иного вида ответственности зависит от степени тяжести и характера международного деликта, в первую очередь - от характера международного обязательства, нарушенного соответствующим государством.

Политическая ответственность наступает в тех случаях, когда в результате нарушения потерпевшему государству нанесен моральный (политический) ущерб, пострадали его авторитет, репутация или другие интересы нематериального характера, в том числе права, вытекающие из государственного суверенитета: право на независимость, равноправие, территориальную целостность, невмешательство во внутренние дела и другие. Принято считать, что любое нарушение международного обязательства в той или иной степени влечет за собой политическую ответственность, так как при этом нарушается императивный принцип международного права - принцип добросовестного исполнения международных обязательств. Даже если в результате нарушения нет очевидного пострадавшего государства (государств), страдает международный правопорядок, то есть интересы всех субъектов международного права. Поэтому политическая ответственность часто наступает параллельно с другими видами ответственности. Например, в случае нанесения материального ущерба государство-нарушитель должно не только возместить этот ущерб, но и принести извинения пострадавшему государству. Как показывает практика, в случае совершения международных преступлений политическая ответственность к государству применяется наряду с привлечением физических лиц к международной уголовной ответственности. Для наступления политической ответственности не требуется каких-либо видимых вредных последствий: она наступает в силу самого факта нарушения соответствующего международного обязательства.

Формами реализации политической ответственности являются сатисфакции, репрессалии и коллективные санкции, применяемые в соответствии с решением международной организации.

Сатисфакция (дословно - удовлетворение) - форма ликвидации причиненного морально-политического ущерба путем активных действий самого государства-нарушителя.

Репрессалии - это ответные насильственные действия пострадавшего государства по отношению к государству-нарушителю (делинквенту), при помощи которых устраняются последствия причиненного вреда.

Коллективные санкции - самая "молодая" форма международно-правовой ответственности. В отличие от репрессалий, коллективные санкции имеют характер наказания и не обязательно должны быть соразмерными допущенному правонарушению.

Материальная ответственность представляет собой обязанность субъекта правонарушения возместить материальный ущерб, связанный с невыполнением международного обязательства. Таким образом, в структуру международной материальной ответственности в качестве обязательного элемента входит материальный (имущественный или денежный) ущерб. В отличие от политической ответственности, для наступления материальной ответственности недостаточно одного факта правонарушения - оно должно повлечь за собой соответствующий вред. В таких случаях пострадавшее государство вправе предъявить нарушителю претензию, в которой может потребовать возмещения ущерба в полном объеме. Для этого существуют следующие формы реализации материальной ответственности: реституция, репарация и субституция.

Реституция - это восстановление материального положения, существовавшего до совершения международного деликта. Способами реституции могут быть починка испорченного имущества, восстановление утраченного имущества, возвращение неправомерно захваченного имущества, возврат государственного долга и т.п.

Репарация представляет собой денежное возмещение причиненного материального вреда. Заинтересованные государства должны совместно определить стоимость поврежденного или утраченного имущества, и государство-нарушитель обязано передать соответствующую сумму пострадавшему государству.

Под субституцией понимается замена поврежденного или утраченного имущества равнозначным по значению, качеству и стоимости имуществом. Условия субституции также должны быть согласованы между заинтересованными государствами.

Следует отметить ряд общих принципов реализации международной материальной ответственности. Во-первых, размер и способ возмещения ущерба (репарация, реституция или субституция) определяется по соглашению между заинтересованными сторонами. Принудительное навязывание определенного способа как государством-нарушителем, так и пострадавшим государством, противоречит международному праву. Во-вторых, при возмещении ущерба учитывается только реальный ущерб, то есть в действительности понесенные прямые и косвенные убытки. Упущенная выгода, как правило, в рамках международной материальной ответственности не возмещается. В-третьих, обязанность доказывания размеров ущерба и причинной связи между совершением деликта и наступлением ущерба лежит на пострадавшем государстве.

29. ВОПРОСЫ ГРАЖДАНСТВА В МП. ПРАВОМЕРНОСТЬ ЛИШЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА. –Статья Самалдыкова М.К. (приложение)

Под гражданством понимается устойчивая политико-правовая связь индивида с государством, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей. В данном определении ключевым является слово “устойчивая”, которое характеризует связь гражданина со своим государством как стабильный институт, для прекращения которого нужны специальные основания. Данная связь лица с государством не прекращается со сменой места жительства, рода занятий, не зависит от пола, возраста, языка, социального прошлого и других факторов. Например, можно на протяжении десятков лет жить в иностранном государстве, оставаясь гражданином своей страны. Находясь в туристической поездке за границей, гражданин Казахстана также вступает в политико-правовую связь с государством пребывания, так как должен подчиняться его юрисдикции. Но эта связь не является устойчивой (она прекратится с выездом нашего гражданина), следовательно, она не может считаться гражданством. Связь же с Казахстаном у данного лица не прерывалась в течение поездки ни на минуту.

Основное содержание гражданства - совокупность взаимных прав и обязанностей человека и государства. В Республике Казахстан данный институт регулируется Конституцией (Раздел 2 называется “Человек и гражданин”), а также Законом “О гражданстве Республики Казахстан” от 20 декабря 1991 года и другими нормативными правовыми актами.

Необходимо подчеркнуть, что основная масса прав и свобод личности предусмотрена международным правом. Так, право каждого лица на гражданство закреплено в статье 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 года и в статье 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года. В соответствии с преамбулой казахстанского Закона о гражданстве в Казахстане каждый человек имеет право на гражданство, а наши граждане ни при каких условиях не могут быть лишены гражданства, права изменить свое гражданство, а также не могут быть изгнаны за пределы Казахстана.

Мировой практике известны различные способы приобретения и утраты гражданства. Наиболее распространенным из них является приобретение гражданства по рождению - филиация. В каждом государстве в основу филиации может быть положен один из конкурирующих принципов - “право крови” или “право почвы”. Согласно принципу “права крови” (jus sanguinis) ребенок при рождении получает гражданство своих родителей независимо от места рождения. Принцип “права почвы” (jus soli), напротив, обусловливает гражданство ребенка местом его рождения. На самом деле оба эти принципа не действуют изолированно, просто в каждом государстве один из них воспринят в качестве базового, а второй - в качестве вспомогательного. Принцип права крови распространен шире; он является приоритетным и в Республике Казахстан. С точки зрения международного права важно то обстоятельство, что каждый родившийся ребенок должен получить гражданство какого-либо государства. Соответствующее требование содержит, в частности, пункт 1 статьи 7 Конвенции о правах ребенка 1989 года.

Другим способом приобретения гражданства является натурализация - прием лица в гражданство государства по его просьбе. Основными принципами натурализации являются ее индивидуальный характер, добровольность, а также соблюдение определенных требований (цензов), установленных государством. Например, в Казахстане таким требованием является ценз оседлости - необходимость постоянного проживания на территории Республики Казахстан не менее 5 лет. Как правило, в международных соглашениях ценз оседлости устанавливается длительностью от 5 до 10 лет, что отражено и в национальном законодательстве разных стран. Другие известные мировой практике цензы - знание языка, владение имуществом, принесение присяги, безупречная репутация и т. п. Кроме того, правовым основанием натурализации по законодательству ряда государств могут быть отдельные юридические факты: усыновление, поступление на военную службу, вступление в брак, натурализация несовершеннолетних детей при натурализации их родителей. В ряде случаев законодательство государства может предусматривать упрощенный (льготный) порядок натурализации для отдельных категорий лиц. Например, стать гражданином Казахстана проще тем, кто имеет близких родственников - граждан Республики Казахстан, гражданам бывших союзных республик, лицам, вынужденно покинувшим территорию Казахстана по политическим мотивам, а также лицам, которые имеют особые заслуги перед нашим государством. Кроме того, статья 3 Закона “О гражданстве Республики Казахстан” гласит, что Республика Казахстан создает условия для возвращения на ее территорию лиц, вынужденно покинувших ее в периоды массовых репрессий, насильственной коллективизации, в результате иных антигуманных политических акций, и их потомков, а также для казахов, проживающих на территории других государств.

Исходя из национальных интересов той или иной страны, отдельным лицам может быть отказано в натурализации, что не противоречит международному праву и его императивным принципам. Так, отклоняется ходатайство о приеме в гражданство Республики Казахстан лица, которое совершило предусмотренное международным правом преступление против человечества, сознательно выступает против суверенитета и независимости Казахстана, было осуждено за террористическую деятельность или уже состоит в гражданстве других государств.

В принципе, механизм натурализации и ее условия являются внутренним делом каждого государства. Однако существует и международная договорная практика по вопросам натурализации. В качестве примеров можно назвать Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств-участников Содружества Независимых Государств от 19 января 1996 года, Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (вступило в силу 4 ноября 2000 года), Соглашение между Республикой Казахстан и Республикой Беларусь об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Республику Беларусь, и гражданами Республики Беларусь, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан (вступило в силу 31 июля 1998 года). Еще раньше аналогичное соглашение было заключено между Казахстаном и Россией.

Помимо филиации и натурализации известны и такие способы приобретения гражданства, как пожалование, реинтеграция и уже упомянутые “семейные” способы. Пожалование гражданства представляет собой акт поощрения государством лица за особые заслуги. Реинтеграция - это восстановление в гражданстве лица, которое когда-то уже было гражданином соответствующего государства. В Казахстане оба эти способа поглощаются натурализацией. Праву ряда мусульманских государств известна практика автоматического следования гражданства женщины гражданству ее мужа. Однако подобные нормы противоречат общепризнанным международным правилам, закрепленным, в частности, в Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 года (Казахстан присоединился к ней 30 декабря 1999 года). Согласно этой Конвенции, государства-участники должны предоставлять иностранке, состоящей в браке с их гражданином, гражданство в упрощенном порядке.

Все перечисленные способы приобретения гражданства регулируются преимущественно внутренним правом государств. Однако есть еще несколько случаев, когда процесс приобретения гражданства находится в области международно-правового регулирования. Все эти случаи представляют собой коллективную (массовую) смену гражданства в результате крупных геополитических изменений, влекущих за собой институт международного правопреемства. Например, при передаче части территории одного государства другому государству, приобретение гражданства населением соответствующей территории может происходить путем трансферта или оптации. При трансферте население переданной территории автоматически приобретает гражданство своего нового государства. Оптация же представляет собой процедуру выбора всеми лицами, проживающими на данной территории, своего гражданства. Через процедуру оптации прошли все граждане бывшего СССР, у которых в течение определенного времени и при наличии определенных условий была возможность выбрать себе гражданство одного из новых независимых государств. Оптация была предусмотрена и для жителей приграничных районов, когда в 2002 году Казахстан и Узбекистан договорились об обмене спорными участками территории. Оптация представляется более гуманным способом приобретения гражданства, чем трансферт, так как она более соответствует современной международно-правовой концепции прав человека. Поэтому трансферт в наши дни практически не встречается.

Коллективное приобретение гражданства возможно и в случае объединения двух или нескольких государств в одно (Германия). В таких случаях, как правило, вопрос об оптации в международных соглашениях не поднимается.

Утрата гражданства возможна в результате экспатриации, лишения гражданства, а также путем его автоматического прекращения. Экспатриация представляет собой добровольный выход лица из гражданства своего государства. В настоящее время в международном праве утвердился принцип “свободы экспатриации”, согласно которому государство не вправе лишать своих граждан права выхода из гражданствf. Вместе с тем, национальное законодательство может содержать определенные положения, ограничивающие свободу экспатриации. Например, согласно статье 20 Закона “О гражданстве Республики Казахстан” не допускается выход из гражданства Казахстана лиц, привлеченных к уголовной ответственности в качестве обвиняемых, отбывающих наказание по приговору суда, а также если это противоречит безопасности Республики Казахстан.

Лишение гражданства применяется в некоторых государствах в качестве карательной меры за совершение противоправных действий, грубо нарушающих обязанности гражданина. Такая практика достаточно долгое время была характерна для СССР, власти которого лишали советского гражданства представителей диссидентского движения. В настоящее время институт лишения гражданства встречается сравнительно редко и в основном в тоталитарных и авторитарных государствах. Как уже отмечалось, Конституция Республики Казахстан прямо запрещает лишать гражданства ее граждан. Из международных документов можно назвать Конвенцию о сокращении безгражданства 1961 года, статья 8 которой требует от государств не лишать гражданства лиц, если вследствие этого они станут апатридами.

Гораздо чаще прекращение гражданства происходит путем его автоматической утраты. Основанием для этого может служить наступление одного из предусмотренных законом юридических фактов. Например, в законодательстве Республики Казахстан основаниями для утраты гражданства названы следующие обстоятельства: 1)поступление нашего гражданина на государственную службу иностранного государства (кроме случаев, предусмотренных международными договорами); 2)гражданство Республики Казахстан было приобретено в результате представления ложных сведений или фальшивых документов; 3)гражданин Казахстана, постоянно проживающий за рубежом, не встал на консульский учет без уважительных причин в течение пяти лет; 4)иные основания, предусмотренные международными договорами Республики Казахстан.

Согласно Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 года, заключение и расторжение брака, а также изменение или утрата гражданства мужем не влекут за собой автоматического изменения гражданства женщины.

Наиболее часто в область международно-правового регулирования попадают лица с двойным гражданством и лица без гражданства. ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО (БИПАТРИЗМ) характеризуется наличием у одного лица гражданства двух и более государств в соответствии с их национальным законодательством. Обычно бипатризм является следствием коллизии законов о гражданстве разных государств или действий самого лица, направленных на приобретение “дополнительного” гражданства. В разных государствах по-разному относятся к институту двойного гражданства. Мировая практика знает примеры, когда двойное гражданство не только признается, но даже приветствуется государством, а увеличение случаев бипатризма является частью внутренней и внешней политики страны. Например, в настоящее время двойное гражданство признается в России, Франции, Германии, Израиле, Великобритании, Армении, Белоруссии и в ряде других стран. Однако в целом как международное, так и внутригосударственное право в большей степени ориентированы на уменьшение двойного гражданства или, по крайней мере, на непризнание его правовых последствий. Причина этого - целый ряд неудобств как политического, так и правового характера, связанных с реализацией правового статуса бипатрида. Основными проблемами здесь являются доступ бипатридов к государственной службе и государственным секретам, процедура оказания им дипломатического покровительства (на это претендуют сразу несколько государств), а также исполнение ими своих конституционных обязанностей: налоговых, военных и т. д. Ясно, что по-настоящему эффективную правовую связь индивид может поддерживать только с одним государством. А это значит, что бипатриды поневоле подвергают дискриминации одно из государств, гражданством которого обладают. Наиболее известным документом в данной сфере является Европейская конвенция о сокращении случаев множественности гражданства 1963 года. Можно также упомянуть Гаагскую конвенцию о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 года и целый ряд двусторонних договоров, регулирующих случаи двойного гражданства. Действующее международное право борется с бипатризмом двумя способами: 1)путем ликвидации двойного гражданства (это означает, что международное соглашение устанавливает необходимость оптации, то есть выбора лицом гражданства какого-то одного государства); 2)путем непризнания правовых последствий двойного гражданства. В рамках второго способа двойное гражданство лица в принципе признается, однако на практике лицо несет права и обязанности по законодательству только одного государства. Данный принцип получил название “принципа эффективного гражданства” и сводится, по сути, к выбору государства, с которым бипатрид будет поддерживать устойчивую политико-правовую связь. В большинстве случаев таким государством признается государство, на территории которого бипатрид постоянно или преимущественно проживает. Таким образом, принцип эффективного гражданства устраняет коллизии, связанные с необходимостью делить юрисдикцию в отношении одного лица между несколькими государствами.

В Республике Казахстан за ее гражданами не признается гражданство других государств. Фактически, речь здесь идет о непризнании правовых последствий второго гражданства. Поэтому нередко высказываемая точка зрения о том, что в Казахстане двойное гражданство запрещено, выглядит не совсем корректной.

Отсутствие у лица гражданства какого-либо государства вообще называется АПАТРИЗМОМ (БЕЗГРАЖДАНСТВОМ) и также является предметом правового регулирования в международном праве. Основные соглашения здесь - Конвенция о статусе апатридов 1954 года и Конвенция ООН о сокращении безгражданства 1961 года. Из самого названия этой Конвенции видно, что она направлена на предупреждение и устранение апатризма. Это связано с тем, что в современной концепции прав человека гарантии реализации правового статуса личности во многом связаны с наличием у лица гражданства. Например, подавляющее большинство социально-экономических прав, а также право на дипломатическую защиту предоставляются государствами исключительно своим гражданам. Поэтому апатриды изначально являются ущемленными в правах, что противоречит действующему международному праву. Статья 1 Конвенции определяет апатрида как лицо, которое не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его закона. Конвенция обязывает государства бороться с апатризмом путем включения в национальное законодательства соответствующих норм и посредством международного сотрудничества. Например, в Законе Республики Казахстан “О гражданстве Республики Казахстан” содержатся следующие положения, направленные против появления апатридов: 1)находящийся на нашей территории ребенок, родители которого неизвестны, является гражданином Республики Казахстан; 2)ребенок, родившийся у лиц без гражданства, постоянно проживающих в Казахстане, также является гражданином Республики Казахстан; 3)целый блок норм о возможности натурализации.

В соответствии с Конвенцией 1961 года каждое государство-участник должно создавать благоприятные условия для приобретения его гражданства апатридами, имеющими постоянное жительство на его территории. Что касается международных соглашений в данной области, то они предписывают государствам при территориальных изменениях предоставлять соответствующему населению гарантии от безгражданства.

30. НАСЕЛЕНИЕ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ. ПРАВОВОЙ СТАТУС БИПАТРИДОВ И АПАТРИДОВ.

В доктрине международного права термин “население” имеет специфическое содержание, отличающееся от принятого в большинстве других наук: демографии, социологии, политологии и т. д. Если в перечисленных отраслях знания термин “население” нередко употребляется как синоним понятий “народ”, “нация”, “электорат”, “граждане”, то в международном праве подобное смешивание нежелательно. Представляется, что основным для уяснения содержания данного понятия является его ярко выраженная территориальная окраска, что позволяет отличать население от нации или народа. В самом деле: принадлежность индивида к той или иной нации (народу) в большинстве случаев не зависит от места его фактического нахождения. Гражданин Казахстана, проживающий в США, остается частью казахстанского народа, одновременно являясь частью американского населения. Напротив, сам факт проживания (нахождения) человека в той или иной стране не влечет автоматической принадлежности к народу или нации соответствующего государства.

Таким образом, с международно-правовой точки зрения под населением государства понимается совокупность индивидов, постоянно или временно находящихся на его территории и, как правило, подчиненных его юрисдикции. Из данного определения видно, что принадлежность к населению определяется не по гражданству, а по территориальному фактору. Что же касается термина “индивид”, то он идентичен термину “физическое лицо” и должен толковаться максимально широко, включая несовершеннолетних, недееспособных, иностранцев, апатридов, беженцев и любых других людей.

Правовое положение населения регулируется, главным образом, национальным правом каждой страны. При рассмотрении вопроса о международной правосубъектности уже отмечалось, что нормы международного права в подавляющем большинстве случаев адресованы государствам и непосредственно не порождают прав и обязанностей у индивидов. Практически все составляющие правового статуса личности коренятся в положениях национального законодательства. Последнее отражает национальные, исторические, религиозные и другие особенности правового статуса личности в данном государстве. Вместе с тем, реализация принципа всеобщего уважения прав и свобод человека породила определенный дуализм в правовом регулировании статуса отдельных категорий населения. Дело в том, что многие национально-правовые институты, связанные с положением личности, восприняты внутренним правом государств под сильным влиянием международного права. С одной стороны, это влияние носит морально-политический характер, а с другой - неуклонно растет количество международных обязательств государств в области прав человека. Данный процесс трансформации зашел так далеко, что говорить о правовом статусе личности без учета требований международного права практически нереально. Учитывая то обстоятельство, что международное право влияет на статус населения опосредованно (через внутреннее законодательство государств), имеет смысл говорить не столько о регулировании, сколько о регламентировании международным правом правового положения физических лиц.

Основными областями международно-правового регулирования (регламентирования) правового положения населения являются: вопросы приобретения и утраты гражданства, режим иностранцев, институт дипломатической защиты, защита отдельных категорий населения, право убежища, экстрадиция преступников и некоторые другие вопросы.

В структуру населения входят различные категории лиц. Как правило, большую его часть составляют граждане данного государства, которые характеризуются наиболее тесной правовой связью с ним. Кроме них, к населению относятся иностранные граждане, лица без гражданства (апатриды) и лица с множественным гражданством (бипатриды). В свою очередь, иностранные граждане делятся на обычных и привилегированных (пользующихся дипломатическими привилегиями и иммунитетами). В качестве самостоятельных категорий населения можно также назвать беженцев, трудящихся-мигрантов, вынужденных переселенцев и лиц, получивших политическое убежище. Наконец, в состав населения государства входят лица, следующие через его территорию транзитом.

В принципе, каждая из перечисленных категорий населения обладает специфическим правовым статусом, то есть совокупностью прав, обязанностей и порядком и основаниями привлечения к ответственности. Как уже отмечалось, правовое положение этих лиц устанавливается как национальным законодательством каждого государства, так и действующими международно-правовыми документами.

ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ БЕЖЕНЦЕВ.

Как уже отмечалось (см. п. 1 настоящей главы), в структуру населения каждой страны входят различные категории лиц, правовой статус которых имеет отдельные особенности. К числу таких традиционно относят привилегированных иностранцев, беженцев, трудящихся-мигрантов, вынужденных переселенцев. Правовой режим иностранцев, пользующих дипломатическими привилегиями и иммунитетами, будет рассмотрен в соответствующей главе.

Социальные катаклизмы привели к тому, что уже в первой половине прошлого века проблема беженцев оказалась в зоне действия международного права. Сотрудничество государств в данной области преследует такие задачи, как определение правового статуса беженцев, максимальная защита их интересов, а также создание и эффективная деятельность соответствующих координационных органов. Наиболее известными международно-правовыми документами в данной области являются Конвенция о статусе беженцев 1951 года и Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 года.

Согласно Конвенции 1951 года, беженцем является лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может и не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. При этом не могут считаться беженцами лица, если они добровольно вновь воспользовались защитой страны своего гражданства, добровольно вернулись в страну своего гражданства, приобрели новое гражданство и пользуются защитой своего нового государства, а также в некоторых других случаях.

Основной смысл Конвенции - обеспечение максимальной защиты прав и свобод беженцев, оказавшихся не по своей воле на территории иностранного государства. Можно сказать, что беженцы находятся под защитой международного права. Конвенция исходит из того, что между беженцем и государством пребывания возникает определенная политико-правовая связь, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей. С одной стороны, Конвенция говорит об общих обязательствах беженца в отношении страны пребывания, которые заключаются в необходимости подчиняться его законам и распоряжениям. С другой стороны, все государства обязаны на основе принципа недискриминации гарантировать беженцам свободу религиозных убеждений, свободу передвижения, имущественные, авторские и промышленные права, право ассоциаций, право обращения в суд и т. д. Кроме того, беженцы вправе заниматься деятельностью, приносящей доход и по возможности пользоваться системой социального обеспечения наравне с гражданами страны пребывания.

Согласно Конвенции, незаконный въезд или незаконное пребывание беженцев на территории договаривающихся государств (в настоящий момент участниками Конвенции являются свыше 150 стран) не должны влечь за собой каких-либо административных взысканий, при условии, что беженцы без промедления сами явятся к властям и предоставят удовлетворительные объяснения своих действий. Кроме того, Конвенция, по общему правилу, запрещает высылать законно проживающих беженцев иначе как по соображениям государственной безопасности и общественного порядка. Особенно недопустимо высылать беженцев в ту страну, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства или политических убеждений. Подобные действия государство может предпринять только в случае угрозы своей национальной безопасности или осуждения беженца судом соответствующей страны за совершение особо тяжкого преступления. Наконец, все государства должны, по возможности, облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев путем ускорения соответствующего делопроизводства и уменьшения связанных с натурализацией сборов.

⇐ Предыдущая 5 6 7 8 91011 12 13 14 Следующая ⇒

Последнее изменение этой страницы: 2019-06-09; Просмотров: 579; Нарушение авторского права страницы