Обращение прокурора в суд с заявлением (иском) в интересах других лиц

Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор может предъявить иск или обратиться с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов России, муниципальных образований. Из указанной нормы следует, что прокурор может предъявить иск (заявление) по любому гражданскому делу в случаях нарушения прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или государства. Как видно, при предъявлении исков в защиту прав и интересов граждан прокурор не вправе мотивировать свое обращение тем, что нарушение их прав приобрело " особое общественное значение" либо ссылаться на нарушение прав и свобод значительного числа граждан, как это предусмотрено п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре.

Также по действующему законодательству прокурор не вправе обращаться в суд с иском в защиту прав и законных интересов " значительного числа граждан", такое неограниченное право предоставлено прокурору лишь в защиту неопределенного круга лиц. Как указывает В.М. Жуйков, понятия " неопределенный круг лиц", в защиту которого прокурор вправе обратиться в суд в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, и " значительное число граждан", в защиту которого он вправе обратиться в суд согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, не равнозначны. Ко второму понятию вполне можно, например, отнести несколько десятков работников предприятия, в защиту которых прокурор мог предъявить иск о взыскании не выплаченной им заработной платы; теперь предъявление такого иска невозможно. " Значительное число граждан" - это всегда индивидуально определенная группа лиц; каждое лицо должно быть указано в исковом заявлении и в решении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца. " Неопределенный круг лиц" - такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них. Значит, указывает В.М. Жуйков, теперь прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением в защиту прав какого бы то ни было " значительного числа граждан", если их можно и должно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов и решить в данном деле вопрос о правах и обязанностях каждого из них. В принятии таких заявлений прокурору должно быть отказано по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Действующее гражданское процессуальное законодательство предоставляет право прокурору обращаться в суд в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований. При этом в официальных разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ эти понятия не раскрываются. В различных комментариях к ГПК РФ авторы высказывают свои мнения о том, что следует понимать под интересами России, субъектов РФ, муниципальных образований. Неопределенность в этом вопросе на практике привела к такому положению, когда суды не принимают к рассмотрению иски прокуроров в интересах юридических лиц, независимо от формы собственности и доли государства в их уставном капитале.

Решением Тарумовского районного суда от 6 октября 2005 г. удовлетворены исковые требования прокурора Тарумовского района в интересах Тарумовского дочернего унитарного предприятия " Сельхозхимия" к администрации Тарумовского района, Н.Г. Аллахкулиевой о признании недействительным постановления администрации о предоставлении земельного участка Н.Г. Аллахкулиевой и сносе самовольно построенных строений. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан от 30 ноября 2005 г. решение суда отменено, производство по делу прекращено. При этом суд кассационной инстанции исходил из того, что ч. 1 ст. 45 ГПК РФ не наделяет прокурора правом обращаться в суд в защиту прав юридических лиц.

По мнению Н.Г. Меркина, государственный интерес, защищаемый в суде, может быть непосредственным (закон субъекта РФ противоречит федеральному закону) и опосредованным, когда прокурорским иском защищается интерес государственного предприятия, учреждения, а также акционерного общества, в котором значительна доля государственного имущества.

В защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина прокурор вправе обратиться только в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд сам. В п. 12 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. №195 " Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", сказано, что в случаях выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, активно использовать полномочия, установленные ст. 45 ГПК РФ.

Установление любого ограничения права прокурора на предъявление иска предполагает контроль суда за реализацией такого права. В связи с этим в законе предусмотрены дополнительные требования, которым должны отвечать исковые заявления (заявления) прокурора, предъявленные в интересах других лиц.

Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК РФ в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. В случае обращения прокурора с иском в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. При несоблюдении этого правила судья может оставить заявление прокурора без движения (ст. 136 ГПК РФ).

На мой взгляд, указанные в законе причины, по которым гражданин самостоятельно не может отстаивать в суде свои права, позволяют прокурору обращаться в суд с иском во всех случаях, когда это социально необходимо. Другой вопрос, что прокурору требуется убедительно аргументировать каждое свое обращение в суд. При этом нужно иметь в виду, что под состоянием здоровья гражданина, препятствующим самостоятельному обращению его в суд, следует понимать не любое заболевание, а лишь хроническую болезнь, сковывающую человека в физическом и эмоционально-волевом отношении (инвалидность I группы, ребенок-инвалид, хронический алкоголизм и наркомания, т.п.). Прокурор может обратиться в суд в интересах несовершеннолетних, недееспособных, граждан преклонного возраста.

Если в положениях о том, что следует понимать под состоянием здоровья, возрастом, недееспособностью гражданина имеется какая-то определенность, то вопрос об иных уважительных причинах, по которым сам гражданин не может обратиться в суд, остается открытым для закона и судебной практики. Под иными уважительными причинами следует понимать тяжелую жизненную ситуацию, в которой такое лицо оказалось в результате стихийного бедствия, катастрофы, межэтнического конфликта, потери работы, оставления без родительского попечения и др. В качестве уважительных причин, полагаю, следует учитывать также бедность, многодетность, неграмотность истца. В конечном итоге критерии уважительности причин, по которым лицо, в чьих интересах иск предъявлен прокурором, само не может обратиться в суд, будет вырабатывать судебная практика. Однако для обеспечения единства судебной практики необходима выработка совместного документа Пленумом Верховного Суда РФ и коллегией Генеральной прокуратуры РФ.

Прокурор предъявляет иск (заявление), на основании которого суд возбуждает гражданское дело и разрешает его при участии прокурора. При предъявлении иска в суд по делам, участие прокурора по которым является обязательным, прокурор, вступая в дело в качестве лица, участвующего в деле, одновременно осуществляет надзор за законностью его рассмотрения, т.е. реализует сразу два своих полномочия по участию в гражданском судопроизводстве.

Предъявление иска прокурором может стать основанием для возбуждения дела судом только тогда, когда защищаемое право соответствует тем условиям, которые образуют право на иск. Поэтому при предъявлении иска в интересах конкретного лица прокурор должен учитывать все общие и специальные предпосылки права на предъявление иска применительно к субъективному праву такого лица. Это означает, что прокурор должен возбуждать в суде дела с соблюдением требований о подсудности и подведомственности споров, правила об исковой давности и др.

Как правильно указывает Р.Е. Гукасян, исковая давность должна применяться как при обращении в суд лица, чье право нарушено, так и при предъявлении иска заинтересованными лицами, которые вправе выступать в защиту прав и законных интересов других лиц. Судебная практика также исходит из необходимости применения срока исковой давности по обращениям прокурора в интересах других лиц.

Иск прокурора должен быть основан на проверенных материалах. Перед обращением в суд прокурор обязан исчерпывающе установить факты основания иска, собрать все необходимые доказательства, выявить всех заинтересованных лиц, определить их процессуально-правовое положение. Иск прокурора должен соответствовать требованиям ст.ст. 131 - 132 ГПК РФ. Прокурор освобождается от уплаты государственной пошлины по предъявленным им искам (заявлениям).

Возбуждение дела по инициативе прокурора возможно только с согласия истца. Предъявление иска прокурором вопреки воле истца является недопустимым, за исключением случаев предъявления иска в интересах недееспособных, ограниченно дееспособных, хронических алкоголиков, наркоманов.

Если иск предъявляется в интересах определенного лица, суд должен известить такое лицо о возникшем деле, о времени и месте его рассмотрения, т.е. привлечь такое лицо к участию в деле в качестве истца.

Теоретический и практический смысл имеет вопрос о том, как должен поступить суд в случае, если истец (материальный) не является в судебное заседание, будучи надлежаще извещенным о его месте и времени, и не обращается в суд с заявлением о рассмотрении дела в его отсутствие, а равно с заявлением об отказе от иска. Представляется, что возможно рассмотрение в таком случае дела без истца, поскольку его интересы в процессе представляет прокурор.

Прокурор, возбудивший дело, обязан участвовать в деле и доказать те обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своих требований. Обязательное участие прокурора в деле, возбужденном по его заявлению, прямо не предусмотрено ГПК РФ, однако вытекает из совокупности его процессуальных обязанностей. Оно находит выражение в поддержании иска, которое заключается в сообщении и доказывании суду фактов, составляющих основания заявленных прокурором требований. Прокурор первый дает суду объяснения по предъявленному им иску. Прокурор участвует в исследовании доказательств, представляет свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, а также возражения против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле. Следовательно, прокурор не просто предъявляет иск, перекладывая бремя доказывания на материального истца, а сам должен обеспечить доказывание всех обстоятельств по делу.

Прокурор, предъявивший иск в чужих интересах, занимает в процессе самостоятельное процессуальное положение, отличное от других участвующих в деле лиц. Позиция прокурора в деле не связана с позицией истца и определяется лишь законом и его внутренним убеждением. В связи с этим, если в ходе рассмотрения дела прокурор придет к выводу о необоснованности исковых требований в целом либо в части, он обязан отказаться от иска полностью либо частично. Отказ прокурора от иска является актом распоряжения лишь процессуальным правом и не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу. Аналогично право требовать рассмотрения дела по существу принадлежит лицу, в интересах которого иск предъявлен прокурором, если оно не имеет субъективного права, о защите которого просит прокурор, а наличие такого права сопряжено с удовлетворением требования прокурора, заявленного в интересах такого лица.

Поскольку истцом по делу является субъект спорного материального правоотношения, прокурор не вправе распоряжаться материальными правами, в частности, он не может заключить мировое соглашение. Отказ прокурора от иска означает лишь отказ от его процессуального права на иск. К прокурору (процессуальному истцу) не может быть предъявлен встречный иск, что не исключает возможности предъявления встречного искового требования к материальному истцу. Позиция прокурора по встречному иску должна отражать позицию лица, участвующего в деле для дачи заключения по нему.

При отказе прокурора от иска дело подлежит прекращению производством лишь при условии отказа от иска заинтересованного лица. В случае же отказа от иска заинтересованного лица дело подлежит прекращению с учетом мнения прокурора, если таким отказом не нарушаются чьи-либо права и охраняемые законом интересы. Критерии уважительности причин, по которым само лицо, в чьих интересах иск предъявлен прокурором, не может обратиться в суд с иском (заявлением), вырабатывает судебная практика.

Особое место в деятельности прокурора занимает обжалование в суд незаконных правовых актов. Рассматриваемому вопросу посвящены соответствующие положения нормативных актов Генеральной прокуратуры РФ. Так, в п. 1.2 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. №53 " Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" указано на необходимость обеспечить надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов. Исключить факты несвоевременного реагирования на незаконные правовые акты, добиваться их отмены путем принесения протестов или обращения с заявлениями об их оспаривании в суд с соблюдением сроков, установленных процессуальным законодательством, а также реального устранения нарушений закона. Обратить внимание на своевременность принятия нормативных правовых актов и приведения ранее изданных актов в соответствие с действующим законодательством. В п. 4 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. №195 " Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" говорится о необходимости обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом прежде всего исходить из установленного распределения полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения - в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.

Организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления посвящен специальный Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. №155. В пп. 2.2, 2.4 данного Приказа сказано, что прокурор должен безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, путем принесения протестов, а случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом - обращаться с заявлениями в суд. При обращении в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени нужно строго руководствоваться положениями ст.ст. 45, 245 - 253 ГПК РФ, регулирующими производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ прокурор вправе в пределах своей компетенции оспорить в суде противоречащий закону правовой акт. Никакого предварительного досудебного порядка урегулирования вопроса ГПК РФ не предусматривает. По заявлениям прокурора суд проверяет законность актов, носящих нормативный характер, т.е. устанавливающих правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Рассмотрение дел о несоответствии закону нормативных актов индивидуального характера, т.е. актов, устанавливающих, изменяющих или отменяющих права и обязанности конкретных лиц, осуществляется судом по правилам гл. 25 ГПК РФ в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Заявление прокурора об обжаловании незаконного правового акта подается в суд по месту нахождения органа юридического лица, издавшего такой акт. Заявление должно отвечать требованиям ст. 131 ГПК РФ и содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

В порядке так называемого нормоконтроля могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, поскольку в соответствии с Конституцией РФ неопубликованные законы не применяются. Поэтому ч. 6 ст. 251 ГПК РФ требует, чтобы к заявлению прокурора приобщалась копия оспариваемого нормативного правового акта с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. Неопубликованные нормативные правовые акты тоже могут быть оспорены прокурором, но по правилам производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица.

В зависимости от уровня обжалуемого акта законодательством установлена родовая подсудность дел о признании правовых актов недействительными. Верховным Судам республик, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ (ст. 26 ГПК РФ). Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти (ст. 27 ГПК РФ). По инициативе прокурора судами общей юрисдикции могут проверяться все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая их конституции и уставы, на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы.

В заключение отметим, что обращение прокурора в суд общей юрисдикции в защиту конституционных прав и свобод граждан представляет собой одно из средств прокурорского реагирования. Обращаясь в суд, прокурор не подменяет собой истца и не выступает его представителем, а обеспечивает реализацию конституционного права на судебную защиту гражданина, используя предоставленные ему Законом о прокуратуре надзорные полномочия. Часть 1 ст. 45 ГПК РФ должна соответствовать нормам ст. 1 Закона о прокуратуре, и ее следует изложить в следующей редакции: " Прокурор в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований". В целях приведения Закона о прокуратуре в соответствие с ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) ч. 4 ст. 27 Закона следует изложить в следующей редакции: " При отсутствии случаев и оснований, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи, прокурор предъявляет и поддерживает в суде общей юрисдикции заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан".

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: