Конституционно-правовой статус института главы государства в РФ

 

Крайне важную роль для интерпретации правового статуса Президента Российской Федерации играет Конституция РФ, открывающая главу 4. Она связывает воедино весь механизм государственной власти, придает ему необходимую скоординированность. Конституция России устанавливает, что Президент является главой государства. Следует отметить, что «в конституционном праве понятие «глава государства» точно и однозначно не определено. Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся конституционной практикой. Но обычно все же главой государства принято именовать лицо, воплощающее собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях».

Прежде всего, Конституция закрепляет, что Президент является гарантом Конституции. Конституция, «определяя своим гарантом Президента, характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю государственную систему. Однако неверно считать, что конституционная норма о гаранте Конституции - это всего лишь политический символ без юридического содержания». Конституционная норма не может не иметь юридического содержания. Другое дело, что она может быть многоаспектной, как в данном случае. Это выражается в том, что, во-первых, глава государства должен сам строго соблюдать Конституцию и, во-вторых, требовать ее соблюдения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями.

Стоит отметить, что многие ученые-юристы весьма негативно относятся к тому факту, что именно глава государства, а не Конституционный Суд является гарантом Конституции. Такую позицию вполне можно понять. Поскольку конституционные нормы свидетельствуют о том, что Президент РФ de facto является главой исполнительной власти, он уже не может быть до конца беспристрастным и объективным.

Далее действующая Конституция отводит главе государства особую роль и в деле защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституция России закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Это расставляет приоритеты и указывает на основной смысл существования государства. Со своей стороны Президент, выступая гарантом этих прав и свобод, «издает указы и вносит в Государственную Думу законопроекты, направленные на защиту правового положения личности в целом или регулирование статуса отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и некоторых других, особо нуждающихся в защите со стороны государства».

Кроме того, Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Особое положение главы государства здесь видится, прежде всего в том, что на него возлагается задача обеспечения единства государственной власти, которая, в свою очередь, осуществляется исполнительными, законодательными и судебными органами.

И наконец, именно Президенту отводится роль своего рода арбитра, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Одним из способов осуществления этой функции является закрепленное за Президентом Конституцией право использования согласительных процедур при решении спорных вопросов. Суть этих процедур состоит в выдвижении компромиссных вариантов и, в конечном счете, в достижении консенсуса. Поскольку в Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, Президент свободен в их выборе. «Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблем без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет. Если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. В этом случае согласительная процедура заменяется судебной. Выбор же суда зависит от характера спора и компетенции суда». Однако надо сказать, что Президент крайне редко прибегает к предоставленному ему праву обращаться в Конституционный Суд с запросами о разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров.

В контексте обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти следует упомянуть и о том, что с недавнего времени, согласно статье 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 11 декабря 2004 года), гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации именно по представлению Президента РФ. Данное нововведение, породившее столь много споров, стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде, однако своим Постановлением от 21 декабря 2005 года № 13-П Суд признал указанное положение не противоречащим Конституции.

Конституция России также предоставляет Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это означает, что именно глава государства обладает правом формулировать их (в реализации же внутренней и внешней политики государства участвует не только Президент, но и другие федеральные органы власти).

Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Внутри страны Президент представляет федеральные органы власти во взаимоотношениях с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, всевозможными институтами гражданского общества. В международных же отношениях Президент представляет Россию «не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а в качестве субъекта международных отношений, как страну - суверенное и независимое государство. Это, прежде всего, означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному должностному лицу РФ».

Весьма ярко особенности российской модели института президентства проявляются и на примере президентских полномочий в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти. На этом, пожалуй, стоит остановиться более подробно. Начать же хотелось бы с полномочий Президента в сфере законодательной власти, а точнее, с его полномочий по отношению к парламенту - Федеральному Собранию, которые все-таки являются здесь основополагающими.

На Президента РФ Конституцией возложен целый ряд полномочий, связанных с деятельностью нижней палаты парламента - Государственной Думы. Так согласно Конституции Президент назначает выборы в Государственную Думу в связи с истечением срока ее полномочий, установленного Конституцией, или в связи с ее роспуском. Непосредственно же порядок выборов регулируется Федеральным законом от 20 декабря 2002 года " О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Конституция предусматривает право Президента на роспуск нижней палаты парламента. Государственная Дума может быть распущена: 1) в случае трехкратного отклонения ею кандидатур Председателя Правительства, предложенных Президентом; 2) в случае выражения ею повторно в течение трех месяцев недоверия Правительству.

Перечень оснований роспуска Государственной Думы является исчерпывающим и не может быть расширен - таким образом предупреждается произвол Президента и исполнительной власти и их бесконтрольные действия в отсутствие законодательного органа. Однако О.О. Миронов полагает, что этого, видимо, недостаточно и процедуру роспуска нижней палаты парламента целесообразно сделать более сложной. «Может быть, ее следовало бы связать с новыми выборами Президента. Если досрочно распускается Государственная Дума, то Совет Федерации одновременно назначает и новые президентские выборы».

Говоря о полномочиях Президента в отношении законодательной власти, следует обязательно упомянуть о праве законодательной инициативы, праве подписывать и обнародовать законы, праве отлагательного вето в отношении федеральных законов и праве вносить предложения о поправках, пересмотре положений Конституции (ст. 134).

Что же касается права законодательной инициативы, то, как указывает, например, М.А. Краснов, оно " является одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность". В то же время многие ученые-юристы весьма негативно относятся к наделению Президента правом инициировать принятие законов.

Другим, но не менее важным комплексом президентских полномочий являются полномочия в сфере судебной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года в формировании высших судебных органов участвует лишь верхняя палата парламента - Совет Федерации и Президент. К главе государства перешли также значительные полномочия по формированию и иных федеральных судов. Как известно, судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора.

В правовой литературе к президентским полномочиям в области судебной власти нередко относят еще и право помилования, закрепленное за Президентом Конституцией РФ. Данное право традиционно относится к полномочиям главы государства. В самом общем виде помилование представляет собой отмену (или смягчение) уголовного наказания лицу, осужденному за совершение преступления (обычно тяжкого). Акт помилования не является нормативным и носит индивидуальный характер. В 1996 году был принят Уголовный кодекс РФ, и институт помилования, наконец, получил нормативную конкретизацию. Согласно УК РФ, лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость. В соответствии с Указом Президента от 28 декабря 2001 года № 1500 в каждом субъекте Российской Федерации были образованы комиссии по вопросам помилования. Этим же Указом была упразднена Комиссия по вопросам помилования при Президенте РФ. Вышеназванный Указ также утвердил Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации, предусматривающее многоступенчатую процедуру рассмотрения ходатайств о помиловании.

Отдельно и особо следует остановиться на полномочиях Президента в сфере исполнительной власти. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по реализации наиболее важных и сложных задач, стоящих перед государством. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание главы государства к вопросам их организации и деятельности, обширные президентские полномочия по отношению к ним.

Конституция РФ 1993 года не закрепляет за Президентом статуса главы исполнительной власти, de jure он - глава государства, что, как уже отмечалось выше, вытекает из конституции России. Исполнительную власть, согласно статье 110, осуществляет Правительство РФ, которым руководит Председатель Правительства. Но анализ конституционных положений позволяет утверждать, что в сфере исполнительной власти глава государства обладает весьма широким кругом полномочий, а Правительство попросту находится в зависимом от него положении. На это обращают внимание очень многие ученые-юристы. Кроме того, стоит обратить внимание, что применительно к самому Правительству в Конституции используется глагол «осуществляет», но не «возглавляет» исполнительную власть.

Очень многие статьи Конституции указывают на то, что de facto именно Президент является главой исполнительной власти. Так, к примеру, Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Президент России по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Эта процедура не регулируется ни одним нормативным актом и, кроме того, по мнению отдельных ученых-юристов, носит чисто номинальный характер. На деле Президент, как правило, сам решает, кто будет входить в состав Правительства.

Помимо этого, Президент также наделен правом принимать решение о коллективной отставке Правительства. Решить это глава государства может единолично, без консультаций с кем-либо. В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до формирования нового состава.

Подчиненный характер Правительства по отношению к главе государства проявляется также в том, что Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. И именно Председатель Правительства временно выполняет обязанности главы государства, когда тот не в состоянии их осуществлять.

В Указе Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» конкретно определены такие органы: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ.

Президент Российской Федерации предстает одновременно и в качестве главы государства, конституционно дистанцированного от всех ветвей власти, но при этом обладающего одновременно значительной частью полномочий каждой из них и (или) не менее эффективными механизмами воздействия на них, и в качестве фактического руководителя федеральных органов исполнительной власти.

Многие ученые-юристы негативно оценивают такое смешение функций главы государства и фактического руководителя Правительства. Но не стоит забывать и то, что Россия всю жизнь тяготела к самодержавию и что " концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет, прежде всего, ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых формах».

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: