Высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации

⇐ ПредыдущаяСтр 29 из 30Следующая ⇒

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Во главе региона находится руководитель (глава субъекта, губернатор, мэр и т. д.), который в законе называется «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации». Прежде в республиках в составе РФ им являлся, как правило, президент республики. Однако некоторые республики изначально отказались от такой формулы (Хакасия, Карелия, Дагестан). В 2010 году законодатель определил, что наименование должности главы региона не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства – Президента Российской Федерации, и предписал субъектам РФ в срок до 1 января 2015 г. привести в соответствие с таким требованием свои учредительные акты и законодательство. В краях, областях руководителями являются главы администраций, губернаторы, в городах федерального значения – мэр или губернатор[196].

Руководитель региона до 2004 года избирался гражданами России, проживающими на территории соответствующего субъекта и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании[197].

Закон сохранил прежние требования к кандидату на должность главы региона: им может быть гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Он не может быть депутатом, занимать иные государственные и муниципальные должности. Гражданин РФ, не может быть наделен полномочиями губернатора на срок свыше 5 лет.

С 2005 года действовала модель наделения гражданина РФ полномочиями главы региона по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта федерации. Президенту РФ сначала полпреды, а затем политические партии, победившие на региональных парламентских выборах, предлагали кандидатуры на должность главы субъекта РФ, из числа которых он вносил соответствующую кандидатуру в парламент региона.

Однако важно подчеркнуть, что по инициативе Президента РФ, озвученной им в Послании парламенту 22 декабря 2011 г., законодатель установил, что главы субъектов РФ вновь избираются населением субъекта РФ, но уже в усложненной процедуре.

По сути, возвращены прямые выборы глав регионов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, но в усложненном порядке. Кандидаты на указанную должность выдвигаются политическими партиями, при этом политическая партия вправе выдвинуть члена данной политической партии либо беспартийного гражданина. Выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения может предусматриваться законом субъекта Российской Федерации. Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями и выдвинутыми в порядке самовыдвижения кандидатами.

В субъектах Российской Федерации кандидатов должны поддержать от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на выборах глав муниципальных образований, в числе которых должно быть от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов. В городах федерального значения кандидатов также должны поддержать от 5 до 10 % депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований и избранных на выборах глав внутригородских муниципальных образований. При этом кандидату необходимо получить поддержку не менее чем в 3/4 соответственно муниципальных районов и городских округов, внутригородских муниципальных образований. Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Кандидату, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения указанной поддержки необходимо собрать от 0, 5 до 2 % подписей избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Федеральным законом предусматривается отзыв избирателями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае установления судом фактов нарушения им законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта Российской Федерации либо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей, а также устанавливаются основные требования к процедуре отзыва.

Между тем, законодатель установил альтернативную возможность субъекту Федерации самостоятельно принять решение, через какие выборы – всенародные или депутатские – должен замещать свой пост руководитель региона. И в апреле 2013 г. внесены очередные изменения в ст. 18 ФЗ‑ 184 об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, предусмотрев возможность установления субъектом РФ в конституции (уставе), законе субъекта РФ, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами парламента субъекта Федерации. И первыми субъектами РФ, воспринявшим такую модель избрания главы региона, явились Республики Дагестан и Ингушетия, так же такой порядок впоследствии закрепили в своем законодательстве республики Северная Осетия, Карачаево‑ Черкесия, Крым, город федерального значения Севастополь.

Кандидаты для избрания на должность главы региона представляются в парламент субъекта РФ Президентом России по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в Государственную Думу и соответствующем региональном парламенте. Каждая политическая партия предлагает Президенту РФ не более трех кандидатур, причем это может быть лицо, являющееся членом данной или иной политической партии, либо беспартийное лицо.

Президент из всех предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на должность главы региона в парламент субъекта Федерации. Порядок избрания главы региона депутатами устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Федерации.

Таким образом, законодатель установил возможность парламентских выборов глав регионов, причем отбор кандидатов фактически осуществляется политическими партиями и Президентом РФ, а депутатам регионального парламента предстоит выбрать одного из трех кандидатов, предложенных главой государства.

В принципе, такой подход отвечает демократическим устоям при условии сохранения регионам самостоятельности при альтернативном определении способа избрания их руководителя, причем велика вероятность того, что подавляющее большинство субъектов РФ сохранит прямое избрание глав регионов населением своего субъекта РФ.

Федеральным законом предусмотрен отзыв избирателями высшего должностного лица субъекта РФ в случае установления судом фактов нарушения им федерального или регионального законодательства либо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей, а также устанавливаются основные требования к процедуре отзыва. Для унификации правового регулирования процедуры отзыва главы субъекта РФ, рабочей группой ЦИК России разработан Модельный закон «О порядке отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»[198].

Основные полномочия руководителя субъекта РФ сводятся к следующим:

1) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

2) обнародует законы субъекта РФ;

3) формирует высший исполнительный орган субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

4) вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный орган субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта РФ;

5) вправе участвовать в работе законодательного органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

6) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами субъекта РФ и, в соответствии с законодательством Российской Федерации, может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

7) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Подробно полномочия главы региона закрепляются в учредительном акте субъекта Российской Федерации.

Изменены в законодательстве и основания досрочного прекращения полномочий главы региона, наблюдается смещение центра прерогатив в этом к Президенту России. Статья 19 закона устанавливает случаи досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ, среди них:

1) его смерти;

2) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ (самостоятельно парламент субъекта РФ теперь этого не может осуществить);

3) его отставки по собственному желанию;

4) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом;

5) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) его выезда за пределы России на постоянное место жительства; 9) утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

10) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных рамочным ФЗ об общих принципах… и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

– издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а руководитель региона не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

– установленного судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

– ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.

Решение о недоверии парламента главе субъекта принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов.

И если в прежней редакции федерального закона принятие данного решения влекло отставку губернатора, то в действующем законе предусмотрено направление решения о недоверии главе субъекта РФ на рассмотрение Президента РФ для окончательного решения вопроса[199]. Такая мера явилась своеобразной компенсацией главе региона, право которого на самостоятельный роспуск регионального парламента сохранено в усложненной законодательной процедуре.

Президент РФ вправе приостановить действие акта главы субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Глава субъекта РФ вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.

Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

– издания главой региона нормативного правового акта, противоречащего федеральной Конституции и законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава региона в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного, предусмотренного решением суда, срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

– уклонения главы субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания Указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в него изменений, при условии, если в течение этого срока глава региона не обратился в соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение руководителю региона, не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования Указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта исполнительного органа власти региона, если глава субъекта РФ не обратился в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения главе региона, последний не принял в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности [200] .

Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, а также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями руководителя субъекта РФ, в случае:

– досрочного прекращения полномочий главы региона; – временного отстранения его от должности; – отсутствия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или его самороспуска.

Временно исполняющий обязанности главы региона не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении конституции (устава) субъекта РФ.

В случае досрочного прекращения полномочий главы региона, предложения о кандидатах направляются соответствующей политической партией Президенту России, который в установленном законом порядке их рассматривает и одну из кандидатур вносит для наделения полномочиями главы субъекта РФ в региональный парламент.

Глава субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению в субъекте РФ. Акты главы субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Таким образом, в числе органов, уполномоченных применять конституционные (уставные) санкции, можно выделить Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, судебные органы, главу субъекта РФ и региональный парламент. При этом, можно согласиться с тем, что конституционная ответственность органов государственной власти субъектов РФ должна, прежде всего, выполнять не карательную, а правовосстановительную и правовоспитательную функции[201].

Статья 20 Закона устанавливает основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, который является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В его задачи входит обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Рассматриваемый орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Отдельная глава в законе устанавливает основы взаимодействия законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Сохраняя свою самостоятельность, они взаимодействуют в установленных федеральным и региональным законом формах в интересах населения региона.

Среди форм такого взаимодействия в Законе названы: направление правовых актов исполнительных органов в парламент региона; обращение депутатов парламента к главе региона с предложением о внесении изменений в указанные акты; встречное обращение главы региона в парламент с предложениями об изменении законодательных актов; направление парламентом главе региона планов законопроектной работы и проектов законов субъекта РФ; участие главы субъекта в законодательном процессе; присутствие главы региона или руководителей исполнительных органов субъекта РФ на заседаниях парламента субъекта РФ с правом совещательного голоса; участие депутатов в работе исполнительных органов; участие законодательного органа субъекта РФ в формировании органов исполнительной власти субъекта РФ; выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ, руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ.

Резюмируя, подчеркнем, что функционирование органов государственной власти в субъекте РФ является несомненным элементом его конституционно‑ правового статуса. И установление в федеральном законе радикальных мер, связанных с возможностью отрешения от должности главы региона и роспуска регионального парламента, хоть и в усложненном порядке, требуют внимательного и взвешенного подхода к их применению, поскольку не исключен возможный дисбаланс федеративных отношений.

Рассмотрение системы органов государственной власти субъектов федерации и принимаемых ими нормативных правовых актов показывает, что государственные органы субъектов федерации обладают вполне достаточными полномочиями для того, чтобы обеспечить защиту и расширение прав и свобод человека, и гражданина как на региональном, так и на федеральном уровнях.

⇐ Предыдущая 21 22 23 24 25 26 27 282930 Следующая ⇒